[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]现阶段海上风电的监管困境并不单单是自然资源部门可以掌控和解决的，这涉及地方政府的自由裁量权和积极性、“条块管理”“部门俘获”等问题。但自然资源部门负有所有国土空间用途管制职责，需要充分利用国土空间规划、海洋督察等抓手，推动海上风电集约节约利用海洋自然资源。同时，海上风电作为重要的新兴培育型产业，其技术手段、施工工艺等尚不完善，一方面需要自然资源部门通过优化审批流程、增加可操作性标准等提高审批效率；另一方面需要自然资源部门秉持“包容审慎”的监管方式，实现既有弹性又有规制的管理措施。自然资源部门需要根据实际情况在加强监督管理与推动产业发展之间达到政策措施的动态平衡。
- L# H6 v ` r一、通过国土空间规划，加强对海上风电开发活动的指导与约束
. J9 T; B: X) p& t" C6 T4 M% D从理论上讲，海洋空间规划对海上风电用海行为发挥着指导和控制性作用。地方政府在制定海上风电规划以及自然资源主管部门在审批海上风电项目时，相关用海行为必须符合海洋主体功能区规划、海洋功能区划等规划要求。但原有海洋空间规划多规并存，涉海规划部门权限交错重叠，严重制约了海洋空间规划的管理效能。在自然资源框架下，自然资源部将通过编制统一的国土空间规划，统一行使所有国土空间用途管制职责。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》已明确要求“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用”,强调“相关专项规划不得违背总体规划强制性内容”。[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]国土空间规划对海上风电规划的约束作用将明显加强，并将成为自然资源主管部门管理海上风电的主要抓手。通过组织编制并监督实施国土空间规划和相关专项规划，自然资源部可以规范地方政府编制的海上风电发展规划，也可以有效指导和监督地方自然资源部门相关的审批行为，避免地方政府过分干预地方自然资源部门的海上风电用海审批。同时，自然资源部门需要充分利用国土空间规划对海上风电规划的指导约束作用，争取更多地参与和影响海上风电规划的制定，促使集约节约用海的原则能够深入地体现在海上风电规划中，进而在源头阶段积极预防海上风电开发过程中可能出现的问题。3 n, B7 ~5 H8 j/ _% i
[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]二、通过海洋督察，督促地方政府合理推动海洋风电开发: }: N7 V- Q2 D T7 S/ x8 A5 @6 {6 c- ]
海上风电在2021年年底前即将迎来“抢装潮”。鉴于海上风电用海面积大、排他性强的特点,以及地方政府在海上风电发展过程中的主导作用和地方自然资源部门经常处于被“俘获”的现实情况，为了避免近海海域空间被“无序”的海上风电建设割裂得支离破碎，自然资源部可以发挥海洋督察的职能，通过海洋督察的例行督察、审核督察和专项督察等多种方式，对地方政府和地方自然资源部门在海上风电开发建设过程中的突出性和倾向性问题开展监督检查。[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]需要指出的是，对海上风电的开发利用活动开展海洋督察应以对省级政府的督察为重点，而不是省级自然资源部门，进而落实省委和省政府在海洋自然资源保护方面的主体责任。在督察过程中，可以对照省委和省政府在海洋自然资源开发利用过程中的责任清单，对其在海上风电建设过程中是否落实集约节约用海、生态红线、严格保护岸线等责任，以及其制定的风电发展规划是否合理、对相关政策的解释是否符合国家政策精神等进行监督检查。海洋督察将有利于形成海洋自然资源保护的高压态势，也有利于避免地方政府在海上风电开发过程中对地方自然资源部门施加不合理的压力。
6 B! l8 b5 f6 h0 t# i2 |[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]三、及时根据实际情况，制定可操作性的审批标准
' A; e; s5 l) s我国现阶段的法律法规对海上风电的用海行为缺乏专门的规定。在实际操作过程中，自然资源部门需要及时总结经验，针对海上风电开发制定相应的实施细则和标准，为其审批提供依据。例如，国家海洋局在2016年曾通过制定部门规范性文件的方式，明确提出海上风电场选址“应在离岸距离不少于10公里、滩涂宽度超过10公里时海域水深不得少于10米的海域布局”的原则,以限制潮间带海上风电开发。这一原则及时有效地规范了海上风电的布局，也成为自然资源部门审批时的有力依据。[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]海上风电的迅速发展对海洋自然资源部门提出了更多的要求，需要其在审批过程中不断地细化并制定具有可操作性的标准。例如，输电海缆路由的管廊带选划问题，自然资源部门需要积极总结前期近海海域路由管廊带选划的经验与教训，提前参与到海上风电规划制定过程，并与地方政府、海事、军方、风电企业、专家等共同研究制定路由管廊带，以避免之前由于参与较晚而面临众多前置条件的困境。再如毗邻区与专属经济区的用海审批问题，自然资源部门需要借鉴海上风电先进国家的经验，结合相关法律法规，尽早制定具有可操作性的风电用海审批原则、程序、权限等实施细则，以取得审批工作的主动权。- \& u$ i- M9 C, H
[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]四、完善监管力量，加强对海上风电的监督管理* O+ @5 o& A) f
按照“谁审批，谁监管”的原则，海洋自然资源审批部门需要对海上风电用海活动履行相应的监督管理职责。原来的海洋自然资源监管工作主要由中国海监执行。随着机构改革和海警转隶武警，自然资源框架下海洋监管力量正处在调整和重组过程中。现阶段，海区派出机构的监管力量主要由相关业务中心、中心站及海洋站的人员构成;地方各级政府及自然资源部门的监管力量仍在调整过程中。例如，广东省整合了涉海地区的海洋监察、海岛管理、渔政管理等执法职能，由海洋综合执法机构集中行使行政处罚权以及行政检查权、行政强制权。[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]鉴于海上风电的迅速发展及其对海域空间的广泛影响，仍在调整中的海洋自然资源监管力量需要在尽可能短的时间内形成“战斗力”。坚持“源头严防、过程严管、后果严惩”,一是尽快完善和厘清监管的依据、权责、流程等问题，发挥监管的预防作用；二是利用卫星遥感、海洋大数据等先进技术，丰富监管手段，提升监管效能；三是与海警局、生态环境部、司法机关、监察机关等部门建立顺畅的沟通机制和移送机制，坚决惩处违法违规的用海行为。
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- W W8 ?: K3 ]; o6 ], }* }9 S文章来源：节选自《自然资源框架下海上风电的管理困境及对策》，原刊于《海洋开发与管理》2021年第9期 H" X5 c" W2 d! W; p5 F' I' k
作者：邵先成，国家海洋局南海信息中心、自然资源部海洋环境探测技术与应用重点实验室高级工程师；王平，国家海洋局南海信息中心、自然资源部海洋环境探测技术与应用重点实验室教授级高工 |
