【海洋观点】国际非政府组织参与BBNJ协定谈判对中国的启示

国际非政府组织为促进国际政策进程会采用多种策略，包括直接参与国际论坛和会议、提供信息和专业知识、通过联盟或直接或间接游说宣传自己的观点以及利用媒体动员公众舆论等方式。在2007年众多国际非政府组织参与了联合国气候变化会议(巴厘岛会议),最终推动了与会各国签署减排温室气体的“巴厘岛路线图”。国际非政府组织“废核运动2000”也曾在其网站上张贴提供咨询的广告，并提出如果需要，它能立即拿出一个重要的专家名单。自21世纪初国际非政府组织就开始关注BBNJ养护和可持续利用国际机制的片面化等缺陷，开展了大量的呼吁、科考、资料收集、提供建议等工作。其对BBNJ协定谈判的参与可以说是对其以往影响谈判进程方式的一种延续，但具体到BBNJ协定谈判中也有新的发展，国际非政府组织能够作为BBNJ协定谈判的“资助方”“宣传方”和“协调方”在谈判中发挥作用。
国际非政府组织通过多种方式参与BBNJ协定谈判，呈现出不同的阶段特征，具有不同的角色定位，能够推动BBNJ协定谈判向前发展。但国际非政府组织参与BBNJ协定谈判仍存在一些问题，制约其效力的发挥。中国在BBNJ协定谈判中已有与国际非政府组织进行合作的实践，在后续BBNJ协定谈判中应当重点关注国际非政府组织参与BBNJ协定谈判的优势，推动双方合作更加深入地开展。
! p2 f/ _$ p) g2 L; q国际非政府组织在BBNJ协定谈判中面临困境的最主要原因在于国际法主体地位的缺失，由此导致其与国家、政府间国际组织之间的地位并不平等，并对国家产生了较大的依附性，使其在BBNJ协定谈判中的行动和作用受限。虽然在短时间内难以要求国际社会认可国际非政府组织的国际法地位，但是目前已具备出台一部专门的与普遍的国际公约对国际非政府组织进行规制的可行性。除去通过国际公约对国际非政府组织全球海洋治理行为进行规制的方式外，国际非政府组织还应当借助多种途径增强其在国际社会中的合法性地位，包括制定严格的国际非政府组织治理行为准则、加强国际非政府组织参与全球海洋治理的自身能力建设、与其他BBNJ协定谈判主体进行多层级全球海洋治理合作等方式。
一、中国与国际非政府组织在BBNJ协定谈判中的合作实践
2 m& F1 S1 _" m3 `' |BBNJ协定谈判为涉海国际非政府组织参与全球海洋治理提供平台。中国作为全球海洋大国，积极融入全球海洋治理进程，高度重视BBNJ国际立法问题，参与了历次BBNJ协定谈判特设工作组会议、预备委员会和政府间大会，在谈判中贡献了中国智慧和中国方案，增强了中国在全球海洋治理中的话语权。中国对国际非政府组织参与BBNJ协定谈判也表示了认可，尤其是在海洋保护区提案中对利益攸关方的确定上，认为国家、国际组织、非国家实体如民间组织、业界、科学家、传统知识拥有者等都可以作为相关利益攸关方。这一点也被BBNJ协定草案要素所采纳，认为海洋保护区的提案方可以包括国际非政府组织。
中国在BBNJ协定谈判中对国际非政府组织的参与持开放立场主要是基于以下三方面考虑。第一，国际非政府组织已成为全球海洋治理中的多元主体，BBNJ协定谈判将对全球海洋治理格局产生重大影响，也势必会对国际非政府组织的海洋治理行为进行新的管理和规制。作为协定谈判的利益攸关方，国际非政府组织有资格基于正当程序参与BBNJ协定谈判。第二，通过国际非政府组织对BBNJ协定谈判的参与能够更好地实现国际海洋立法民主化进程，增强全球海洋治理的合法性与正当性。第三，为位于中国的国际非政府组织参与其他国际协定谈判提供更多机会。虽然目前中国还未有能够参与BBNJ协定谈判的国际非政府组织。但是随着中国综合国力的增强，可以预见，未来将会有更多位于中国的国际非政府组织参与全球海洋治理进程，因此需要为其提供参与机会。
. b+ o  M2 N, ]" x& R具体到BBNJ协定谈判内容中，国际非政府组织较为注重对海洋环境和海洋生物的保护，也对发展中国家尤其是小岛屿发展中国家和最不发达国家的能力建设问题给予了较大的关注。这与中国的立场和观点相契合，为中国与国际非政府组织合作进行BBNJ协定谈判提供切入点，双方也在谈判进程中不断寻求着理念上的共识。BBNJ协定谈判的目标在于通过拥有一个全面的全球制度，以更好地处理BBNJ养护和可持续利用问题。国际非政府组织重点关注BBNJ养护问题，中国同样认为应当在BBNJ养护和可持续利用之间保持合理平衡，这为双方的进一步深度合作提供了理念基础。在这一基础之上，在第三次预备委员会期间，公海联盟支持了77国集团/中国设立科学和技术机构、咨询部门和惠益分享机制的提议。而在第三次政府间大会对环评报告的编写和内容的讨论中，公海联盟也与77国集团/中国共同认为BBNJ协定概述报告中应列入最低限度的强制性资料清单。
二、对中国与国际非政府组织在国际协定谈判中合作的启示
在全球海洋治理中，既需要发挥国家、政府间国际组织的作用，也需要充分调动非政府组织的力量。将涉及海洋治理的国际非政府组织纳入全球海洋治理的主体范畴，能够在一定程度上弥补国家治理的不足，在海洋治理关键性领域如海洋环境污染、海洋生物多样性消失等紧迫问题上发挥重要作用，也有助于全球公民身份的塑造，与中国提出的海洋命运共同体理念相契合。
* O- E8 r+ J8 v' [! O中国应当对国际非政府组织在全球海洋治理中的地位和作用给予必要的重视，与国际非政府组织发展全球海洋治理合作伙伴关系。中国与国际非政府组织在BBNJ协定谈判中的合作实践，对中国与国际非政府组织在其他与海洋治理相关的协定谈判中进行合作具有一定的启示意义。中国与国际非政府组织在国际协定谈判中的合作路径，可以先从在谈判目标上达成理念共识入手，之后再进一步寻求共同立场上的观点表达，最后尽量达成案文内容上的一致。通过不断细化与升级合作内容，以期取得国际非政府组织对发展中国家利益最大化的认可与支持。因国际协定包含的条款与内容较为复杂，双方要在案文确定上达成一致内容具有较大难度，中国可以将相同观点的表达作为其在国际协定谈判中与国际非政府组织进行合作的主要内容，在此基础之上再寻求案文上的共识。
此外，由于国际非政府组织的许多工作包括开展相关边会、组织跨国集体行动等都在谈判会场外进行，因此中国还应当注重与国际非政府组织在国际协定谈判会场外的合作。通过与国际非政府组织共同进行海洋科学研究活动、参与国际非政府组织主导的海洋能力建设项目、为国际非政府组织保护海洋环境活动提供资金支持等方式，在交流中增强双方互信程度，发展长期合作伙伴关系，为未来更多领域的合作打下坚实基础。中国还应当以包容、开放的立场鼓励更多为全球海洋治理问题发声的国际非政府组织参与相关国际协定谈判进程，推动涉海国际非政府组织为协定谈判提供更多的专业知识和技术指导。


文章来源：节选自《国际非政府组织参与BBNJ协定谈判研究》，原刊于《中国海商法研究》2023年第1期
( l! G, v/ R# ]( v& R) q作者：张丽娜，系海南大学法学院教授；江婷烨，系海南大学法学院博士