【海洋观点】《联合国海洋法公约》的局限、挑战与展望

一、《联合国海洋法公约》的局限性及其面临的新挑战
《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）是国际海洋法最集中的体现，但不是唯一的。《公约》不可能解决全部海洋问题，其还需要与其他国际条约和国际实践共同发挥作用，共同促进全球海洋法治。《公约》存在着诸多的不足和时代局限性。
（一）《公约》内容中存在着许多模糊和空白之处
《公约》是缔约各方利益妥协和平衡的结果。谈判中，由于各方在一些问题上的立场无法协调和妥协，有的问题就未能解决，有的问题则只能做出原则性的规定。例如，“海洋科学研究”“航行自由”等许多重要用语都缺失明确的法律定义。又如，专属经济区制度中用指定性方式分别规定了沿海国、其他海洋利用国以及内陆国的权利，留下了一些归属可做多种解释的权利（被称为“灰色区域”），包括专属经济区内的军事活动权利。《公约》中留下了许多模糊的、可做多种不同解释的空间，导致各国有不同实践和争议。
5 t" g7 R$ E% p（二）《公约》不可能处理所有的海洋问题
3 w7 L* B1 L  X7 \3 f还有许多涉及海洋事务的国际条约、国际习惯法和国家实践与《公约》同时存在着。有学者明确指出，“海上活动不仅受海洋法和海商法的管辖，而且（越来越多地）受国际法的其他部门的管辖，包括国际环境法、人权法和国际贸易法”。《公约》作为海洋领域的综合性法律文书，与其他国际条约和国际习惯法一道，共同搭建了现代国际海洋秩序的“四梁八柱”。《公约》多次提及“通过主管国际组织”采取行动要“符合一般接受的国际规章”，这些都显示出《公约》对其他涉海组织和国际规则的尊重与协调。《公约》序言指出：“确认本公约未予规定的事项，应继续以一般国际法的规则和原则为准据。”还有许多与海洋事务有关的国际条约、国际习惯法和国家实践与《公约》共同对全球海洋法治发挥着重要作用。例如，当代国际海洋法中，海洋环境污染防治是通过国际条约最多的一个领域。除了《公约》，国际海事组织牵头制定了20多个公约及其议定书，分别涉及防止来自船舶的海洋污染，控制海洋倾倒，控制陆源污染，防止油类、有毒有害物质污染海洋和污染损害赔偿等。此外，还有大量的沿海国之间签订的保护海洋环境的双边条约；在南极地区，还有南极环境保护的条约。总之，这些国际公约旨在减少人类活动对海洋生态环境的损害，它们分别对来自不同源头的污染物排放入海规定了相应的法律制度，共同搭建起预防海洋污染、保护海洋环境和为油污受害人提供赔偿的国际法律体系。
5 ~& v9 ~9 ^6 _（三）《公约》面临着谈判时未能充分认知的问题和无法预见的新挑战
9 F3 N5 Y3 [* H4 f5 M) Y& H虽然起草《公约》时，国际社会已经有了防止海洋污染、保护海洋环境的共识，但是，受当时的认识所限，《公约》仅规定了防止六大污染源对海洋环境造成污染的相关原则和法律制度，而未对保护海洋生态和养护海洋生物多样性相关的法律问题做出任何安排。全球气候变化导致海平面不断上升，沿海国的一些领海基点面临着被淹没的风险，继而引发这些被淹没的基点是否仍然具有原先的法律效力问题。此外，随着人工智能技术的不断应用与快速发展，无人船舶在军事领域和民用领域的巨大应用价值与广阔发展前景正在逐渐显现，一个借助无人船舶的新航海时代正在拉开序幕，国际竞争空前激烈。与传统船舶相比，无人船舶减少了对人员的依赖，可突破传统船舶极限，以更高性能、更频繁自主地完成更危险的任务。当前，美国、挪威、荷兰、韩国、丹麦等将无人船舶技术运用于军事活动、海洋执法、海上运输、海洋科研、环境监测和海洋渔业等领域，划时代地改变了人类海洋活动方式与形态，对航行安全、海洋秩序和经济发展等方面产生深刻影响。与此同时，针对无人船舶的国际海洋法律规则却几乎是空白。美国等西方国家在加速无人船舶技术研发的同时，积极布局相关产业发展，不断地发布相关标准、规则，旨在以国内实践影响和推动无人船舶国际法律制度的形成。当前，除了水面无人船之外，水下潜航器、水下滑翔机等无人设备，以及可自主在水下潜航收集海流和海底等相关信息、定时浮出水面向卫星发送信息的Argo浮标等无人设备被广泛应用，这不仅对沿海国权利和利益带来影响，也对海洋法和海商法带来新挑战。例如，无人船舶是否可适用传统的船舶定义？无人船舶的建造者、所有者、使用者、岸上远程操控者等各方都有哪些权利与义务？因无人船舶事故而造成损害，其责任应如何分担？沿海国对于未经其许可进入其管辖海域的外国无人船舶和无人设备可否进行执法？由此引发的损失由哪一方承担？用于非商业目的的政府所有的无人船舶和无人设备或用于军事目的的无人船舶和无人设备是否也拥有政府非商业船舶或军舰的豁免权？
9 t$ o* \' M1 \7 a! O二、展望：《公约》始终处在发展进程中
' h' Z8 L( O! t- {《公约》是国际社会花费近十年时间磋商的成果，各部分内容之间维持着微妙的平衡。众所周知，《公约》是一个“一揽子”的解决方案，其追求的是稳定性而不是适应性。但是，《公约》也并非一成不变。在《公约》的磋商谈判过程中以及签署之后，已经制定了两个执行协定——《关于执行〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》《关于高度洄游鱼类种群协定》。目前，联合国正在组织谈判制定《公约》的第三个执行协定：关于国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护与开发利用的国际协定。这些都充分表明，《公约》不是自我封闭的“绝缘体”，而是兼收并蓄的“调节器”，其始终与时俱进，以更好地适应国际海洋实践。从这个意义上说，《公约》并非一项一成不变的国际条约，而是一部动态的和发展的法典。
第三次联合国海洋法会议是中华人民共和国恢复在联合国合法席位后参与的首个重大国际立法进程。当时中国克服参与国际造法经验不足、海洋法律与技术人才短缺等困难，积极参与《公约》谈判，坚持原则性与灵活性，为推动谈判进程、实现会议目标发挥了积极作用。磋商过程中，中国在领海、专属经济区和大陆架等涉及沿海国主权和权益等重大议题上的主张和看法都反映到了《公约》文本当中；在公海制度、国际海底区域、海洋环境保护、海洋科学研究等方面也都提出了建设性的意见和建议，促进了传统海洋法的革新和新制度的建立。
% a4 k3 }! T$ z作为发展中海洋大国，中国兼顾自身正当权益与国际社会整体利益，始终与广大发展中国家站在一起，全程积极参与《公约》谈判，是最早签署《公约》的国家之一。中国一贯恪守《公约》精神，严格履行《公约》义务，全力支持《公约》三个专门机构的工作，积极开展海洋国际合作，尽己所能支持其他发展中国家的海洋能力建设。中国坚定维护《公约》的完整性和权威性，反对滥用《公约》争端解决程序。中国一贯主张在尊重历史事实和包括《公约》在内的国际法的基础上，由当事国通过友好协商解决有关海洋争端。
7 F0 {% q( W. `6 C' w+ C当前，世界百年未有之大变局加速演进，国际海洋秩序正在经历深刻调整。站在新的历史起点上，我们应坚定维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序，继续弘扬《公约》体现的多边主义精神，不断发展包括《公约》在内的国际海洋法，持续强化公平正义的国际海洋秩序，携手推进海洋治理新征程。
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文章来源：节选自《<联合国海洋法公约>开放签署四十周年：回顾与展望》，原刊于《武大国际法评论》2022年第6期
作者：张海文，系自然资源部海洋发展战略研究所所长、研究员，中国海洋发展研究中心海洋战略研究室主任。