重磅！欧洲议会投票通过CBAM！碳边界调节机制下的海洋经济发展：影响与对策

2023年4月18日，欧洲议会议员投票通过了包括碳边界调整机制（CBAM）在内的三项法案。
CBAM制旨在激励非欧盟国家提高其气候雄心，并确保欧盟和全球气候努力不会因生产从欧盟转移到政策不太雄心勃勃的国家而受到破坏。CBAM涵盖的产品包括铁、钢、水泥、铝、化肥、电力、氢气以及特定条件下的间接排放。这些产品的进口商必须支付生产国支付的碳价格与欧盟碳排放交易体系中碳配额价格之间的差价。
0 V* b) l2 g0 t* BCBAM将从2026年至2034年逐步实施，与欧盟交易体系逐步取消免费配额的速度相同。
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; s- O" x2 Y% }# v% Y' ^摘要：碳边界调节机制是目前全球唯一正式启动立法程序且可能影响广泛的碳政策，将引起气候变化背景下世界各国的政治博弈与经济利益斗争。当前，我国海洋事业正处于转变发展方式、优化产业结构、转换增长动力的攻关期，碳汇市场处于萌芽状态，碳边界调节机制的提出和实施有可能在海洋产业转型、碳金融崛起等方面对海洋经济发展造成直接冲击。本文梳理了碳边界调节机制的提出背景和发展脉络，明晰了欧美一些发达国家推行碳边界调节机制的实质及其实施障碍；分析了碳边界调节机制对我国海洋经济发展的影响，并从海洋产业绿色转型、蓝色金融崛起等方面提出了对策建议。
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《2021年气候变化：自然科学基础》明确指出，全球变暖的速度比想象中更快，即使温室气体排放量已经大幅减少，世界也有可能在未来20年内暂时升温1.5摄氏度[1]。气候变化事关人类兴衰存亡和国家战略利益。世界多个国家和地区相继设立了碳中和目标以应对气候变化，这些国家和地区覆盖了全球40%的GDP和50%的温室气体排放量[2]。欧盟是国际社会应对气候变化的主要力量之一。2021年7月14日，欧盟委员会（European Commission）正式提出碳边界调节机制(Carbon Border Adjustment Mechanism，以下简称CBAM）提案，CBAM经由欧盟委员会在2019年12月出台的《欧洲绿色协议》（European Green Deal）中提出，于2020年3至4月进行了公众咨询，计划于2023年完成立法程序，于2026年起生效。CBAM是目前全球唯一正式启动立法程序且的碳价相关政策[3]，一经提出就产生广泛影响。
$ i  N  L7 c& H8 d8 D9 b2020年9月，中国向世界郑重宣布“双碳”目标，即碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和[4]。这份郑重承诺充分体现了我国推动全球气候治理和实施减排战略的决心，同时对我国碳减排工作和碳汇发展提出了更高的要求。海洋是减缓和适应气候变化的重要领域，对于调节气候变化至关重要。当前，我国海洋事业正处于转变发展方式、优化产业结构、转换增长动力的攻关期，碳汇市场处于萌芽状态，CBAM的提出和实施有可能在海洋产业转型、碳金融崛起等方面对海洋经济发展造成直接冲击。有鉴于此，本文将梳理CBAM的提出背景和发展脉络，明晰CBAM的实质，分析其对海洋经济发展的影响，对于推动海洋经济高质量发展、提升海洋生态系统碳汇能力，助力碳达峰碳中和目标实现和海洋强国建设具有重要意义。
1 碳边界调节机制的提出及发展
气候变化已成为21世纪人类面临的最严峻的挑战之一，国际社会为应对气候变化问题先后达成了一系列约定，同时确立了在应对气候变化问题方面应遵循共同但有区别的责任原则（The Principle of Common But Differentiated Responsibilities，以下简称CBDR原则），区别对待各国的减排负担。然而，部分缔约方主张制定单边措施，CBAM就是最具争议的碳价相关措施之一。
1.1 欧盟的碳边界调节机制
8 W& {1 M% a2 t4 b. K欧盟在应对气候变化中一直发挥着推动和带头作用，欧盟碳排放交易体系（European Union Emission Trading Scheme，以下简称EU ETS）是欧盟气候政策的核心组成部分。EU ETS发展顺利，已经完成了三期建设，第一期（2005—2007年）和第二期（2008—2012年）因总量设定面临“囚徒困境”、免费分配模式缺乏效率等问题，没有完全发挥其应有的减排潜力[5]，欧盟委员会结合前期经验，在第三期（2013—2020年）进行大范围改革，取得了良好的碳减排效果。在EU ETS的建设期间，CBAM被多次提及，法国前总统雅克•希拉克是首个提议实施CBAM相关制度的欧洲领导人，由于当时切实遵守《京都协定书》的国家非常有限，且CBAM的合理性存在较大分歧，提议一再搁浅[6]。
当前EU ETS处于第四期，各项政策逐渐趋紧，配额总量进一步缩减，2019年启动的市场稳定储备机制（Market Stability Reserve，以下简称MSR）和2050年实现净零排放的新气候变化目标导致配额价格持续上涨。2021年7月，欧盟委员会正式提出CBAM，将对电力、钢铁、铝、水泥和化肥等相关进口产品征收碳排放费用，从2026年开始，进口商需要针对特定产品支付碳边界调节费用，具体金额由商品的碳排放量与碳价计算得出，其中，碳价锚定欧盟碳市场配额的每周均价[7]。可见，欧盟提出的CBAM是以健全的EU ETS为基础的。根据欧盟委员会给出的解释，CBAM旨在维护欧盟境内企业的“国际竞争力”，同时避免境内企业为减少生产成本把生产转移到其他碳排放约束相对低的国家而引发“碳泄漏”，进而激励欧盟以外的国家或相关行业朝着与欧盟相同的方向采取更加强有力的碳减排措施。从CBAM目前覆盖的领域来看，CBAM涉及的产品贸易额占比不大，我国出口欧盟的大部分产品（如机电产品、纺织品、家具玩具等）将不会受到影响，但高碳钢铁的出口竞争力可能会降低。
1.2 碳边界调节机制的发展
! J2 Q3 p! O( U8 W3 ^1 R推行CBAM及其类似制度，是发达国家一直呼吁的应对气候变化的路径。美国也提出过与CBAM类似的制度。2008年《利伯曼—沃纳气候安全法案》（Lieberman-Warner America's Climate Security Act）首次尝试要求进口商在美国为进口产品在生产环节所排放的二氧化碳购买国际储备配额[8]，这一法案在参议院辩论阶段被否决；2009年《美国清洁能源与安全法案》（American Clean Energy Security Act）再次提出设立国际储备配额项目，主要目的在于促使外国特别是经济增长较快的发展中国家，采取与温室气体排放相关的实质性行动[9]；拜登政府上台后，美国把应对气候变化上升至外交和国家安全的核心地位，提出要对“没有履行气候和环境义务”国家出口的商品征收相关“费用”[10]。CBAM 在欧盟与美国之间已经讨论了15年左右。相当长的时间内，法国一直是欧盟CBAM的主要倡导者，而且往往是唯一的倡导者。过去两年，CBAM在整个欧洲获得了显着的政治吸引力，曾经持怀疑态度的国家，如荷兰和丹麦，与西班牙、奥地利、卢森堡、波兰、立陶宛、斯洛伐克和捷克共和国等都表示支持。[11]此外，英国、日本、加拿大等国对CBAM持开放态度。英国作为欧盟碳密集型商品的主要贸易伙伴之一，一直高度关注欧盟CBAM的设计和实施进度，英国首相鲍里斯•约翰逊正在全力推动七国集团（Group of Seven）成员国在碳边界调节政策上达成协议。加拿大从2019年开始实施碳税政策，2020年底提出了设置碳边界税的可能。日本也试图联合美欧，探索建立美欧日关于CBAM的三方框架。
现阶段欧盟提出CBAM，其内部条件和国际环境相对希拉克时期均已发生深刻变化。在内部条件方面，欧盟各国对CBAM转向积极，EU ETS经过多年发展已经逐渐成熟，帮助削减欧洲电力和能源密集型行业排放超过40%[7]，碳价格已突破每吨50欧元且预计会继续走高[3]，欧盟境内企业逐渐适应了碳成本带来的竞争压力，2020年3月发布的新循环经济行动计划（The new Circular Economy Action Plan）将循环经济理念融入产品的全生命周期，覆盖产品设计、生产、消费、维修、回收处理、二次资源利用等各个环节，绿色低碳转型走在全球前列。在国际环境方面，在新冠疫情冲击下，全球化引力与斥力相互对冲，重要生产网络区域内部循环进一步凸显，贸易保护主义、逆全球化呈加剧趋势；同时，欧盟在全球应对气候变化的影响力和号召力有上升趋势，其掌握全球气候治理的领导权和规则制定权的野心也逐渐显现。不可否认的是，CBAM将会使国际贸易体系和产业格局发生变化。全球层面气候治理规则尚未确立的当下，若美欧联手，甚至对CBAM持开放态度的国家共同联手形成西方国家利益主导集团，可能会引发全球范围内新一轮贸易战，对我国发展和参与国际竞争构成巨大挑战。
9 P- j, ]0 `- c. T# ]9 O9 V# g2 碳边界调节机制的实施障碍
. A* r* _" w5 K# |# |当前世界正处于百年未有之大变局，世界政治格局、经济科技布局、军事战略棋局发生历史性革命性变化。在此背景下，CBAM的实施存在诸多障碍。从世界经济贸易的角度，CBAM把气候问题无端拓展到国际贸易范畴内，与WTO规则背道而驰，也无法与最惠国待遇原则和国民待遇原则相一致；从全球气候治理的角度，CBAM并没有遵循国际气候公约的相关原则和规定，特别是CBDR原则；从国际合作发展的角度，CBAM严重损害国际社会互信，不利于各方携手应对气候变化。
2.1 碳边界调节机制与世界贸易规则的背离
+ k9 p0 i# a8 N; z" z8 W! W- {（1）CBAM与WTO的“非歧视原则”相违背
WTO的非歧视原则是多边贸易体系中最重要的基本原则之一[12]，至少应体现最惠国待遇原则和国民待遇原则，也就是不得对来自不同国家的进口产品加以歧视，不得使任何进口产品相对本国产品而言受到歧视。然而，CBAM一经实施，将会对物理属性没有差别而生产过程或生产方法不同的同类进口产品采取不同待遇。此外，目前碳足迹、碳捕捉等技术尚不成熟，各国碳排放管制措施和碳成本各不相同，难以保证碳核算方面的精准性和公平性。因此，CBAM明显无法与最惠国待遇原则和国民待遇原则保持一致，我国生态环境部新闻发言人刘友斌在2021年7月例行新闻发布会上明确指出CBAM“违反WTO规则”，“助长单边主义、保护主义之风”。
7 r/ ^0 v4 o+ X  H* P8 |, |; v% y（2）CBAM不符合GATT第20条“一般例外”
6 s: X. Y. R6 A- eCBAM不仅很难满足（b）项中“生命或健康所必要”的要求和（g）项中“与保护可用尽的自然资源有关”的要求，也并不符合GATT第20条序言“不在情形相同的国家之间构成任意或不合理歧视，不构成对国际贸易的变相限制”的条件。WTO争端解决实践中对于国际贸易的“变相限制”形成了三项标准：一是措施是否已公开，若未公开，将视为构成变相限制，但若已经公开，则不必然做相反推定；二是根据措施的设计、架构和结构，考察其实施是否具有保护目的；三是措施的实施是否构成任意或不合理的歧视[13]，而CBAM并不符合以上标准的第二项和第三项。
2.2 碳边界调节机制与国际气候约定的背离
' p/ T# d9 ^3 W$ O《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》等国际气候约定将CBDR原则作为条约义务规定在相应条款中，确定了在全球气候问题上各国要做出共同的努力以防止环境继续恶化，同时也强调了由于发达国家早前的工业化发展对全球环境依然造成巨大的破坏，其应当作出与破坏程度相一致的努力。《巴黎协定》采用以国家自主贡献为基础，全球性参与为框架的灵活责任共担模式[14]，要求各个缔约方通过国家自主贡献作出最大努力，编制、通报国家自主方案，并采取国内气候缓解措施，以体现CBDR原则以及各自的能力；同时，要求发达国家在实现温室气体减排目标方面继续发挥主要作用，发展中国家应根据国情，逐渐实现温室气体的减排或限制排放目标。欧盟推行CBAM的实质是强迫其他贸易国与欧盟一起，进行对等程度减排，试图把发展中国家的自愿减排责任变成强制责任，这本身违背了CBDR原则，明显违反国际气候约定。
; M" p  b! b  ]) \9 p' f# z. t若按照目前CBAM的实施路径，将取得的收益转移给本地的消费者，那么相当于本地的消费者并没有承担减排成本，同时本地企业的减排动机就会下降，不利于全球气候变化减缓目标的实现。因此，发达国家应承担起减排的历史责任，切实履行援助承诺，即使实施CBAM，也要将CBAM取得的收益全部返还给出口国，用来支持出口国的低碳发展以实现碳减排，否则不符合CBDR原则，实际上是变相贸易保护主义。
/ [5 w& x$ S5 }3 V! E/ ]2.3 碳边界调节机制不利于国际合作发展
) |/ U- V8 @9 S* T0 Y4 v6 Z当前国际金融市场动荡，美欧等发达国家经济发展进入低谷，部分发达国家在绿色发展领域不断对发展中国家施加压力，试图限制中国和其他新兴经济体的发展。CBAM的提出，充分揭示了部分发达国家的企图。CBAM以单边贸易限制形式出现，并不能有效提高“国际竞争力”和避免“碳泄露”。其原因在于，一方面，对绝大部分企业来说，劳动成本以及固定资产等其他投入的成本远远大于碳减排成本，同时能源密集型产业的竞争力损失已经通过相关机制得到了补偿，气候政策对相关行业的国际竞争力的影响相当有限；另一方面，CBAM的提出是基于“生产者负责制”，而“生产者负责制”主张污染者（生产者）对产品生产过程中产生的全部温室气体负责，没有考虑产品的流通和使用环节，这就本身容易产生“碳泄漏”。CBAM存在对欧盟企业提供双重保护之嫌，若其收取的费用用于欧盟内部，则利益链条不具有合理性。事实上，“消费者负责制”主张消费者对产品生产过程中产生的全部温室气体负责，可以避免发达国家将碳排放较高的产品转移到发展中国家导致“碳泄漏”。
2 y- G' k" g' }3 Z0 H! @( p9 W综上，CBAM名义上是气候措施，本质上是贸易措施，而且是单边贸易措施，非但不能实现其设想目的，而且可能导致碳贸易壁垒，进而成为贸易摩擦的主要形式之一，不利于国际合作发展。然而，从欧盟近一年的举措来看，CBAM的实施已然势在必行。我国应积极与国际社会加强对话，就CBAM与世界贸易规则和国际气候约定的兼容性、碳排放核算体系等开展深入研究，正视CBAM对我国经济社会可能造成的冲击，提前做好应对措施。
3 碳边界调节机制倒逼海洋产业绿色转型
, J  ]6 R3 W8 `2 FCBAM采用全生命周期方法测算产品包含的碳排放，充分考虑产品的生产过程和生产方法，将进一步推动整个行业的绿色低碳转型。2021年10月，中共中央、国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，全文提及“绿色”62次、“低碳”57次；同月，国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》，全文提及“绿色”128次、“低碳”85次，重点强调要建立健全绿色低碳循环发展的经济体系。作为地球上最大的活跃碳库，海洋同时又是高质量发展战略要地和国际竞争与合作的关键领域。长期来看，CBAM将会倒逼海洋经济的整体调整和升级。要把节约能源资源放在首位，着力提高海洋资源投入产出效率，优化海洋经济增量，正确处理海洋产业降碳与海洋经济发展之间的关系，确保能源安全、食物安全、水资源安全、通道安全，降低CBAM以及类似碳政策对我国海洋产业发展的影响。
3.1 发展海洋可再生能源产业，保障国家能源安全
1 {% O8 ]/ F+ d6 Y海洋可再生能源储量丰富，且发展潜力很大，可以作为建设清洁低碳安全高效能源体系的主要部分。建议重点完善海上风电产业链，创新风电光伏互补模式，积极建立远海风电产业基地，进一步增强海洋油气勘探开采的实力，推进天然气水合物商业化开采利用进程，推动潮流能发电的大规模产业化发展，实施开展波浪能示范工程建设，同时减少海上退役设施设备的环境、安全和经济影响，开展海上“能源岛”建设，为国家能源安全提供有力保障。
2 J5 B1 B7 [; ]1 \1 a# b3.2 壮大海洋渔业和水产品业，保障国家食物安全
* [4 @4 M3 Q2 n6 r, `9 r! O5 Q海产品是优质蛋白质的重要来源，也是主要低碳食品之一。作为海产品贸易大国和全球最大的海鲜消费市场之一，我国的人均海鲜消费量位于发展中国家前列。要高度关注可持续渔业和海产品行业的健康发展，建立相关的渔业认证标准，涵盖企业认证、海产品生产和贸易以及可追溯系统建设。优化近海海水养殖结构和布局，全面推进绿色养殖，高标准高质量建设海洋牧场，支持建设海外渔业基地，发展可持续的远洋渔业，推动可持续海产品建立产销监管链，为国家粮食安全提供海上供给保障。
3.3 培育海水淡化产业，保障国家水资源安全
5 Q8 v* e9 h$ \# r+ K2 I淡水资源的缺乏也是约束我国当前经济社会可持续健康发展的主要瓶颈之一。海水淡化技术创造了新的淡水资源，是海岸带地区和海岛地区淡水资源的重要补充。我国海水淡化技术的研究与应用已经相对成熟，是少数可以进行完全自主设计并建造海水淡化工程的国家之一。建议开展海水淡化的规模化试点示范，将海水淡化纳入水资源配置体系，逐步推进海水淡化的规模化应用，为国家水资源安全提供有力保障。
3.4 发展海洋航运业，保障国家海洋通道安全
海洋航运是国际贸易持续发展的基石。我国90%以上的外贸货物通过海洋航运完成，推动绿色船舶、绿色港口、绿色航运多头并进发展，对于海洋产业整体绿色转型意义重大。大力支持氨和氢等零碳船用燃料的发展，以促进高污染高排放船舶的更新、改造或升级，并逐步考虑给船舶设定零排放的长期目标。完善岸电标准规范，推广应用节能节水新技术、新工艺、新产品。完善船舶压载水管理机制，攻克膜生物反应器关键技术，强化对到港船舶污染监管力度。
4 碳边界调节机制催生蓝色金融
$ K0 X/ R& F4 N! d$ H/ x, K* P  l' L海洋产业的绿色转型落实到具体行动时，就会出现巨大的资金缺口。根据国际可再生能源署（IRENA）的测算，为了符合2015年《巴黎协定》的约定，全球需要在2050年前后实现二氧化碳净零排放，2021—2050年内全球的总投资规模至少须约达131万亿美元之巨，据此推算我国实现碳中和需要的投资规模达到255万亿元[15]。2018年，人民银行等八部委联合印发《关于改进和加强海洋经济发展金融服务的指导意见》，旨在保证蓝色金融的有效供给。由于海洋产业的内在特征和当前政策环境，蓝色金融发展存在一定风险。具体来说，一是行业风险，海洋产业投资大、开发难度高、回报期长、受自然灾害影响大，养护和恢复海洋生态系统的成本高于短期的潜在收入，发展前景存在不确定性；二是政策风险，目前部分海洋产业政策环境不明朗，海洋碳汇计量标准和统计口径不明晰，信贷、监管等政策支持力度不足；三是市场风险，当前市场上尚无权威的蓝色经济、海洋碳汇相关的共享信息平台，金融机构与涉海企业存在信息不对称问题，海洋资产评估和海洋碳汇计量存在一定风险，海洋产权确认、流转、处置和海洋碳汇项目交易缺乏机制保障。此外，海水淡化、海洋生态修复等蓝色项目基本由国有企业负责，私有资本参与程度较小，不符合蓝色金融投资意向。由于以上原因，蓝色金融对海洋碳汇项目的投资严重不足。
推动气候投融资工作，是我国立足金融体系应对气候变化政策和目标做出的系统性响应，《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》《关于开展气候投融资试点工作的通知》等文件，为蓝色金融支撑海洋碳汇经济发展指明了方向。当前，蓝色金融实践已渐入佳境，《可持续蓝色经济原则》《可持续蓝色经济融资原则宣言》《2030年可持续发展议程》《蓝色债券发行使用指南》等文件相继发布，主张发展蓝色金融应遵循海洋保护性、融资多样性、科学管控风险、利益方有效参与、国际社会协同合作等原则。蓝色金融的融资模式呈现出多样化发展的趋势，如法国向渔民提供贴息贷款，荷兰为航运业设立特别绿色投资基金，北欧投资银行发行“北欧—波罗的海”蓝色债券等。国内在蓝色金融领域也做出了不少有益探索。
  I; f$ ~& m+ Y7 g; c/ I1 d& ^) \我国海洋碳汇市场仍处于萌芽状态，亟需建立健全海洋碳汇投融资和收益回报机制，并且围绕蓝色债券、海洋碳汇交易等领域组织开展试点示范，为海洋碳汇交易提供综合性金融服务。海洋碳汇交易平台是推动海洋碳汇交易的基础支撑，可以充分释放海洋碳汇价值，实现海洋生态资源资产化，并衍生新型生产环节与技术活动，促进生产和服务的高质量供给，创造新经济增长点。建议从海洋碳汇产品培育、海洋碳汇项目认证标准建立、海洋碳汇交易市场建设等方面着手，探索海洋碳汇投融资体制机制和管理制度，促进海洋碳汇资源统筹纳入碳排放交易体系，发展海洋领域核证减排量期货等金融衍生品，加快实现海洋碳汇资本化的进程，有效发挥海洋碳汇的价值和潜力，推动海洋碳汇创新性发展。
5 结语
应对气候变化代表了全球绿色低碳转型和碳汇能力巩固提升的大方向。面对气候变化严峻挑战，要以海洋碳汇为新引擎，更好地践行创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，大力推进海洋产业结构转型升级，提升海洋生态系统服务功能，加强海洋碳汇相关科学研究与国际合作，融合发展蓝色金融和碳金融，建立健全海洋碳汇交易体系，实现海洋经济发展和碳汇能力提升的“双赢”，在国际气候谈判和全球碳交易中形成有利局面。下一步，要深入研究海洋经济发展和碳汇能力提升的耦合关系，探索海洋碳中和核算机制，为碳达峰碳中和目标下海洋强国建设提供技术支撑，携手国际社会推动构建海洋命运共同体。
(参考文献：略，请查看原文）

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基本科研业务费专项资金项目基金项目：本文系基本科研业务费专项资金项目“海岸带科学与综合管理重点实验室建设”（编号：2021L08）的阶段性研究成果。
$ ?9 z1 r& ?- x. b+ C作者简介：李晓璇（1994—），女，湖北洪湖人，中国海洋大学海洋发展研究院2021级博士研究生，主要研究方向：海洋可持续发展，邮箱：lixx_marine@163.com
通讯作者：刘大海（1983—），男，安徽安庆人，博士，自然资源部第一海洋研究所海岸带科学与海洋发展战略研究中心主任、教授级高工、博士生导师，主要研究方向：海岸带科学与综合管理，邮箱：liudahai@fio.org.cn

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信息来源：中国环境；《自然资源情报》。