何田田：《联合国海洋法公约》面临的执行困境与时代挑战

《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）虽一直被称为“海洋宪章”或者“活的条约”，但学界对《公约》的认识依然是清醒的。《公约》是妥协的产物，无法在所有条款上兼顾不同利益集团及所有国家的利益，不可避免地存在一些不足，甚至缺陷。从近年海洋法的发展来看，《公约》的这些不足不但没有得到很好的解决，而且还遇到一系列新的困境和挑战。
5 K7 w$ J+ H4 @( v! L& I一、《公约》的执行困境
, c6 G$ Z8 U# [* r/ K8 m' m9 G/ _) `《公约》在全球层面上缺乏直接的执行机制。《公约》将海洋分为内水、领海、群岛水域、专属经济区和公海等具有不同法律地位的海域，建立起相应制度，赋予各缔约国在不同海洋区域内的立法、执法和司法管辖权。缔约国在不同海域以港口国、沿海国或船旗国等不同身份，将《公约》下的权利义务转化为国内法，以实施国内法的方式间接地执行《公约》。然而，《公约》这种法律设计，不可避免遭遇缔约国因执行能力和执行方法等主客观差异带来的困境。
一方面，一些缔约国本身不具备相应的执法能力和执法意愿。例如，根据《公约》第5部分“专属经济区”的规定，沿海国可按照《公约》相关规定和其他国际法规则制定国内法律和规章。现实中，一些国家依据各自海洋活动的性质、海洋活动的地点等制定和执行各自的国内法律，一些国家却没有相应立法，在其管辖海域内不行使或偶尔行使《公约》赋予的权利，这种情况容易在国家间产生争议与分歧。另一方面，与上述情况相反，部分海洋大国尤其是海洋霸权国家，出于本国利益的考虑，置《公约》相关规定于不顾，无视其他国家的法律，刻意模糊海洋科学研究、海洋测量和军事测量活动之间的界限，滥用其海上执法权力，在他国管辖海域内开展军事侦察等活动，甚至以违反《公约》规定的方式来过度地执行《公约》。
总之，《公约》的执行在一定程度上取决于一国国内实践的现实，必然引发不同国家因执行能力和执行方式的差异带来的冲突，尤其在专属经济区这一区域内，沿海国与其他国家因对权利的理解不同而多有分歧。
二、《公约》的时代挑战
人类对海洋的认知是不断变化的。海洋正面临着环境污染、气候变化、海平面上升、海洋酸化、无人智能技术应用等问题，这些问题正在影响海洋的福祉。以气候变化为例，气候变化是全人类的共同挑战，正在深刻影响我们赖以生存发展的蓝色星球，其中重要后果之一就是导致海平面上升。各国在《公约》谈判期间还没有意识到气候变化这一科学问题给海洋带来的法律影响，《公约》也没有专门相应规定调整相应问题。但是，气候变化和海平面上升等自然条件的改变，却正在引发一些与海洋法有关的重要问题，包括基线、海洋区域外部界限、海洋划界等多方面，这将给《公约》既有规则的解释和发展带来重大的挑战。气候变化还将使海水温度上升，海洋酸化，鱼类资源分布改变，这将加剧渔业管理的不确定性，进而产生严重的海洋生物多样性问题。
% ]- e0 \8 P) H) G7 F- l除此以外，无人智能自主技术飞速发展，无人船舶逐渐参与到海洋科学研究、海上执法及军事活动当中，并由此衍生出一系列新的问题。例如，《公约》对这类新型船舶缺乏规定，已有的“军舰”定义也不足以规制日益广泛的军用无人船操作，各个国家围绕此类无人船舶的航行权利、交战权利和豁免权利等发生争端的可能性日益增加，这将给海洋法、海事法、武装冲突法和一国国内法都带来了极大的挑战。
三、《公约》争端解决机制履受质疑
) N, b8 w& J$ W% |; u《公约》第15部分建立起一套颇具特色的争端解决机制，既包括体现于《联合国宪章》和平解决争端中的一般原则，也涵盖了有特色的强制争端解决制度。如前述，《公约》生效后，国际性法庭或仲裁庭处理了日益增多的海洋争端案件，但并未带来预期的争端解决效果，反遭越来越多的批评。
$ B8 t# D5 \) Y) \* l4 v5 x第一，《公约》第15部分的争端解决机构在某些案件中不恰当地定性争端，扩权倾向明显。根据《公约》第286条，第15部分争端解决机制的总体适用前提是“有关本公约的解释或适用的任何争端，如已诉诸第一节而仍未得到解决，经争端任何一方请求”，应提交至相关的国际性法庭或仲裁庭。在这一机制下，缔约国一般可将涉及《公约》解释或适用的争端提交国际性法庭或仲裁庭。但是，近年来，一些缔约国将同时涉及领土主权与海洋权益的争端“包装”为“有关本公约的解释或适用的任何争端”，向争端解决机构提起并要求裁决。已有学者指出一些国家正在利用这种人为割裂争端的诉讼技巧，在重要且敏感的问题上对海洋大国发起诉讼或仲裁。这种“包装”伎俩在法律解释上是否符合《公约》的目的与宗旨，已经引起了广泛的争议。
! V, \: s0 `' T  R第二，《公约》第15部分下的争端解决机构缺乏理由地援引和适用了《公约》以外的“一般接受的国际规章”或“其他国际法规则”，不当地处理了《公约》和其他国际法的关系，衍生出缔约国对《公约》适用范围扩张的担忧。近年来，《公约》附件七仲裁庭在多个案件中处理了《公约》与其他国际法的关系，错误地认定非源于《公约》且同《公约》相冲突的权利和义务不能存在和继续。《公约》下的附件七仲裁庭如此广义地引入和解释一般国际法和“其他国际法规则”，不但超越了国家同意原则，极大地扩张了其管辖权和法律适用范围，且对《公约》的权威性构成了严重的挑战。正如学者指出，一些法庭如此扩张法律适用范围，可能使缔约国更为谨慎地对待《公约》的强制争端解决机制，并迫使一些国家重新看待《公约》的相关条款。
第三，《公约》争端解决机制缺乏任何监督与纠偏机制。尽管《公约》争端解决机制程序近年多次遭遇质疑，但国际法目前没有或不能提供任何纠偏机制。《公约》第288条体现了“自裁管辖权”理论（the Competence-Competence Doctrine），即“对于法院或法庭是否具有管辖权如果发生争端，这一问题应由该法院或法庭以裁定解决”，这表明《公约》项下法庭有权对其管辖权问题作出最终裁决，但却没有任何法院能对该裁决作审查。也就是说，国际法或《公约》中目前没有任何方式和程序对可能出现的程序滥用问题实施监督或审查。《公约》争端解决机制无法超越国际法中的结构性矛盾，却存在滥用之嫌，由此衍生出关于裁决的正当性，以及《公约》争端解决机构公正性的强烈批评。
由此可见，《公约》开放签署40年来遇到了越来越多的问题，甚至对整个海洋法产生了重大的负面影响。这些挑战既反映了《公约》谈判和缔结过程中本已存在的矛盾，是海洋管辖与海洋自由这对矛盾博弈的缩影，也是《公约》对新问题规制阙如、海洋法律制度供给不足所致，再加之《公约》争端解决机制的频繁遭滥用，严重动摇了《公约》当初被美誉为“海洋宪章”的意义，使得缔约国对待《公约》的态度和决策方向都变得更为谨慎。
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文章来源：节选自《<联合国海洋法公约>40年：历程、挑战和中国角色》，原刊于《太平洋学报》2022年第9期
作者：何田田，系中国社会科学院国际法研究所副研究员