【海洋观点】全球海洋治理制度的建构主义分析

尽管现行全球海洋治理尚未完全摆脱权力政治的影响，但是规则驱动而非权力驱动是全球海洋治理的发展趋势。实现全球海洋治理的根本是以制度为核心的规则治理，优化全球海洋治理体系，最重要的是要建构和完善全球海洋治理的制度体系，确保各治理主体的海洋活动和行为在制度框架下合理有序运行。从建构主义的理论视角分析，全球海洋治理制度建构遵循着一定的过程逻辑，完整的制度建构需要经历初始、创制、扩散到变革四个阶段，厘清这一制度逻辑有助于深入理解全球海洋治理是如何围绕着国际制度运行的。然而，现实的全球海洋治理制度并不会沿着理想的制度建构逻辑进行，对照理论分析框架，审视当前全球海洋治理制度建构的结果发现，在制度建构的各个阶段都存有不同形式的观念障碍，是造成制度供给失衡、制度议而不决、制度“非中性”、制度碎片化等制度建构结果不理想的主要原因。要想扫清影响全球海洋治理制度建构的观念性障碍因素，或许有以下可行路径。
第一，发挥有限多极的制度领导国作用，实现制度供需均衡。毋庸置疑，观念具有塑造制度的作用。主权国家是参与全球海洋治理制度建构的主要力量，制度主导国的海洋治理理念偏差，会波及整个全球海洋治理制度体系。如果制度主导国的倡议理念不再具有正当性，那么全球海洋治理制度建构又靠谁来领导并推动呢？明智的选择是，构建多层级、多议题的领导分化治理模式，发挥有限多极的制度领导国作用。所谓有限多极可以理解为，目前美国、英国、俄罗斯、欧盟、日本、印度、中国均有具备成为海上一极的能力，中小海洋国家和大型涉海非政府组织在全球海洋治理中也占有举重若轻的地位。这些主权国家和国际组织都是制度建构中领导型制度倡议者的候选人。美国作为老牌海洋强国，在多个全球海洋治理的议题领域具备制度领导能力，但并不意味着美国在所有海洋议题领域都起主导作用。尤其是美国参与全球海洋治理的理念出现异化偏差，为以中国为代表的新兴海洋国家补位传统海洋强国领导责任弱化的职能空缺提供了契机。全球海洋治理涉及海洋经济发展、海洋环境保护、海洋资源开发、海洋灾害防治、南北极治理等众多议题，无论是传统海洋强国还是新兴海洋国家，都应该主动承担起议题主导的国际责任，践行全球海洋治理的核心价值观，善于发挥自身比较优势和专长，提升在特定海洋治理议题领域的制度领导力。以目前制度匮乏、制度空白的海洋议题领域为突破口，打破全球海洋治理制度由单个或几个传统海洋强国主导的藩篱，积极主动提出具有补充性、完善性和创造性的全球海洋治理方案和倡议，引领和推进相关海洋治理“真空”领域的议程设置和规则制定，提高全球海洋治理制度供给效率，从而保障全球海洋治理制度的供需平衡。
- `  |/ V. c! V9 W% B; C. ^8 s- E第二，倡导海洋命运共同体理念，弥合治理主体的理念分歧。各国海洋经济发展水平和海洋文化差异，使国家所秉持的海洋价值理念及治理原则不尽相同。从目前国际海洋法谈判的现实情况看，各方在谈判立场、原则、工具、目标等方面仍然存在较大的意见分歧，治理主体间缺乏包容理解，相互不妥协导致谈判进程停滞不前。多元且差异化的海洋价值观也有产生某种共性价值的可能，弥合各方价值分歧的根本路径是从国家海洋利益中抽象出一种全球共享的海洋价值观，为全球海洋治理制度观念化的后续谈判提供价值引导。中国提出的“人类命运共同体”和“海洋命运共同体”等理念要义符合全人类的海洋共同利益，能够为平衡各方利益、化解观念分歧提供重要的思想基础，应当作为一种具有指导性意义的观念性共识“贯穿、内化于国际海洋规则的制定与健全中”。“海洋命运共同体”理念可以为《“区域”内矿产资源开发规章草案》、国家管辖范围以外区域生物多样性（BBNJ）的养护和可持续利用国际协定等国际海洋立法提供终极目标价值，即改变治理主体“国家中心主义”的思维模式，将本国海洋发展利益置于人类海洋共同利益的治理目标下，有助于凝聚海洋立法的观念性共识，加快相关国际海洋法最终确立，而不是将时间成本耗费在意见分歧的争论不休上。中国作为“海洋命运共同体”理念发起和主要倡导国，应当在全球海洋治理的各个国际场合，加强理念宣传动员，在谈判中不断重申“海洋命运共同体”的理念主张，寻求更多治理主体的理解和认同，推动“海洋命运共同体”理念成为弥合分歧、化解矛盾的重要国际海洋法原则，为全球海洋治理制度建构贡献理念智慧。
第三，发展全球蓝色伙伴关系，抵消海权国同盟的制度霸权。新时期的海权观在全球海洋治理中主要体现为海权国通过霸权威慑、军事同盟等手段，左右软法和硬法等形式的涉海国际规则设计，谋取制度性权力，使自身在全球海洋治理制度体系中最大获益，以此巩固海上霸主地位。“所有的海权强国几乎都是结盟的，这是因为盟友对于拓展海权而言不可或缺”。在海洋国际规则制定谈判中，海权国向同盟国以及一些中小海洋国家兜售海洋理念主张，尽管有些理念主张不符合国际正义，来自海权国的政治、经济施压，迫使同盟国和一些中小海洋国家在海洋国际规则谈判中给予海权国政治支持，甚至成为海权国“不正义”理念主张的代言人。海权理念充斥着海上霸权主义色彩，对抗霸权的有效方式是发展全球民主法治。“蓝色伙伴关系”作为一种新型国家关系和海洋合作治理的模式，可以提高全球海洋治理的民主程度，是“结伴不结盟”理念在全球海洋治理领域的拓展。“蓝色伙伴关系”构建以相互尊重、合作共赢为原则，使伙伴国家能够自由平等地表达自身合理的海洋主张，有助于营造和谐有序的全球海洋治理秩序。新海权理念倡导规则和法律之争，制度霸权干涉往往出现在硬法形式的国际规则谈判制定过程中。通过更具开放和包容的伙伴间海洋合作治理，不仅能够形成大量海洋合作协议、谅解备忘录、联合声明等形式丰富的海洋软法制度。同时，能够增进各伙伴国家对制定具有法律约束力的海洋国际公约、议定书等硬法制度的意见共识。因此，作为“蓝色伙伴关系”的创制国，中国应积极将伙伴关系理念推广至全球层面，与欧盟、东盟、太平洋岛国、北极国家、南美国家共同构建五大“蓝色伙伴关系”，降低主权国家被海权国“不正义”理念主张所绑架的风险，同时联合起来携手反对和抵制海权国及其同盟国无端插手干涉观念制度化进程的行径，推动全球海洋治理制度体系朝着更加公正、合理、有序的方向发展。
第四，提倡大国竞合代替竞争，破解制度碎片化的消极影响。海洋大国的“权力转移”激化了大国海洋战略竞争的矛盾，势必会引发“守成国”与“崛起国”围绕国际制度展开激烈的制度间竞争。如果大国间海洋战略竞争的思想无法得到有效协调，那么制度碎片化很有可能成为未来制度建构的一种发展趋势。制度碎片化与制度低效之间并没有必然联系，是那些功能重叠且缺少等级划分的“冲突型碎片化”降低了全球海洋治理的效率。为了破解制度碎片化带来的负面影响，在建构全球海洋治理制度时应加强规范、条约、组织、机制之间的相互协调。一是海洋大国应摒弃零和博弈的旧观念，从全球海洋治理的愿景目标中重新定位海洋战略竞争，化“守成国”与“崛起国”间的对抗竞争关系为合作竞争关系。处理好创制与已有制度的联系，国家彼此间应减少使用“制度间制衡”手段，避免新制度与旧制度在功能、原则规范、管辖领域等方面重叠或冲突，使之对原有制度起补充作用，从而形成制度间合作的良性互动。二是搭建“居间型”的全球海洋治理制度协商对话平台，加强全球海洋各治理层级间的制度互动。
文章来源：《从过程到结果：全球海洋治理制度的建构主义分析》，原刊于《东北亚论坛》2022年第4期
0 ~5 k  y) W0 D5 P作者：王琪，系中国海洋大学国际事务与公共管理学院院长、教授；周香，系中国海洋大学法学院博士
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