【海洋观点】国际海洋安全法治面临的新挑战及其应对

近代以来，基于海洋资源的稀缺性，各国在海洋事务上高度重视对海洋权益的保护、拓展和争夺，由此产生了“国家本位”的海洋安全概念，即国家海洋权益不受侵害或遭遇风险的状态。1982年通过的《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）为各国维护海洋安全提供了基本原则和海域划分、海洋活动、海洋争端解决等方面的规范体系，奠定了国际海洋安全法治的基础。然而伴随世界百年未有之大变局的来临，由《公约》引领的国际海洋安全法治开始面临一系列新的挑战。
3 {6 F7 Z% G" L' H+ L5 M  T一、国际海洋安全法治面临的新问题
$ f) v+ i' C2 a4 C首先，海洋安全疆域开始扩展。既往海洋安全重点区域主要是“国家管辖范围内”海域以及公海，《公约》对前述海域的划界以及权益也有较为体系化的规范。近年来，伴随着全球气候变化以及人类认知、利用海洋能力的增强，极地和深海日益成为各国关注的焦点。就北极而言，其海冰融化、航道通行、资源开发等问题都对全球海洋安全有重要影响，且缺乏充分的国际法制度加以规范。就南极而言，所依据的国际法规则是与《公约》平行的南极条约体系，主权声索国维护其主权主张的相关举措、生物勘探等多元化南极活动、南极海域的权利主张及保护区划定等问题，都对国际海洋安全法治带来一系列新的挑战。就深海而言，随着矿产资源进入实质开发阶段以及国家管辖范围以外区域海洋生物多样性（以下简称BBNJ）的通过，其资源安全及生态安全也面临着一系列新变化。
0 a6 i: ~- ~5 F1 e- N6 T其次，海洋管控方法不断升级。一方面是科技水平的提升给海洋安全带来了大量新问题，最突出的例子是智能化自主航行船舶及潜航器（即“无人船”及“无人潜航器”）的全面应用，既涉及船舶及潜航器本身运行的海事安全问题，同时又引发了国家间海洋军事安全、海洋信息安全问题的新矛盾。另一方面是海洋管理工具的发展与创新，如海洋环境影响评价已经成为目前管控涉海活动最有效的常规管理工具。从南极条约议定书附件一到BBNJ协定，环境影响评价的强制力和国际化水平不断上升，但是国际海洋环境影响评价的制度并不完善，存在引发不同利益攸关方之间对立和争端的可能。
! t* m: i: L0 a& L最后，海洋敏感领域快速变化。《公约》通过后的很长一段时间内，《公约》第十二部分“海洋环境的保护和保全”、第十三部分“海洋科学研究”以及第十四部分“海洋技术的发展和转让”被认为较之岛屿和海域问题属于低敏感领域议题，也是最适合各国开展海洋安全合作、寻求共赢的最佳领域。但是进入21世纪以来，前述领域安全情势日益复杂，已不能再被简单视为海洋安全低敏感领域。相反，在某些情况下，还可能演化为国际海洋安全的高敏感领域，甚至引发重大的安全冲突。
' x3 R* j' Y% z9 E二、挑战的特点与成因
在全球海洋治理新态势下，海洋安全法治面临的挑战带有综合性、科学性、隐藏性、前瞻性的特点。综合性是指安全问题的内容既包括传统安全又包括非传统安全；科学性是指相关安全挑战的产生大多与认识、开发、利用和保护海洋的科技进步有关；隐藏性是指各国在海洋安全上的博弈背后往往藏着某些海洋强国的战略安全布局，而这对于其他国家可能构成隐性的安全威胁；前瞻性是指很多新兴领域的安全博弈要先于该领域的实际开发。而海洋安全与海洋法治的关系也日益紧密，各国参与国际海洋立法、拟定不同层级的国家间合作协议、进行国内立法以及海洋执法，决定了各国在海洋安全事务中的权益与空间，具有决定性的作用。
4 O# w% F7 U! _+ G; U面对前述挑战，我们不得不正视《公约》及国际海洋法治存在的“基因缺陷”。其中，既包括常规的“时际因素”——《公约》文本谈判时无法预料到后续海洋科技的迅猛发展以及东亚特别是中国的快速崛起，更为重要的是审视其背后价值观存在的问题。就《公约》而言，有国家认为体现了“海洋自由”和“海洋平等”，并且形成了所谓国际海洋“基于规则的秩序”。但是，从其规则和实践来看，国家能力、地理禀赋、地缘及历史情势等成了各国能否充分享受到《公约》“自由”与“平等”的决定性因素，海洋活动能力较弱、海洋地理不利以及地区历史地缘情况复杂的国家的海洋权益非但没有从《公约》得到保障，反而被进一步削弱，其海洋安全也面临更大的压力。在所谓“基于规则的秩序”方面，争端解决的法律机制收效甚微，国际海洋法法庭成立数十年仅受理案件20余件，且公信力、影响力有限。
更深层次的原因是隐藏在前述“价值观”背后的仍是“国家本位”理念和带有强烈意识形态因素的“阵营意识”。一个明显的例证是在海洋安全领域，海洋环保、海洋科学研究等沦为意识形态斗争的新工具。最近日本核污染水排放事件的进展就充分体现了这一点。
三、国际社会及中国的应对之策
抚今追昔，如果不从根本上调整《公约》及国际海洋法律体系的底层逻辑，其“安全赤字”在新挑战面前可能会愈加放大。根本之策在于推动国际海洋安全法治的基本理念从“国家本位”升级为“共同体本位”，尊重和包容国际海洋事务中“沉默的大多数”的利益，在海洋安全事务上实现真正的国际合作。
一个重要调整是国际海洋法治在传统的“以安全求发展”路径之外，还要考虑“以发展求安全”的新方案。从现在全球海洋治理进程来看，很多国家特别是发展中国家必须先接受暗合美西方战略利益的“基于规则的秩序”之后，才能享受到在海洋安全与权益方面的国际公共产品。事实上，近年来中国经验表明，发展仍然是解决包括安全在内的诸多问题的关键要素，海洋发展才是国际海洋安全乃至有效治理的基石。因此，国际海洋法治特别是立法在强调保护海洋的同时，更要关注促进世界上多数国家有效开发和利用海洋的能力。另一个调整是正视法律手段在维护国际海洋安全上的局限性，重视灵活使用对话、协商等传统政治手段，并推动地区或领域合作机制的形成。
  {+ b/ v( i" x& V* R中国能够作为代表广大“海洋弱势国家”重塑国际海洋秩序的引领性力量，理应在国际海洋安全法治的变革中发挥核心作用。中国首先应当注重“人类命运共同体”和“海洋命运共同体”理念的国际法治化，在海洋安全领域提出具体的配套国际法制度及国际立法模式。其次，冷静对待西方的合围趋势和限制举措，在关键海洋造法议程中要能够拿出有竞争力和说服力的“中国方案”，譬如在BBNJ谈判中的突出贡献。再次，不断提升海洋科学技术和教育能力，一方面，在以海洋科技发展为基础的海洋新兴领域中占据主导权，将海洋科技能力上升为海洋法治话语权和决策权。另一方面，与广大“海洋弱势国家”展开合作，提升中国理念及法治方案的全球影响力和国际认同度，从而主导国际海洋法治的方向。最后，统筹国内海洋法治与涉外海洋法治，尽快出台海洋综合立法、南极立法以及面向海洋新兴挑战的专题立法，在国际合作、域外执法、监督检查等方面积极开展制度创新，引领国际海洋安全法治的发展方向。
文章来源:原刊于《中国社会科学报》2023-09-14
& I8 z2 H" \2 ?; A. r+ [作者:董跃，系中国海洋大学法学院副院长、教授，中国海洋发展研究中心研究员