【海洋观点】我国海洋基本法的体系结构

海洋基本法的体系结构包括两层含义：一是海洋基本法本身的体系结构；二是海洋基本法发挥基础性、统领性法律地位所产生的与其他海洋单行法之间因逻辑关系形成的海洋法律体系。具体如下：
( q8 v; P, N- U" ]& p1 J! `. C（一）海洋基本法的体系结构
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海洋基本法是一部统筹国际国内海洋大局的立法，要对内实现有效的海洋管理，对外参与海洋国际治理，维护国家海洋权益。我国制定海洋基本法，要顺应建设海洋强国的战略需要，落实国家海洋强国战略部署，在准确排查现有海洋立法中存在的问题、总结海洋立法不足的基础上，积极借鉴国外海洋立法经验、海洋法律实践经验，设计我国海洋基本法的立法体系和框架，并从立法形式和立法内容上确立海洋基本法在海洋法律体系中的基础性和统领性地位。在我国当前立法体系中，宪法是根本大法。然而，我国宪法全文无“海”字，不符合我国海洋大国的地位和形象，更无法谈及对其他涉海立法的统领作用，与我国建设海洋强国的目标追求无法匹配。海洋基本法的宗旨是服务海洋强国战略目标的总任务、统领与协调其他涉海立法的具体规定、有效发挥海洋综合管理职能的方式方法、激励海洋高质量发展、注重海洋法域外效力、切实维护国家海洋权益等方面。通过海洋基本法的制定，统领和协调现有海洋法律法规，对海洋立法的条块化、碎片化问题进行整合，并引领将来的海洋立法。随着我国建设海洋强国的步伐加快，我国在涉海活动方面需要更完善的法律法规作保障，缺乏海洋基本法将对我国未来海洋事业发展产生不良影响。因此，我国应加快制定海洋基本法，健全海洋立法体系，以利于我国维护海洋主权、保障海洋安全、加快海洋发展，为实现海洋强国提供法律支撑。海洋基本法的内容体系如下：
第一，明确我国海洋主权范围。我国现有海洋立法对海洋主权及主权权利范围的规定还不够明确。其主要表现在如下三个方面：一是领海基线尚未完全划定。根据《中国政府关于领海基线的声明》，我国大陆领海的部分基线由49个相邻基点依次连接而成的线构成，西沙群岛领海基线由28个相邻的基点依次连接而成的线构成。但是，对于我国领海基线，尚有部分未能明确，尤其是南沙群岛的领海基线未能确定。由于领海基线不够明确，领海及毗连区法、专属经济区和大陆架法的实施就会遇到领海基线起算点的法律障碍，对我国海上执法和海洋维权带来不利影响，进而影响我国建设海洋强国的目标实现。因此，领海基线问题需要在海洋基本法中予以明确。二是海洋立法尚未对我国海洋历史性权利作出清晰的规定，导致我国在海洋执法与海洋维权过程中依据不明。例如，根据《中华人民共和国政府关于在南海的领土主权和海洋权益的声明》，“中国在南海的领土主权和海洋权益包括：（一）中国对南海诸岛，包括东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛拥有主权；（二）中国南海诸岛拥有内水、领海和毗连区；（三）中国南海诸岛拥有专属经济区和大陆架；（四）中国在南海拥有历史性权利”。这一声明的内容应当纳入海洋基本法之中。三是我国拥有主权和主权权力的海域，如领海、毗连区、专属经济区和大陆架的范围确定，均应依据该原则规定在海洋基本法之中。这是我国保障海洋安全、维护海洋权益的基础。
第二，建立海洋开发利用许可与激励机制。习近平总书记指出，发展是解决一切问题的总钥匙，海洋是高质量发展战略要地。当前，我国海洋资源开发能力举世瞩目，造船能力、海员数量、海运集装箱吞吐量、深海海底资源勘探开发矿区数量，均居全球第一。海洋管理压力也随之而来，有序、有度的海洋开发利用需要建立科学合理的许可制度。但是，促进海洋高质量发展、提升海洋开发能力，扩大海洋开发范围，壮大战略性海洋新兴产业更应该成为海洋基本法的主要立法目的之一。海洋高质量发展必须依靠海洋科技进步和创新。例如，大洋勘探、深海开发、极地利用等方面亟需核心技术和关键性技术的突破。然而，要完成这些高精尖的使命，必然面临投入成本高、生态保护标准严、风险责任负担重等多方面的挑战和障碍，如果没有相应的激励措施作保障，发展海洋事业的积极性可能会受到影响。因此，海洋立法应该提倡更多的激励措施，避免太多的惩罚和制裁措施。良法本质上是同公平正义相一致，而非与命令惩罚相结合。所以，我国海洋基本法应当成为一部激励海洋发展和创新的良法。直接的激励措施包括但不限于海洋开发及相关产业的资金支持、财政补贴、税收减免、信贷支持等。间接的措施包括但不限于海洋从业人员的培训、社会保险方面的支持，海洋产业良好的外部环境创造，涉海行业的补助，灾害救助，市场支持，技术服务，信息提供，跨部门协作等，不一而足。这些激励措施均需要在法律、行政法规层面予以确认，增强涉海行业的合理预期，调动海洋从业的积极性和创造性。有效的激励机制，可以鼓励全民参与海洋事业发展。日本海洋法鼓励公众参与，鼓励国民从事海洋事业。加拿大海洋法专门有以经费促海洋科研的规定。越南海洋法强调了越南开发海洋的全民性，并规定了诸多优惠政策鼓励各组织和个人进行海洋投资和海洋开发活动。我国海洋基本法也必须重视海洋发展和海洋激励政策相协调，完善海洋激励机制，为海洋事业发展提供更多支持。因此，海洋基本法不仅是规范和保障海洋事业发展的法律，也是激励与引导海洋强国建设的法律。
' z+ F# i. e, J7 t% p第三，设置海洋综合管理机构。注重海洋综合管理职能是国外海洋基础性立法的根本特征之一。世界海洋大国能意识到设置一个综合管理机构，统一管理海洋事务的重要性，并在其国内海洋立法中贯穿综合治理政策，统一海洋管理政策，规定海洋综合管理机构的职能和具体执法程序，整合管理职能为海洋权益维护服务。美国海洋法案从根本上说，就是为解决海洋的综合管理问题而提出成立海洋委员会。2000年以来，美国海洋委员会能有效运作并发挥作用，验证了这部法律的成功。海洋管理涉及资源开发、环境保护、海上巡逻、权益维护、航运交通、海上安全以及维护管理机构运行的财政、税收、人事、编制等。美国之外，加拿大有渔业与海洋部主管海洋事务，日本成立了综合海洋政策本部推进海洋综合管理，英国设置海洋管理组织全面管理英国海洋事务，俄罗斯联邦政府海洋委员会负责协调管理俄罗斯海洋事务。我国在2018年国家机构改革之后，主管海洋工作的原国家海洋局撤销，仅对外保留国家海洋局牌子，其职责和功能相应归并到自然资源部和生态环境部，那么海洋治理的管理机构以谁为主无法确定，可能因事而异。这势必造成某些海洋事务因分工不明而产生的问题。同时，国家机构改革后，国家“不再设立中央维护海洋权益工作领导小组”，将原国家海洋局的海洋权益维护工作职责，包括海洋维权的决策部署、信息收集汇总、情势研判、协调应急、对策建议等，交由中央外事工作委员会承担。这样一来，国家海洋委员会及其办公室的建设是归自然资源部还是归中央外办负责，亟需明确。因此，我国亟需海洋基本法这一海洋领域的上位法来确立海洋综合管理机构的名称、地位、职能，规定执法过程中具体的执法方式、步骤和程序，从而使海洋综合执法工作有法可依，进而确保我国海洋权益。
第四，保障海洋安全及海上武装力量合理使用。中国的海洋安全形势严峻。美、日、印等国家对我国实施海上围堵政策，美国太平司令部已经更名为“美国太平洋-印度洋司令部”，美国航空母舰时常出现在我国周边海域，我国海上安全形势堪忧。同时，由于海洋信息安全、海外利益维护、海盗、海上恐怖主义及其他海上犯罪行为等非传统安全也对我国海洋安全构成重大威胁。因此，在我国积极推进实施“一带一路”倡议、积极参与全球海洋治理的过程中，海洋安全必须依法得以保障。当然，海洋基本法作为国内法，一般仅适用于国家管辖范围的领土、领海、领空以及其他根据国际法所享有的管辖空间。但是法律的属人管辖权、属事管辖权以及普遍管辖权可以将一国的法律效力延伸至国外，例如我国深海海底区域资源勘探开发法是一部将我国对资源勘探开发的管辖权延伸至公海海底区域的法律。我国制定海洋基本法时应该总结该法的经验，把该法的域外效力作为重要事项之一。因为我国的海洋非安全因素主要在域外，该法的域外效力是有效维护海洋权益的顶层设计，没有域外效力，海上维权就面临法律障碍，海上维权可能无法顺利进行。另外，由于海盗、海上走私、海上恐怖主义等行为是全球公敌，且普通的商船安全防范措施已无法应对，为了依法保障我国海上安全与利益，海洋基本法宜规定合理使用海上武装力量的法律条款，并为今后的海上武装力量立法留下空间。总之，历史上，我国因海洋饱受屈辱；新时代，我国海洋权益仍屡遭侵犯，海洋基本法宜将依法保障海洋安全作为重要内容。
第五，注重海洋生态环境保护。生态文明建设是当前中国特色社会主义建设“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要内容。海洋生态环境保护，事关我国生态文明建设的大局。中国政府强调，要下决心采取措施，全力遏制海洋生态环境不断恶化趋势，让中国海洋生态环境有一个明显改观，让人民群众享受到碧海蓝天、洁净沙滩。党的十九大报告指出：“坚持陆海统筹……实施流域环境和近岸海域综合治理。”[url=]51[/url]海洋经济要实现高质量发展，避免海洋生态环境污染，激励海洋科技攻坚，高标准的海洋立法保障必不可少。近年来发生的“桑吉轮”爆燃、泉港碳九泄漏、海域围填严重破坏海洋生态环境等事件，客观上反映出实现海洋治理现代化要更加重视海洋生态环境保护。海洋生态环境治理的模式也需要从单中心管理模式转向多中心治理模式,从单一管理模式转向多元化治理模式。生态文明建设的顺利进行显然离不开以法治的手段和方式来保障，在实现环境法治的进程中,有效的、科学的环境法律体系具有首要的、决定性的作用,它不仅为环境保护管理提供法律依据,而且决定环境法治秩序的稳定性和持久性,影响环境法治的全部领域和整个过程。海洋生态环境保护问题显然应在海洋基本法中予以规定。
第六，坚决维护海洋权益。随着我国经济实力和科技实力的增强，海洋和极地是我国发展的战略新空间，我国在海洋和极地范围内逐渐拥有广泛的利益。例如，中国在深海有五块勘探开发矿区，海上通道攸关我国海洋利益，我国参与极地治理也逐渐常态化。因此，维护国家海洋权益势在必行。世界各国的海洋立法都把海洋权益维护作为重要内容，我国也不应例外。习近平总书记指出，中华民族愿意同世界各国人民和睦相处、和谐发展、共谋和平、共护和平、共享和平，表达了我国维护海洋和平的立场。然而，我国海洋权益却时常遭受侵害，美国把我国维护南海主权之举误读为挑战美国的霸权。因此，我国有必要通过立法的形式明确我国维护海洋权益的立场和界限。我国可以通过海洋基本法把管辖海域范围、海上执法机构、海洋维权方式等问题予以明确，全面维护国家海上权益。我国现行的海洋维权法律法规大多形成于20世纪80年代，许多内容较为滞后，不能适应海洋时代的要求，而且其内容不能涵盖联合国海洋法公约赋予成员国的权利和义务。所以，我国应该在制定海洋基本法的过程中，充分考虑国家长期处理海洋事务和解决海洋争端的法律和政策实践，包括我国政府发布的白皮书、政府公告、外交部新闻发布会等政治和外交途径所表明的立场和原则，并把这些合理的立场和原则及时吸纳到海洋基本法中。
) B7 c' I( c( F6 q6 H  G  f/ w# v$ q第七，和平解决海洋纠纷。和平解决海洋纠纷是我国政府的一贯立场，我国已与韩国、日本、越南及南海周边国家、东盟国家开展多起海洋协商谈判。例如，中韩海洋划界谈判、中日钓鱼岛主权争议谈判、中越北部湾划界谈判、东盟南海行为准则会谈等。我国解决海洋争议的总体思路是在遵循现有国际法的框架下通过协商谈判途径友好解决直接当事方的争议，反对将争议问题泛国际化。“双轨制”解决南海争议的实践就是例证，我国已对国际法院等争端解决机构的强制管辖权提出了保留，这些法律实践宜在海洋基本法中予以重申和明确。
最后，一部法律无法缺少法律责任和附则的规定。例如，违反本法所应承担的民事责任、行政责任、刑事责任，有关单位所应承担的民事责任的社会化问题，法律生效或实施问题，等等。总之，海洋基本法作为一部统领性、综合性、基础性的海洋立法，其立法体系应相对完整，能够作为其他海洋单行法制定、修改和完善的依据，为服务国家海洋强国提供法律支撑。
（二）海洋基本法与其他单行法之间的体系结构

8 p1 x" I1 ~6 M& _海洋基本法的目的是服务海洋强国战略目标的总任务、统领与协调其他涉海立法的具体规定、有效发挥海洋综合管理职能的方式方法、注重海洋法域外效力、切实维护国家海洋权益的执法机构执法程序和保障力量、激励海洋高质量发展，要实现这些目的，需要协调好海洋基本法与其他海洋单行法之间的逻辑关系，共同为建设海洋强国保驾护航。海洋基本法与其他海洋单行法之间的逻辑体系可通过图1来表示。
图1表所示的海洋法律体系中，待制定的法律意味着需要近期列入计划的法律。当然，上述海洋法律体系中，不包含海洋基本法所规定的本法的宗旨和统领性地位、和平解决海洋纠纷、法律责任及其附则规定的内容。
（三）与海洋基本法有关的其他问题

' y9 }' i9 w& g: H3 E* v! K7 z: M第一，确定海洋基本法的立法指导理论。一部体系化的立法，应当有自己的法学理论主线。就像民事、刑事、行政立法一样，有“民事权”“刑事权”“行政权”的特色理论。多年来，海洋法的学科建设稳步前进、研究生招生规模扩大、研究团体逐渐壮大，但是海洋法的基础理论仍比较薄弱。致使海洋立法缺少海洋基本权利构建和理论指导，海洋立法水平无法跟上海洋事业发展的步伐。我国海洋基本法的制定，应当以海洋法权为主线。海洋法权是国际海洋法主体在其主权范围内及国际公共海域依据国内立法、国际公约或国际惯例,享有的开发利用海洋的权利并承担保护海洋和尊重他国权益的义务，以构建和平与安全、自由与公平、符合全人类共同利益的国际海洋秩序为宗旨，是规范各国海洋权利和权力，调整各国海洋利益冲突,协调各国海洋利益需求，平衡国家之间海洋权力与权利关系的理论。如果海洋基本法由海洋法权理论作支撑，该部法律的逻辑性、完整性、系统性就会得到提升，形成具有中国特色社会主义的海洋基本法，会与西方国家的海洋法有所区别。西方国家的海洋法是受马汉的海权理论影响而形成的。马汉的“海权论”虽然对海洋秩序产生深远影响，但海权论无疑在推进海洋霸权，引发海洋军备竞赛，给世界安全带来隐患。“海洋法权论”或许引领海洋秩序的选择理论。在海洋基本法立法宗旨引入海洋法权理论后，还会对海洋法治理论、国内法治与国际法治的互动理论以及海洋法学科发展提供理论指导。
  

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图1

第二，做好涉海法律法规的清理与编纂。我国现有涉海法律繁杂，涉及众多法律、法规和规章，需要做好及时的清理与编纂。其一，法律类。中国现有涉海法律涵盖领海及毗连区、专属经济区和大陆架、国防、海上交通安全、港口、航道、海域使用管理、海岛保护、海洋环保、渔业、矿产资源，以及我国批准加入联合国海洋法公约等国际公约的决定，等等。这些法律的清理编纂，有利于海洋法律体系之间的协调，比如关于海洋综合管理的问题，国防与交通安全、资源开发与环境保护等领域的协调。还比如，关于海洋维权的问题，领海、专属经济区和大陆架内的权益维护执法主体、执法程序和执法依据如何确定。再比如，在2018年国家机构改革后，相应法律的主管部门和执法机关发生哪些变动、整合等，均需要通过法律的清理、编纂工作来完成。其二，行政法规类。行政法规的规定更加复杂多样，有些法规已经废弃不用，但没有及时清理，有些法规的执法部门发生变化，也没有及时调整。国家机构改革后，涉及海洋管理的职能分别划归自然资源部或生态环境部，以前以国家海洋局为实施机构的法规亟需清理、编纂。例如，国务院关于渤海、黄海及东海机轮拖网渔业禁渔区的命令、关于实施《清理、取缔“三无”船舶通告》有关事项的通知、对《关于外国侵渔船舶和我渔船违反国际条约处罚问题的请示》的复函、中央军委批转国家水产总局《关于划定南海区和福建沿海机动渔船底拖网禁渔区线的意见》，等等，亟待梳理。其三，部门规章及其他规范文件。部门规章涉及的内容更多，与国家海洋管理的关系更加密切，多数部门规章都是原国家海洋局制定的，这些规章立、改、废的工作需求更加突出，因为原国家海洋局的职能划归属发生重大变化，部门规章及其他规范文件的清理、编纂工作任务更加繁琐。要树立整体法治观念，在强调法律继承、法律移植的同时，进行更高层次的法律整合,就是通过自身的消化吸收，将本国的传统法律与国外先进的适合自己国家的法律制度有机地整合为自己国家的法律。法律清理是法律整合过程中的内部整理，是法律整合的一部分。现阶段法律整合对我国的法制建设具有特别重要的意义。
总之，理顺海洋基本法的体系结构，对提升我国海洋立法质量、完善我国海洋立法体系具有重大且积极的意义。

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文章来源：节选自《海洋基本法的立法定位与体系结构》，原刊于《东方法学》2021年第1期
作者：杨华，上海政法学院人工智能法学院、上海司法研究所教授
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