【海洋观点】中国共产党涉海纲领性文献对国内法与国际法关系的重塑

（一）国内法与国际法关系之理论上的没落：一个国际法治逻辑的视角

海洋秩序的国际法治不断发展和演进。在涉海国际法治问题上，一旦介入传统国际法理论问题，诸如国内法和国际法关系的问题，便会引发喋喋不休的争论。传统上，在国内法与国际法关系的各种学说中，最先出现的是“国内法优先的一元论”，它来源于自然法，而对“国家至上”理念的追捧则可以追溯到更早的黑格尔那里，在当时持这一观点的学者们甚至把国际法理解为“对外的国内法”。这一观点领跑了“国际条约与国内法关系”的第一棒。但是随着历史的车轮滚滚向前，国家之间相互协调逐渐成为常态，这种极端观点趋于消亡。接下来，二元论和“国际法优先的一元论”以相互对立的形态出现，共同接跑“国际条约与国内法关系”的第二棒。20世纪中叶，国际社会逐渐达成共识，认为国际法与国内法是和谐一致的。它们属于两个不同的体系，并非一个体系高于另一个体系。布朗利也认为这种协调论的主张“因接近事实而可能会更受欢迎”。以协调论为代表的众多学说领跑“国内法与国际法相融合”的第三棒，则充分反映出晚近以来国际经贸交往日益频繁背景下法律规则一体化的需要，而这些理论观点和实践做法的产生与迭代也是20世纪末以来国内法与国际法相互融合的写照。

从国际法治逻辑上考察，国内法与国际法关系在理论层面上不断没落。事实上，正如菲茨莫里斯认为的那样，不要人为地割裂国内法与国际法的整体性。理解国内法与国际法的整体性需关注3个重要因素，即国家机关适用国际法规则的可行性、证明国际法特殊规则存在的困难性以及国际法院适用国内法与国内法院适用国际法规则的正当性。故此，仅仅从理论层面上探究国内法与国际法关系问题，是早期法学家对于完美法律体系的憧憬和幻想，是法学家留恋自然法情结的外露，而国际法治的现实却是另一番图景。现代社会政治体系对于一元论和二元论的争论毫无意义。正因为如此，对于国际法与国内法关系的理论阐释过多，则容易模糊现实。

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+ ~9 O) a  D$ K9 T5 `& K（二）国内法与国际法关系的重塑：涉海纲领性文献的国际法治意义
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中国共产党涉海纲领性文献的国际法治意义，在一定程度上可以发展或者补白传统国内法与国际法关系的体系和理论。在传统国内法与国际法关系理论视域之下，诸如国际法庭中作为“事实”的国内法、国内法院如何适用国际法规则、行政机关与司法机关的关系等一系列问题，充满着理论争议和实践冲突。上述范畴需要借助于条约解释或者裁判者的价值取向来展开评判，因此缺乏稳定性。理解中国共产党涉海纲领性文献的国际法治逻辑，不仅有助于摒弃笼统审视国内法与国际法关系导致的模糊性和形而上学，而且可以将一个政党与国际法的关系引入现实思考。

中国共产党涉海纲领性文献也深受中国党政体制的显著影响。如果国内法院审理一个国际案件，法官在司法活动中不但要严格依据相关法律规则进行判案，而且需要将中国共产党和国家的政策因素纳入司法考量。这种考量和援引党和国家政策的作法，是党政体制意识形态渗透的结果。它既能表现出法官或法院对党和国家政策的高度重视，以及去践行党政体制预设的路线、方针和政策的实际行动，又能借助意识形态机制的凝聚力和感召力来增强判决的说服力。在此情境之下，中国共产党涉海纲领性文献必然将党的意志融入到司法活动中，哪怕是国际案件的司法活动。如此一来，国内司法机构运用国际法规则导致的困惑可能会减少。

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事实上，国内法和国际法关系主要是每个国家面临的问题而非国际政治体系的问题。当然，国际政治体系希望各国履行其国际法义务，因而也更愿意看到各国建立起两者之间的特定关系。一般而言，这意味着国内法和国际法关系趋向于一元论。在“英特韩德尔案（Interhandel Case）”中，国际法院强调在许多情况下如果一国法律和体制提供了救济，就不存在该国违反国际法的问题。可见，如今的国际体系原则上主要是二元论，而在实践中又缓慢地向一元论靠近。如此，中国共产党涉海纲领性文献在调和与平衡一元论和二元论之间的分裂时就具有了制度上的优势。在中国涉海法律空白或立法不健全的情境之下，中国共产党涉海纲领性文献可以有效弥补这种不足和缺憾。从这个意义上看，中国共产党涉海纲领性文献的国际法治意义在于其能够重塑国内法与国际法关系，填补以往理论上的空白，明确和充实了诸如行政机关与司法机关之间关系的定位和内涵。这主要体现在以下两个方面。

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其一，中国共产党涉海纲领性文献弥合了政党与政府（立法）在涉海治理机制领域的空隙。西方国家有学者在论述政党与政府关系的两个维度时指出：一个维度是“相互独立”与“相互依赖”形成对立；另一个维度是“依赖方向”。然而，这种分析并不适用于中国，因为从中国的宪政安排和政府建立路径上看，执政党是国家制度的创立者和改革的主导者，所以政党主导了政府的运作，因此执政党与政府并不是相互独立的关系，而是一种政党领导政府的关系。党的有关文献对此精准地给予了论述：

“适应对外开放不断深化，完善涉外法律法规体系，促进构建开放型经济新体制。积极参与国际规则制定，推动依法处理涉外经济、社会事务，增强我国在国际法律事务中的话语权和影响力，运用法律手段维护我国主权、安全、发展利益。”

作为实施海洋治理的重要方案和规则，中国共产党涉海纲领性文献所产生的行政效果并不亚于行政机关根据立法或者国内法院判决所发挥的效果。但是，中国共产党涉海纲领性文献毕竟不同于涉海法律法规，二者在适用、运行机制以及解释上存在着一定的间隙。然而，这种间隙可以依赖于中国共产党涉海纲领性文献的丰富性和多元性来得到融合和填补。某种意义上，涉海纲领性文献形成了党与政府机关之间在海洋治理上的互补。关于这一点，也可从中国共产党与国家行政机关在海洋治理领域联合发文的做法中得到佐证。不仅在海洋治理领域，在其他领域里联合发文制度在治国理政上也具有强大的生命力。中国共产党与国家行政机关联合发文的做法历史悠久，并不断完善和形成了多种制度形态。中国共产党通过纲领性文献将党的组织机构、价值理念以及行动逻辑等政治“基因”嵌入行政体系，从而实现对后者的深度塑造。显然，中国共产党涉海纲领性文献兼具中国的海洋立法与海洋治理的制度价值和功能。因此，中国共产党涉海纲领性文献对于国际法治的嵌入比立法更为深刻和全方位。

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其二，中国共产党涉海纲领性文献缓解了中国尚未实现“国际条约入宪”的司法压力。一般地，由于国内法和国际法关系理论上的纷繁复杂、中国司法机构适用国际条约的经验不足等因素，国际条约在中国本土适用的理论与实践存在不确定性。中国现行法律没有明确国际条约在我国法律体系中的地位与效力。因此，有学者建议应将“国际条约入宪”，这是为了满足全面依法治国、推动人类命运共同体建设的需要。中国无论在立法上还是在司法实践上，都为“国际条约入宪”积累了一定的经验。为了参与海洋秩序的全球治理，中国宪法应该尽力对国际法的一般原则、国内法与国际法关系等基本国际法范畴作出全面、系统的规定。上述主张基本上代表了中国国际法学者的主流观点。正如有学者在阐释国内法治与国际法治统筹发展时，认为就规范结构而言，不仅要在宪法中更加明确地规定国际法的地位，而且在其他法律规范中也要保证国际法的有效适用。从国际条约发展演进的历史看，国际条约从最初抽象规定国家整体的责任与义务逐步发展到直接规定个人的实体性与程序性权利义务，并明确规定条约本身的适用范围，同时出现大量的自执性条约。可见国际法的形态是变迁的，这也为理解中国共产党涉海纲领性文献重塑国内法与国际法关系提供了启迪。

然而，在海洋治理领域真正实现国内法与国际法关系的中国本土化，并非是一劳永逸的事情。不能简单地认为在宪法中明确国际法的地位便可以一劳永逸地实现国内法治与国际法治的统筹发展。海洋秩序的全球治理问题非常复杂，短期内难以依赖“国际条约入宪”来彻底解决海洋治理问题。中国共产党涉海纲领性文献的国际法治逻辑很好地诠释了作为一种重要“国家实践”的政党纲领文献在丰富和发展国内法与国际法上的协调功能。中国共产党涉海纲领性文献形式多元、影响力大，成为了中国海洋立法和海洋执法的重要依据和指导。因此，面对涉海领域国际司法机构适用国际法规则、认定作为“事实”的国内法以及司法机构与行政机构关系等一系列令人困惑的问题，中国共产党涉海纲领性文献可以缓解中国由于尚未实现“国际条约入宪”而带来的法治压力。全球治理的历史经验表明，没有被全人类共同遵守的普遍规范，全球治理就无从谈起。而中国共产党涉海纲领性文献的晚近发展，非常注重对于国际法理据的吸收和采纳，特别是对于国际法治新成果和新发展的借鉴。可以说，中国共产党涉海纲领性文献的国际法治色彩日益浓厚。故此，把中国共产党涉海纲领性文献融入到国内法与国际法关系的协调领域中是完全可能的。

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文章来源：节选自《中国共产党涉海纲领性文献流变及其国际法治逻辑》，原刊于《深圳大学学报（人文社会科学版）》2022年第1期
作者：马得懿，华东政法大学国际法学院教授，中国海洋发展研究中心研究员
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