【海洋观点】新时代各级海洋空间规划编制重点

海洋作为国土空间的重要组成部分，是推进海洋生态文明建设、建设海洋强国的基本依托，海洋空间规划是国土空间规划的重要内容。但是，海洋具有立体性、流动性、连通性以及递耗性等完全不同于陆域空间的显著自然特征，这使得海洋空间规划在国土空间规划中具有特殊性。因此，海洋空间规划不能直接照搬国土空间规划的“五级三类”体系，而是应在新时代国土空间规划框架体系和总体要求下，根据我国海洋资源环境特点结合海洋空间规划现状，谋划海洋空间开发与保护格局，系统性构建适合新时代海洋管理需求的海洋空间规划层级体系，破解我国海域资源紧张且利用粗放、近岸海域生态环境形势严峻、重大海洋灾害频发的困境。
一、国家级海洋空间规划编制重点
7 B5 U) g# T% T" D( B6 b; H国家级海洋空间规划作为全国纲领性规划，编制重点主要包括以下三个方面。
第一，确定全国重点海域空间战略定位、主要功能和开发保护方向，制定保障海洋空间规划实施的配套政策措施。谋划新时代海洋空间规划的生产、生活、生态空间格局，推进形成符合绿色发展理念、高质量发展的新时代海洋空间规划格局。以生态保护为优先，对中央直接管理和中央地方共同管理的海洋自然保护地、国家重点矿产能源区、国家重大海洋生态修复工程、海洋历史文化遗产区、国家重点渔业用海区等，以名录的方式明确。
第二，统筹全国海洋开发与保护需求，提出全国海洋空间保护与开发的目标特别是约束性指标。立足海洋资源环境承载能力和海洋空间适宜性科学评价结果，提出全国海洋空间保护与利用目标，特别是明确提出包括海洋生态保护红线面积、滨海湿地面积、大陆自然岸线保有率、海水养殖区保有面积、新增海洋生态修复面积、新增海岸线修复长度等约束性指标。这些指标的提出必须经过科学评估和整体测算，国家级海洋空间规划确定的这些指标不能是简单的一个总数，最理想的是在国家级海洋空间规划中从全国整体布局考虑我国海洋空间发展的战略定位，确定沿海各省（自治区、直辖市）的具体指标数或者最低指标数，沿海省（自治区、直辖市）在编制省级海洋空间规划时再进行逐级分解落实，从而在规划编制过程中留出相应空间，确保目标实现。
第三，将毗连区、专属经济区、大陆架以及我国管辖的其他海域纳入国家级海洋空间规划的规划范围。根据《联合国海洋法公约》，作为沿海国，我国在毗连区、专属经济区和大陆架等享有部分主权权利和管辖权，其应当作为国家级海洋空间规划的规划范围，但不划分具体功能区，具体用海活动根据《联合国海洋法公约》和《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》等进行管理。省级、市级、县级海洋空间规划的范围仅是其管理的内水、领海海域。
二、省级海洋空间规划编制重点
省级海洋空间规划作为本省（自治区、直辖市）海洋空间保护、开发、利用、修复的纲领性规划，需要根据海洋自然环境条件、经济社会发展需求及战略定位，通过开展海洋资源环境承载力和海洋空间开发适宜性评价，科学地分析海洋资源环境禀赋特点，完成以下三个重点任务。
第一，确定海洋空间开发和保护战略格局，划定本省（自治区、直辖市）海洋“两空间内部一红线”。按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》和自然资源部要求，在国土空间规划体系中，海洋实行“两空间内部一红线”，即将海洋空间划分为海洋生态空间和海洋开发利用空间，同时，在海洋生态空间内划定海洋生态保护红线。海洋生态空间是以提供生态系统服务和生态产品为主的空间，应贯彻海洋生态保护优先的原则，依据海洋生态系统识别结果，优先在省级海洋空间规划中识别、划定并予以保护，生态保护评价为“极重要”和“重要”的区域全部划入海洋生态空间；海洋生态保护红线内严格禁止开发性、生产性建设活动。基于海洋生态空间的重要性和海洋生态保护红线的管控措施，海洋生态空间特别是海洋生态保护红线必须在省级海洋空间规划中按照陆海统筹、应划尽划的原则进行划定，唯此才能真正让海洋生态空间和海洋生态保护红线落地，不被市级、县级海洋空间规划突破。海洋开发利用空间依据海洋开发利用现状和适宜性划定。
第二，从主体功能角度，因地制宜，确定每一个沿海县（市、区）的主体功能定位。《省级国土空间规划编制技术要求（试行）》将国土空间规划的主体功能划分为城市化发展区、农产品主产区、重点生态功能区三种必备类型区，并提出自然保护地、战略性矿产保障区、特别振兴区三种名录，省级海洋空间规划应根据主体功能区分类，陆海统筹确定每一个沿海县（市、区）的主体功能定位。
第三，对海洋生态修复和海洋综合整治项目进行安排。目前，我国海洋生态系统受损生态功能退化，海洋环境污染等问题仍然严重，省级海洋空间规划作为对全省海洋空间的全局性、基础性、约束性安排，应坚持尊重自然、顺应自然、保护自然的原则，坚持保护优先、自然恢复为主的方针，对于空间格局失衡、资源利用低效、生态功能退化、生态系统受损的区域，开展海洋生态系统修复或海洋综合整治，将“蓝色海湾”“南红北柳”等生态修复工程纳入海洋空间规划，并明确开展海洋生态修复和海洋综合整治的重大工程名录。
三、市级海洋空间规划编制重点
市级海洋空间规划需要对本市管理的海洋空间作出约束性和系统性具体安排，最主要的任务是按照《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》，划定本市的一级规划分区和二级规划分区，确定每个规划分区的基本功能和战略定位，并且覆盖所有管理的海洋空间。在划分规划分区过程中，必须优先承继国家级和省级海洋空间规划确定的海洋生态空间和海洋生态保护红线，划定生态保护区和生态控制区，其中重要历史文化遗产区域建议划入生态控制区。在海洋发展区中，优先划定保障国防安全和军事用海需求的特殊用海区；优先划定涉及海上交通安全的重要港口和航道所在的交通运输用海区；优先划定涉及国家粮食安全的渔业用海区；综合考虑未来发展需求划定海洋预留区。每个规划分区需要明确四至坐标、面积、涉及岸线长度，并提出基本管控要求，包括海域使用管理要求、海洋生态保护要求、开发强度控制指标等。
8 C5 ]5 H, Z  w' I6 J四、县级海洋空间规划编制重点
县级海洋空间规划需要落实上级海洋空间规划对本县（市、区）管理的海洋空间所作出的战略定位，编制重点应根据市级海洋空间规划确定的一级和二级规划分区，细化海域使用和空间布局，划定三级规划分区，明确每个三级规划分区的具体功能、范围、面积、岸线长度和管控要求、开发时序、开发强度。其中，对于已经确权登记的海域，可根据具体项目直接确定三级规划分区，但也可不完全拘泥于已经确权登记的海域，统筹考虑对海洋空间结构调整优化的需求，有调整需求和可能性的，可适当进行调整；对于已经确权登记的海域要调整功能的，可按照战略定位和布局确定具体规划分区，在管控要求中明确用海期限到期后，按照规划的新功能使用，也可以采取补偿收回海域使用权或者采取经政府批准改变海域用途的方式，调整海洋功能。

6 d/ p5 f( g0 i4 K. P, c文章来源：《试论新时代海洋空间规划的规划层级及规划重点》，原刊于《海洋环境科学》2022年第5期
作者：韩爱青，中国海洋大学法学院博士；索安宁，中国科学院南海海洋研究所研究员。

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