【海洋观点】IAEA与其他国际组织在日本核污水排海事件中的作用

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褔岛核污水处理上，国际原子能机构（International Atomic Energy Agency，以下简称IAEA）的地位十分明确，不仅没有针对倾倒合法性问题的决定权，且无权干涉经济、政治、社会等领域的研究。
一、IAEA与其他组织在核污水排海合法性方面的作用
日本政府单方面做出的排海决定是权衡的结果。首先，日本长期以来与IAEA保持密切的合作关系。2009年7月，时任日本政府代表天野之弥当选IAEA总干事，使日本对该机构的影响力达到顶峰。然而，天野之弥于2019年病逝，日方会在天野之弥的政治遗产耗尽之前，为解决福岛核污水问题争取有利空间。其次，日本现有的污水贮存方式并非毫无风险，最初使用的储罐存在设计缺陷，容易在各种风险（尤其是地震）中出现事故。最后，从放射性废物规制制度的发展趋势看，国际社会对该类物质的限制标准愈发严格。在核事故阶段，日本政府已有向海洋持续排放核污水的实践，当时未引起国际社会的广泛关注。但随着人类环保理念的普及，尤其是对生物多样性和生态系统脆弱性认识的深化，日本面临的国际压力与日俱增。故此，日本不惜铤而走险，希望将核污水排海变为既成事实。日本政府的决定，一定程度上可满足其政治利益，希望IAEA为其背书。
( c( y- s, V' Z: D& E日本政府的行为在国际法上不具备合法性。国际组织的职能与权限，遵循“法无授权即禁止”的原则，不得擅自扩大职权。当前，无论是有约束力的国际条约，还是仅有建议属性的国际组织文件，均未赋予IAEA在放射性物质处置的决定或背书的权限。相反，历史表明，对于影响国际社会的倾倒实践，最终还需以国际条约作为合法性依据。福岛核污水并非传统的放射性废水，现有文件不能予以有效规制，国际社会需要制定新的条约，对该类污水进行处置。
( N9 _* v9 B- p& e$ V) h在核污水定性及合法性问题妥善解决前，IAEA应发挥自身监督职能，敦促日本中止排海行动的实施。相应做法不仅是国际法中“善意”原则的要求，也有先例可循。早在1983年召开的《伦敦倾废公约》第7届缔约方会议上，基里巴斯和瑙鲁等太平洋岛国已提出全面禁止放射性废物海上倾倒活动。芬兰等北欧国家认同上述两国的观点，但建议将全面禁止的时间推迟至1990年，设立过渡期。西班牙认为由于废物对人类健康和海洋环境的影响评估不足，要求在必要的研究和评估完成以前，暂停相应倾倒。即便是英国、德国和荷兰等拥有核技术的国家，也对全面禁止的决议持开放态度，呼吁IAEA通过国际合作设立专家组，进行深入研究。
值得注意的是，日本当时即对可致全面禁止海上处置放射性废物的提案表示“强烈反对”，认为并无任何科学证据表明，既有的放射性废物倾倒制度对人类健康和海洋环境造成损害，进而认为，基里巴斯的提案存在大量的错误或存疑观点，因此建议国际主管部门与IAEA开展充分合作进行研究。“强烈支持”基里巴斯和瑙鲁提案的绿色和平组织认为，放射性废物处置对海洋环境带来潜在危害。该类物质的海上处置决定不应只依据科学证据进行判断，因为这也涉及政治、社会、道德方面的问题。最终，会议通过决议，呼吁各缔约国在特定专家组出台最终报告前暂停实施放射性废物倾倒活动。
7 W- _5 p- \7 ?. e' M3 @1985年，专家组得出的结论为“在放射性废物处置中适用国际接受的辐射防护原则时，没有科学依据证明海洋倾倒选项与其他的可选方案存在区别”。但考虑到放射性物质倾倒问题涉及多个领域，第10届缔约方会议设立“放射性废物处理政府间专家组”，并设立了两个工作组，分别对自然科学和社会科学问题做进一步研究。IAEA仅为其中的自然科学组专家提供技术援助。
二、IAEA与其他组织在福岛核污水定性方面的作用
2011年以来，各国际机构持续关注福岛的核事故。除IAEA外，上述各机构均曾发布与福岛核事故相关的文件。也有机构设立专门项目，对福岛问题进行跟踪。然而，既有报告主要针对福岛核电站事故阶段所产生的影响，涉及善后阶段和处理方案的报告数量和深度相当有限。核污水排海计划作为日本政府单方决策，其影响具有全球性，是对国际社会的新挑战。既然在事故发生阶段，上述机构各显所长，对福岛的核事故多领域研究做出了贡献，在善后阶段，各机构似乎没有理由回避新的挑战，在核污水问题继续开展合作，共同探讨真正可行的处理方案。
诚然，针对福岛核污水处理问题，各机构存在职能重叠。若IAEA愿意发挥领域核心机构的作用，借鉴与上述机构的既往合作经验，统筹协调福岛核污水的定性研究，无疑将有利于提高效率，形成科学的合作安排，有助于推动核污水问题的真正解决。相反，若IAEA默认日本推行的单方面处理模式，将自身影响力凌驾于其他国际机构，不仅可能出现力有未逮的后果，更可能破坏相关机构多年来的合作实践，辜负国际社会对IAEA的信赖。
历史上，《伦敦倾废公约》缔约会议中的国际合作可为福岛核污水的定性问题提供借鉴。尽管该公约赋予IAEA对高放射性废物的定义权和对低放射性废物排放的建议权，但IAEA并未独揽大权。相反，IAEA与IMO、经合组织核能署和联合国环境规划署等机构密切合作，不断对定义和建议进行审查。
IAEA既有协调国际机构的能力，也有在历史上推动国际合作的先例。联合国于1969年设立海洋污染科学问题联合专家组（GESAMP）就海洋环境保护的科学问题向联合国系统提供咨询。该机构专家由联合国特定的专门机构提名，具备多学科背景。IAEA要求GESAMP构建适当的模型，用于评估黑名单中的废物倾倒入海后的放射性核素浓度。GESAMP模型不仅成为IAEA的决策依据，也对经合组织核能署的CRESP项目研究产生重要影响。如今，GESAMP已有50多年历史，其赞助机构也比20世纪80年代更为多元，在全球海洋污染防治，以及全球海洋生态系统评估方面的经验更胜以往，应在包括福岛核污水等问题上发挥更积极的作用。
9 \2 L$ h! `" Z( f5 ^# Y" B# ?  A1 R三、结论
: T+ g% p! G! |) _$ X2 K国际放射性废物规制的历史表明，海洋放射性废物治理是艰巨的国际任务，不仅需要各主权国家、国际组织，甚至其他非国家行为体共同参与，而且需要以协调的方式通力合作。单一国际组织无力推动国际社会实施普遍有效的管控，也无法在制度中发挥决定性影响力。放射性废物治理涉及陆源污染和船源污染，不仅是科学问题，也涉及政治、经济、社会、法律等系列因素。寄望于单个国际组织解决所有问题，既缺乏国际法理据，也不具备现实可行性。
+ ^: d* d. U/ T1 D  v: c绝大多数国际组织尚未发展至可自我赋权的阶段，更不具备独断专行的能力。在全球治理进程中，国际协调仍旧是国际组织发挥的最主要作用。如没有来自成员国的明确授权，国际组织的行动将面临合法性与正当性挑战。《国际原子能机构规约》未赋予IAEA针对放射性废物处置的决策权，《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》《伦敦倾废公约》《公海公约》《联合国海洋法公约》等公约的赋权也是辅助性的。日本希望IAEA的背书能为其单方决策提供正当性，使IAEA陷于违法的境地。
" N" G& ~( G- I# |8 R6 f+ r$ t日本的决策有其背后的政治动机，但IAEA应该以真为要，以法为据，以史为鉴，以人为本，在福岛核污水问题上，做出经得起历史检验的负责行动，真正为福岛核问题的妥善解决恪尽职守。


1 C6 u% E5 w4 u# \" a文章来源：节选自《论IAEA在海洋放射性废物治理中的作用与局限——聚焦日本福岛核污水排海事件》，原刊于《太平洋学报》2022年第5期
作者：余敏友，系武汉大学法学院教授，中国海洋发展研究中心研究员；严兴，系武汉大学法学院国际公法博士。