【海洋观点】海洋命运共同体构建的现实路径

荆悦来 · 发表于海洋标准 2023-5-19 10:13:46

随着人类命运共同体理念逐渐被国际社会理解和接纳，载入多项联合国决议，海洋命运共同体理念作为应对全球海洋问题的创新性治理观，也引发了广泛的关注。如何通过有效的治理方式和可能的路径将理念落到实处是更关键的任务和更具挑战性的使命。基于全球海洋形势、中国的战略定位与利益需求等因素的综合考虑，中国需要在全球治理的宏观层面、规则制定的制度层面和国际合作的实践层面推进海洋命运共同体的构建。

(一) 全球海洋治理的宏观层面：理念推广和价值引领

理念推广是一种软实力的体现，指通过各种行动方案、合作倡议、外交原则、价值目标、治理思想等无形产品，得到其他国家和国际社会的认可与配合而形成共识。这种发力于无形的国家软实力应成为海洋命运共同体构建的重要措施和助推器，其作用方式更为柔和，影响却更为深远。

1. 发出中国倡议，明确治理目标

海洋命运共同体理念作为中国特色治理观，强调合作包容、追求共同利益，与《公约》的主旨和全球海洋治理目标高度吻合，符合全球海洋治理的普遍价值追求，中国需要从共同体构建的角度提出治理目标、基本内容和行动方案等，为国际治理机制变革与规则完善提供新的指引。目标应具有战略宏观性和前瞻性，兼顾可操作性，以指导阶段性任务的推进。内容和行动方面，应强调共同体理念旨在有效解决各类海洋问题，推动治理体系向着公正、合理的方向发展。构建海洋命运共同体的目的不是单纯追求自身的利益，而是中国的国家利益与国际社会的整体利益、短期利益与长远利益的有机结合，最终实现海洋造福全人类的根本目标。

2. 承担中国责任，变革海洋秩序

国际海洋秩序是海洋命运共同体构建的基础。近年来，通过与国际社会构建起广泛的合作关系，中国在海洋治理的重点议题，如海洋环境保护和生物多样性养护等议题投入更多的努力，承担中国责任，提升在国际海洋规则制定与议程设置等领域的参与度和影响力，为海洋命运共同体制度固化奠定基础。对现有国际海洋秩序中的不合理之处，中国要从完善治理体系的基本逻辑出发，探寻改革和创新途径，变革国际海洋秩序，以促进治理问题的解决。

3. 贡献中国方案，提升治理效果

在复杂严峻的国际形势下，国际体系的多极化趋势明显，权力分配也趋于分散。这种情况下，中国应利用国家巧实力和影响力，主动承担起与身份地位、发展阶段和自身实力相匹配的治理责任和义务，体现大国担当。在动态的治理进程中，中国要采取有针对性、符合海洋治理理论和实践要求的行动，推动海洋命运共同体的构建和海洋强国建设战略目标的实现，从国家定位和战略高度寻求制度层面的突破，引领海洋治理实践的进程，提升治理效果。

(二) 规则制定的制度层面：实现理念向规则的转化

解决全球性海洋问题依赖有效的国际机制和稳定的国际秩序，而推进海洋命运共同体理念落实的重点不仅在于理论的构建，更在于运行机制及制度保障，使其成为普遍接受的规则和运行机制。在海洋治理内涵趋于丰富与多元、各主体纷纷参与争夺治理博弈主动权的情况下，中国需要从更微观的角度，力求将中国特色治理观向规则转化，提升其在制度层面的普适性和影响力，明确其核心要素和框架结构，增强其对治理决策及行动产生直接影响的适用性，进而使其逐渐成为海洋规则及法律秩序的组成部分。

1. 重视国际规则制定的关键环节

随着参与国际海洋事务领域的增多，中国在议题参与广度和深度方面得到扩展及延伸。在规则的发展和完善方面，中国应加大对海洋治理实践及其体系化发展趋势的关注，择机引入海洋命运共同体理念相关内容，并根据不同的治理阶段有所取舍和侧重，推动中国特色海洋治理观的应用和实践，使其成为国际规则的“供应源”和组成部分。海洋命运共同体理念的内涵丰富，适用范围广泛，具备向规则转化的广阔前景，但由于理念仍处于初创阶段，为了在国际层面占有一席之地，成为制度性和结构性话语权的“利器”,中国需要重视国际规则构建的关键环节，在以下三方面做出努力：

第一，在法律多元主义的背景下，以理念促进国际法传统理论的创新，提升中国在国际规则制定中的主导权，争取参与到国际规则制定议程设置的起始环节并取得有利地位，从议程的源头推动理念的运用。从全球治理的现实看，规则治理占据主导地位，具有毋庸置疑的影响力。海洋命运共同体理念向规则转化的制度保障需要完备的理论体系和高效的治理能力，而中国在现有国际规则制定中的主导性方面不占优势，因话语权不足导致被动局面的存在，需要加以改观，提升参与国际事务的治理能力和话术协调。

第二，通过国际规则的细化对理念加以固化，使理念与海洋治理机制紧密融合，使其价值产生积极作用，成为治理的规范性工具。国际规则是全球海洋治理的核心要素，但大多数规则往往止步于宏观层面的原则和程序，缺少具体而明确的执行条款，使得规则在适用过程中出现标准不统一的现象，不同利益集团对相关条款的解释产生立场和主张分歧。海洋命运共同体的构建是一个由观念到行动的持续推进过程，从共识性理念发展为制度性安排及规则的确立，可以从具体的治理领域，尤其是细节方面的条款起步，结合所涉议题与海洋命运共同体理念的主旨融合，进一步提供具有可操作性的程序和方法。

第三，通过共同体的构建贯穿国际规则制定与实施的全过程，提升理念的认同感，助力理念成为国际规则不可分割的组成部分。针对治理框架和规则制定的具体议题，中国要主动承担国际规则塑造者的角色，以海洋命运共同体理念的价值追求充实和丰富国际规则的内涵构成，强化制度理性设计与规范要素的平衡。在推动海洋命运共同体理念向规则转化及实施的过程中，难免与其他大国产生新的竞争。例如，在战略层面上，可能涉及地缘政治、经济竞争和话语体系等结构性问题，因此，中国需要注意与其他国家加强沟通与交流，以提升理念所蕴含的治理价值的认同感，降低其向规则转化的阻力和成本。

2. 提高规则制定实践的参与效果

当前，国际海洋法发展的前沿领域主要集中在国家管辖范围外海域和国际海底区域(“区域”)等公域，治理议题聚焦生物多样性养护与可持续利用、“区域”资源勘探开发等。公域治理的新问题为海洋命运共同体理念的推广和实践提供了良好的机遇，尤其是共存、共享、共建等理念与议题的目标不谋而合，能够成为规则制定的基础逻辑和价值追求。

在国家管辖范围外海域，关于生物多样性养护与可持续利用的国际协定(BBNJ协定)已完成最后的磋商阶段，它的出台将带来国际海洋秩序的新变革。其所关切的议题与海洋命运共同体理念具有高度的兼容性，是实践中国特色治理观的重要场域。在BBNJ协定磋商过程中，针对焦点问题，可以引入人类命运共同体理念弥合谈判各利益攸关方的分歧，促进共识的达成，实现理念从共识性话语向制度性安排的转化。目前虽然协定案文的讨论已结束，但作为有国际影响力的大国，中国仍有机会在协定的未来执行中融入海洋命运共同体的核心要义及价值追求，提出中国治理观下的务实和共赢方案。中国可根据国家立场，针对BBNJ各议题的关键问题和重点议题，在具体的实践中提出建议和意见，争取规则发展的主导权，提高参与效果。

在国际海底区域，矿产资源《开发规章》草案的制定也是当前海洋法发展的前沿议题。草案已经过成员国和利益相关方多轮意见反馈和评论，进入逐条讨论的环节，预计将在两年内正式出台。虽然《公约》已经确立了“区域”资源共享的法律框架，但存在大量尚未得到规制的问题，所涉及的细节问题也十分复杂。海洋命运共同体理念不仅与相关的治理要求高度一致，而且对规制或细节问题的解决能够提供支持。其中的人类共同继承财产原则和平行开发制度等与海洋命运共同体理念具有一致性，能够创造性地解决该原则在实践中的困境，推动“区域”资源的有序开发和惠益分享。在参与《开发规章》制定的实践中，中国可以根据实际情况的需要，提供具体条款制定的观点和建议。可以预见，随着海洋科技和装备等硬件的发展，商业开采准备就绪，将有大量涉及资源开发及惠益分享等方面的规则需要确立，而依托海洋命运共同体理念的中国治理观为“区域”资源开发利用提供了整体性渐进式的治理方案。

3. 注重国内法支撑的后台准备

海洋命运共同体理念的价值引领对国际规则的发展具有重要意义。当前国际海洋秩序处于调整期，为理念向规则转化提供了契机。在规则建设方面，中国可以国内法先行先试，然后再将国内成熟的机制转化为国际共识并以规则的形式加以实践。为此，中国应加快海洋法律体系的完善，实现国际海洋法与国内海洋法的良性互动与共进式发展。从立法的领域看，可以在与《公约》相协调的基础上，优先推进深海大洋和南北极的相关制度建设，在尚无完善法律制度的公域治理领域率先制定国内法律，为分享中国经验奠定基础。在具体推进过程中，注意统筹国内法治和涉外法治，分阶段、分步骤、有重点、多路径地提升理念的接受度，一方面为海洋强国的建设提供法律保障，另一方面以国家治理实践丰富和发展海洋命运共同体理念，提升其向国际规则转化的速度和成效。

(三) 国际合作的实践层面：理念落地与成效检验

全球化背景下海洋治理的内容繁复，而且新问题不断产生，没有任何一个国家能够单独面对治理挑战，全球性海洋问题的频发和治理困境持续凸显各主体间合作的紧迫性与必要性。海洋命运共同体理念可以促进主体间的互动与合作实践，从而大大提升治理的效果，同时为海洋命运共同体的构建提供实践场域。为此，中国需要拓展多层次、宽领域的多边合作框架和机制，以提升并检验治理成效。

1. 创建国际合作的品牌项目

近年来，中国在国际和区域等多个层面和场合，推进海洋领域的国际合作倡议，如大力推进“蓝色伙伴关系”和“一带一路”倡议等，这些“前台输出”的品牌项目是推进海洋命运共同体构建和理念升华的有力抓手。中国可以利用已有或新创设的双边、多边框架体系，与对合作有认同感的国家就打造命运共同体的政治意愿、合作方式等实质性问题进行政策沟通和方案落实，推动各类涉海问题解决；还可以利用品牌附设的合作机制，积极发展全球性的蓝色伙伴关系，开展全方位、多领域、深层次的双边多边合作，从国家层面上构建长效性的合作机制，为持续推进海洋命运共同体奠定物质基础。区域层面，中国应拓宽合作领域，完善对话机制，进一步融洽与周边国家的关系，打造最广泛的务实合作共同体。当然，中国需要尊重合作伙伴价值观和利益诉求等方面的差异，以合作共赢的理念和开放包容的姿态，提升共同体理念的普适性，建立协调机制和务实合作机制，为中国特色的海洋治理营造良好的国际环境。

2. 融入国际组织的具体事务

国际组织作为国际法的组成部分，在国际法的产生、发展和实施的全过程中发挥重要的主体性作用，并通过实施性的立法、治理过程中的决策选择和争端解决等功能对国际治理机制进行完善和创新。二战后海洋领域国际组织得到发展和壮大，成为海洋领域主导性规则的制定和执行机构，也是国家提升国际话语权、实现政治诉求的重要平台。

在主体维度之外，国际组织的作用和重要性凸显。《公约》近三分之一的条款强调全球性、区域性及国家间的合作，鼓励双边或多边框架下的合作协议作为解决实质性问题的法律文件，它们对于国家、地区和全球的海洋合作具有重要的指导意义。《公约》生效后设立的国际海洋法法庭、国际海底管理局和大陆架界限委员会等，在全球海洋事务中发挥重要作用，促进了海洋治理领域的多边合作。相关的区域性组织也呈现加速发展的趋势，逐步成为合作与协调的有效平台。

国际组织的功能和影响对推动人类命运共同体建设具有无可替代的积极作用，可以助力中国在寻求共识、多方互动中推进治理创新与国际合作。虽然近年来中国签署的国际条约、参加的国际组织不断增多，但在其中发挥作用和作出实际贡献方面仍有较大的提升空间，中国可以结合国际组织和区域性组织的职能和特点，将海洋命运共同体理念的核心价值甚至具体内容融入其具体事务，协助其完善各项治理标准，提升理念的影响力和规则转化力。

3. 营造良好的国际舆论环境

良好的国际舆论环境需要话语权和影响力的支撑。话语权对于主权国家的重要性不言而喻，是国家软实力的重要组成部分，并受政治制度、意识形态、价值观和伦理等因素的制约。国际层面的话语权意味着议题的设置权和议程的主导权，甚至国际事务是非优劣的评判权、国际格局的塑造权、国际规则的制定权以及国际争议的裁量权，任何一个国家都无法忽视话语权的重要性，而话语权的提升如同海洋软实力的积累和海洋命运共同体的构建，同样需要经历漫长的过程、理性的战略和积极的行动。

长期以来，以美国为代表的西方国家占据着国际话语权的主导地位，体现在议题设置、规则制定等方面，向世界各国强力输出一整套“西方中心主义”的价值体系和相关规则，以维持它们的优势地位。近年来，虽然中国全面参与联合国框架内海洋治理机制和国际规则的制定与实施，在履行有关条约义务上，也取得了初步成果，话语权和影响力在某些领域有所提升，但总体上在国际事务磋商和海洋治理议题讨论中的话语权问题依然存在。为此，中国应以开放的心态参与国际海洋事务，提高议题参与度；高度重视国际法的话语表达和叙事能力的提升；提交具有示范意义的建议；注意话语体系的结构安排，立场、主张建议等的有效性和贡献率等；有意识地培养和输送语言水平高、专业素质强的专门人才，以支持国际组织的运行，进而提升我国的公信力和影响力。中国需要通过全方位的努力，营造良好的国际舆论环境，为海洋命运共同体构建寻求有力保障。

文章来源：节选自《海洋命运共同体构建：条件准备与现实路径》，原刊于《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2023年第3期
作者：薛桂芳，上海交通大学凯原法学院特聘教授，中国海洋发展研究中心研究员

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