【海洋观点】国际海底区域制度与BBNJ国际协定的构建：内在联系与中国应对

《国家管辖范围外区域海洋生物多样性养护与可持续利用国际协定》（以下简称为BBNJ国际协定）是当前最为重要的国际海洋立法，其制定与运行既是对占海洋面积三分之二的国家管辖范围外海域治理体系的突破和修正，更是海洋利益分配秩序的重构。根据《海洋法公约》，国家管辖范围外海域包括公海与国际海底区域（以下简称为“区域”）。源于规制客体的相同法律属性与客观密切联系，“区域”制度既为人类共同继承财产的获取与惠益分享进行了有益的探索，又为解决当前BBNJ国际协定政府间谈判资源开发制度的构建分歧提供了方案指引。但是，由于管辖范围与职能的重叠，“区域”制度与BBNJ国际协定必然在划区管理工具、环境影响评估等养护规则的制定与实施上产生冲突，国际社会应建立协调与合作机制，促进国家管辖范围外海域治理体系的平稳发展。
一、“区域”制度与BBNJ国际协定构建的内在联系
  i' X- C" |2 X$ l（一）规制客体具有密切联系
$ u7 t& O! p/ S: B  D3 v# f( w! B在勘探“区域”矿产资源的过程中，人类逐渐发现国家管辖范围外深海底还蕴藏着极具经济价值与科研价值的BBNJ，且两种资源之间存在密切的联系。首先，BBNJ经济价值与科研价值主要体现在卓越的极端环境适应能力和独特的生理代谢结构，而这些均是在热液喷口、冷水珊瑚礁等“区域”结构高温、高压、高金属离子等环境中造就的。其次，BBNJ的初级生产力是进行化能合成作用的微生物，它们通过氧化海底喷发的硫化氢、甲烷等无机物获得生长所需要的能量，故相较于公海海水，BBNJ表现出对“区域”更大的依赖性。最后，已有研究表明，BBNJ在“区域”矿产资源矿化过程中起到重要作用，且很多附着在矿藏之上，二者形成一种无法分割的整体。
, z( r" E, g- g5 G（二）规制客体同为人类共同继承财产
! |2 z. A" Z$ G第二次世界大战之后，众多新独立的国家与亚非拉其他发展中国家开始在联合国中占据多数席位，对国际法规则的制定话语权愈加重要。上世纪六十年代，世界各国逐渐认识到“区域”矿产资源所蕴藏的巨大经济价值，随之而来就是如何制定国际规则有效分配资源所衍生利益。源于“区域”矿产资源的开采需要先进装备与巨额资金，绝大多数发展中国家短期内不具备这样的能力，因此，它们主张“区域”矿产资源不属于人类的共有物，其开发不适用公海自由，需要创设新的法律属性。随后，各国在联合国大会进行一系列研讨，最终在1970年第二十五届联大上通过决议，庄严地向世界宣告：“各国管辖范围以外海床洋底与下层土壤是人类共同继承财产”。此后，1982年《海洋法公约》以有法律约束力的条约形式再次确认“区域”矿产资源具有人类共同继承财产的法律属性并创设详细的开发制度。人类共同继承财产原则在国际海洋立法中具有划时代的意义，其首次在海洋资源的分配中，将各国的共同利益置于先到先得之前，确保世界各国，特别是发展中国家有效分享海洋资源所衍生的利益。
《海洋法公约》缔结期间，各国普遍认为“区域”不可能存在生物资源，对其进行法律规制没有意义，亦担心影响公海捕鱼自由，故公约规定作为人类共同继承财产的“区域”资源仅包括矿产资源。作为一种新型海洋资源，现有国际法未对BBNJ的法律属性做出明确规定，而从上世纪中叶至今，发展中国家与发达国家在海洋资源开发能力上的差距并没有缩减，故正在进行的BBNJ国际协定政府间谈判，双方再次就BBNJ的法律属性在共有物与人类共同继承财产之间争论。根据海洋资源法律属性的主客观判定标准，BBNJ应是继“区域”矿产资源之后的又一人类共同继承财产。虽然，BBNJ国际协定为调和各方分歧，促进合意的达成，有意弱化法律属性的争议，在已公布的草案中将人类共同继承财产原则仅作为备选方案，但海洋遗传资源的惠益分享、能力建设与技术转让等具体条款均体现人类共同继承财产的理念与要求。
7 X& p* V2 x$ }* L二、中国的应对
中国是海洋地理不利国，在海洋大国向海洋强国迈进的过程中，维护与拓展国家管辖范围外海洋权益具有重要的意义。中国历来重视“区域”矿产资源的开发工作，亦严格恪守“区域”环境保护义务，颁布《深海海底区域资源勘探开发法》并正加快相关配套规章制度的制定，目前已成为世界上拥有专属勘探矿区最多的国家。在BBNJ国际协定的构建中，中国积极参与历次政府间谈判，在海洋遗传资源惠益分享、能力建设与技术转让等议题磋商中发挥重要作用。当前，以“区域”矿产资源开采规章与BBNJ国际协定的拟定为代表，国家管辖范围外海洋治理体系正处在重要的变革期，中国应采取多种措施维护与拓展海洋权益。
# u' Q7 x' X: O/ b. \（一）深度参与“区域”矿产资源开采规章与BBNJ国际协定的谈判进程，以海洋命运共同体理念在全球层面引导更加公正合理国际海洋秩序的构建
$ ~  y2 g9 t! l* u为回应瑙鲁总统的请求，管理局理事会已确认会在2023年7月9日前通过“区域”矿产资源开采规章，但利益攸关方在环境保护、缴费机制、惠益分享等议题谈判中仍存在明显的意见分歧；在BBNJ国际协定谈判中，联合国大会授权的四次政府间谈判已经举行完毕，但各方在海洋遗传资源惠益分享、划区管理工具决策权等问题上的争议没有消减，两部立法的达成任重而道远。中国应密切关注“区域”矿产资源开采规章与BBNJ国际协定的谈判进程，围绕核心议题开展研究工作；积极参与政府间谈判，明确各方分歧，适时提出观点与主张并加强与其他利益集团的磋商，提升中国在制度构建中的贡献度、影响力；增强海洋命运共同体理念的全球认同，促进更加公正合理国际海洋秩序的构建。
6 Q- I; q* E# v) K& O- z（二）统筹“区域”矿产资源开采规章与BBNJ国际协定资源开发制度构建，为落实人类共同继承财产的惠益分享贡献中国智慧
中国倡导构建海洋命运共同体，一贯支持其他中小发展中国家公平分享人类共同继承财产并做出表率。但从上世纪六十年代确立至今，人类共同继承财产原则制度探索的曲折发展进程充分表明过于理想化的规则设计无法兼顾开发者与分享者的利益，必将为实践所抛弃。因此，中国应统筹两部立法资源开发制度的构建，继续支持中小发展中国家在资金分配、技术转让、培训、科研资料共享等方面诉求的基础之上，以客观开发实践为基础提出可操作性的规则制定方案。为此，针对“区域”矿产资源的惠益分享，中国应构建以权利金为中心并辅以产量分成安排的缴费体系，在联合安排的财政鼓励中践行引领国承诺，并提高决策的透明度与代表性。在BBNJ国际协定海洋遗传资源惠益分享中，中国应坚持自由获取原则，严格限定货币惠益的分享时间与内容，注重非货币惠益分享，总结本国采样与利用经验并反馈具体的规则构建。
（三）以化解“区域”制度与BBNJ国际协定养护规则冲突为契机，强化中国在海洋管理机构中的地位与作用
伴随国际社会组织化趋势的进一步加强，国际海洋管理机构在国家管辖范围外海域治理中的作用愈加重要。中国在联合国、管理局等国际组织中发挥着重要的作用，但在其他海洋管理机构特别是众多区域渔业管理组织中地位却呈现边缘化的趋势。中国应以化解“区域”制度与BBNJ国际协定养护规则冲突为契机，分析已有海洋治理特别是公海保护区实践，总结职能重合的国际组织进行跨部门合作的经验，提出管理局与BBNJ国际协定缔约方大会拟签订谅解备忘录的内容与履行方式，并为后者与其他海洋管理机构的潜在职能冲突提出前瞻性解决方案，进一步强化中国在海洋管理机构中的地位与作用。
文章来源：《论国际海底区域制度与BBNJ国际协定的构建：借鉴价值与冲突协调》，原刊于《海峡法学》2023年第2期
" ~. @2 T  \+ Z# A' I作者：张善宝，系济南大学政法学院副教授