【海洋观点】国际海底区域开发规章环境管理规则的完善与中国参与

随着国际海底区域（以下称“区域”）矿产资源勘探与开采技术不断取得进步，“区域”矿产资源开发的可行性不断提高，国际社会对“区域”矿产资源开发规章的需求日益强烈。深海是各国合作与竞争的战略新疆域之一，深海矿产资源对我国经济社会发展有重要意义。积极参与“区域”国际规则制定是我国建设海洋强国和推动人类命运共同体建设的重要领域。我国在“区域”探矿与勘探方面已有很好的基础，而开发规章中的环境管理规则有助于保护“区域”生态环境，也将对未来“区域”矿产资源开发活动产生一定的限制。我国应针对开发规章中环境管理规则的焦点问题提出“中国方案”，落实“人类共同继承财产”原则，影响相关国际规则的制定。
一、完善环境管理和监测计划的标准
4 Z1 B/ f( ^% P8 [7 c4 g承包者需要在申请阶段将环境管理和监测计划提交海管局审核，并应据此在开发活动中对污染进行控制。但各国对环境管理和监测计划的标准仍存在争议。争议主要集中在两个方面：第一，环境管理和监测计划是应以防止造成损害为标准，还是基于更加具体可衡量的标准容许一定程度的损害；第二，环境管理和监测计划依据的科学标准是应以海管局认可的最佳科学证据为基础，还是以不必经过审查的最佳科学信息为基础。“区域”矿产资源的商业开发难以避免产生任何环境影响。如何控制和减轻其影响，避免对“区域”环境造成重大损害应是环境管理和监测计划的目标。基于此，开发规章应进一步规定更加具体可衡量的标准。而标准的确定需要更多相关的科学调查和数据收集。
" d/ c% s+ K2 [我国应积极提供相关科学数据以影响环境管理和监测计划的标准的制定与完善。首先，我国进行了多次深海大洋科考，获得了较为丰富的科学数据，可以向海管局提交相关可公开的科学数据，提供全球公共产品，以便海管局在制定开发规章中明确更具可操作性的环境管理和监测计划要求。其次，我国也需要加强对我国专属勘探区及其他重要相关矿区生态系统及环境基线的科学研究，开展多航次的勘探和调查，以期掌握更多相关环境数据，为我国参与环境管理规则制定和之后的开发实践提供必要的前提条件。最后，我国应坚持环境管理和监测计划应基于现有最佳科学证据，避免相关国家以未经海管局认可的科学信息为理由，阻碍相关勘探开发计划的申请与活动的进行。
二、澄清环境管理系统的内涵
/ h' U9 Y: J; B9 y; N《“区域”内矿物资源开发规章草案》（以下称《开发规章（草案）》）要求所有承包者实施和维护环境管理系统。海管局曾指出，环境管理的两个优先事项是监测和减轻区域活动的影响。海管局法律和技术委员会也在制定关于环境管理系统开发和应用的标准和指南，并指出环境管理系统是承包者适用的总体管理系统的一部分，旨在预防和控制采矿活动对海洋环境的污染，应基于包括ISO相关标准和指南在内的公认的标准或体系制定。但目前，《开发规章（草案）》对环境管理系统的规定较为模糊，未来应进一步澄清环境管理系统的内涵，明确环境管理系统与环境影响评估和环境监测等的关系，并为承包者建立环境管理系统提供具体的组织和流程指引。
! L( l4 i6 G! Z' j我国应推动开发规章进一步完善对环境管理系统的规定，促进海管局制定相关具体规定或指南，这有助于我国在符合开发规章要求的基础上参与“区域”矿产资源开发。我国主管部门可加强承包者在识别“区域”采矿对环境影响、采取减少或消除对海洋环境有害影响的预防措施以及监测和评估等方面的能力建设。此外，我国可总结在陆地采矿和近岸油气资源开发等活动中的环境管理经验，在一定程度上为我国承包者在“区域”矿产资源开发中实施和维护环境管理系统提供借鉴。例如，我国近岸油气开发应遵循《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》，进行环境影响评价和监测。这方面积累的经验对承包者开展环境影响评估和监测有借鉴意义。
三、明确独立专家的权限及其意见的效力
按《联合国海洋法公约》（以下 称《公约》）第165条规定，法律和技术委员会向理事会提出关于环境保护的建议时，可以考虑公认专家的意见。据此，咨询专家意见的主体应是法律与技术委员会，咨询事项应限于海洋环境问题。《公约》附件三第8条规定，海管局可邀请专家来评断该条所要求的保留区域的一切申请资料是否都已提交海管局。可以看出，独立专家可就海洋环境保护以及保留区资料评估等特定事项向法律与技术委员会或海管局提供咨询意见。《公约》并未规定独立专家可以参与开发工作计划的审议。根据《开发规章（草案）》规定，环境管理和监测计划执行情况的评估和审议意义重大，其结果直接涉及承包者是否需要修改环境管理和监测计划，以及海管局是否会向承包者发出遵行通知、警告，甚至暂停或终止开发合同的通知。基于此，环境管理和监测计划执行情况的评估和审议应由海管局理事会等有权机构做出，以保障承包者及其担保国的充分参与。目前，《开发规章（草案）》中规定法律和技术委员会可聘用独立专家评估环境管理和监测计划执行情况，并发表意见，超出了《公约》相关规定的范围，也可能会对承包者进行开发活动造成不利影响。
我国应坚持独立专家应在《公约》授权范围内行事的主张，并要求开发规章明确独立专家的意见不具有法律效力，也不应妨碍或取代海管局相关机构做出决定。但是独立专家提供的不具有直接法律效力的咨询意见仍会对海管局的决策或相关国家的立场造成影响，所以，我国也应加强对相关领域专家的培养，积极推动我国专家参与“区域”矿产资源开发活动与环境管理规则的研究。
% \- o3 l4 W. R3 _* U4 J4 M四、协调“区域”采矿与海底电缆管道的保护
  D5 F8 R- B2 n) b3 e采矿和海底电缆管道的铺设与维护均是“区域”海洋环境中的重要活动。根据《公约》第147条规定，“区域”采矿活动应“合理顾及”海洋环境中的其他活动。“合理顾及”与“适当顾及”表述的含义基本一致。“适当顾及”要求一个国家首先意识到他国利益的存在，然后经过适当利益衡量，使自身利益与他国利益得以平衡，并达到适当的标准。可以看出，基于《公约》规定，从事“区域”矿产资源开发的承包者应考虑到海底电缆或管道的利益，避免造成损害。但法国等主张，承包者均应勤勉尽责，以确保不损坏合同区域内的海底电缆或管道。勤勉尽责义务一般是指法律主体的一项行为义务。法律主体未能遵守这一义务往往意味着存在过失以及具有可责性。导致损害或风险的行为即便没有达到特定程度也可能会造成对勤勉尽责义务的违反。此外，勤勉尽责的相关具体义务和责任承担仍然存在一定程度的模糊性或不确定性。国际海洋法法庭海底争端分庭，针对“国家担保个人与实体在国际海底区域活动时的权利与义务咨询案”发表的咨询意见中也指出，勤勉尽责义务不容易用精确的术语来描述。据此，拥有全球第一的海底电缆供应商耐克森的法国主张，开发规章应将海底电缆或管道问题单列，规定承包者均应勤勉尽责，确保不损坏合同区域内的海底电缆或管道，对承包者施加了超出《公约》规定的义务。
我国在参与开发规章规则制定中应加强与相关国家的合作，坚持开发规章应以《公约》规定为基础，明确规定各国的采矿活动应合理顾及“区域”海洋环境内的其他活动，而非单独规定各国有确保开发活动不损坏合同区域内的海底电缆或管道的勤勉尽责义务。同时，我国也应加强对专属勘探区内及其附近的海底电缆和海洋环境活动的相关调查和研究，以期在以后的矿产资源实际开发活动中紧跟环境管理规则制定的步伐，在相关规则的约束下合理有效地开展资源开发利用。
文章来源：《国际海底区域矿产资源开发环境管理规则制定与应对》，原刊于《海洋环境科学》2022年第4期
作者：王金鹏，系中国海洋大学法学院副教授；王春娟，系自然资源部第一海洋研究所高级工程师