王婉璐等：南极条约协商会议的实际运作

kscg7a827t · 发表于科研成果分享 2023-3-4 18:25:21

协商会议是南极治理中的决策机制。那么，协商会议是如何处理议题的？本文将从规范程序与实际运作两个视角进行探究。规范程序是明确的、看得见的，框定了组织运作的大体过程，约束了行为体的行动范围，使行为体不能只是最大化地追求自身目标。实际运作过程则要比规章制度中规定的程序复杂得多，是各行为体讨价还价、反复博弈的政治过程。在协商会议中，规范程序体现为协商会议的“议事规则”。根据南极治理实践，实际运作（operation）包括协商会议运作与工作组运作两个主要方面。
一、协商会议的“议事规则”
“议事规则”是指被会议组织正式采纳的、成文的规则，规定了组织的会议所必须遵循的程序与官员在其中必须承担的责任，以保证会议的公平和效率，并为解决程序上的分歧提供坚实的基准。协商会议“议事规则”（Rules of Procedure）是保障协商会议顺利展开讨论、制定规则的规定，其以书面形式正式确立了开会的程序和标准。协商会议“议事规则”内容包括出席会议的代表资格、观察员资格、秘书处职责、议事过程的规则、代表发言的顺序、议题表决、议程设置、闭会期间决策等事宜。首版议事规则于1961年第1届协商会议出台，于1962年第2届协商会议通过。至今为止，协商会议共修改11次议事规则，2016年推出最新版本（第12版）。
在进入21世纪前，协商国五次修改议事规则，这五次几乎都是为了应对联合国挑战而被动修改。在联合国冲击南极条约体系的背景下，协商国于1983年首次修改中增加“非协商国”一项，赋予非协商国参加协商会议的权利，来获得体系内非协商国对南极条约体系的支持。1987年，协商国第二次修改议事规则，新增“南极条约体系观察员”一项，赋予部分国际组织以南极条约观察员的地位，并邀请国际组织代表出席协商会议，这一举措获得了这些国际组织对协商会议的支持，并借由国际组织的影响力，巩固了协商会议治理南极的合法性。
在《南极条约环境保护议定书》出台后，1991年的第16届协商会议决定取消预备会议。预备会议的一个重要作用是确定当届协商会议的议程，为此，1992年协商国第三次修改议事规则，新增“协商会议议程”一项，就制定会议议程的程序做出规定。同时，为便于国际组织的专家参与实质性工作，协商国新增“国际组织专家”一项，为邀请联合国的专家做准备。1995年第四次修改议事规则，将决策“建议”细化为“措施”、“决议”和“决定”。1997年第五次修改，赋予国家南极局局长理事会（COMNAP）协商会议观察员的身份。
进入21世纪以来，协商国修改议事规则有两大方向，分别是秘书处和工作组的具体运作规则。在秘书处规则制定上，2004年，南极条约秘书处于布宜诺斯艾利斯设立。围绕闭会期间的协商程序和执行秘书的职责等问题，协商国于2004年第六次修改议事规则。2005年，协商国第七次修改议事规则，修订后的议事规则在“国际组织专家”一项下新增第46条，对执行秘书的职权作出严格限定。需要指出的是，闭会期间执行秘书与协商国之间的协商程序规则本应设立在“秘书处”项下，但是，协商国却将其设立在“国际组织专家”项下，表明协商国有意防止秘书处获得更多的权限。2011年，协商国第九次修改议事规则，要求对闭会期间收到对南极洲有科学或技术兴趣的国际组织有关协商会议活动信息的请求时，执行秘书应遵循的更为细致的程序。2016年，协商国第十一次修改议事规则，修改有关闭会期间协商事宜。在工作组规则制定上，协商国近年来主要关注工作组流程和官员任命问题。针对工作组主席连任的现象，2008年第八次修改议事规则，规定工作组主席不得连续担任超过四届会议或委员会会议。不过，这一规则似乎并未得到遵守。在随后的2009年协商会议上，担任法律工作组的主席依然是挪威的奥拉夫·奥海姆教授（Prof.Olav Orheim），担任体系运行工作组主席的依然是智利的专家何塞·雷塔马莱斯（Jose Retamales），而这两位专家已经连续五届担任工作组主席，超出了议事规则的规定。其中，智利的专家何塞·雷塔马莱斯一直担任运行工作组的主席直至2014年，总计连续担任十年。为此，协商国于2015年第十次修改议事规则，再次对任期做出安排。
可以看到，每一次议事规则的修改都出于特殊的历史背景与原因，清晰地反映出南极治理的动态与趋势。早期的修改是协商国为应对现实中的冲击而做出的回应，修改议事规则使协商会议得到体系内缔约国和国际组织的认可，巩固其治理南极事务的合法性。进入21世纪以来，协商国修改议事规则日益频繁，这些修改深入到秘书处与工作组运作的具体细节，防止秘书处获得更多权限，并且防止一些国家以此获得更多治理南极的权力。
   二、协商会议的基本流程
1961年第1届协商会议确立了会议的基本流程，即在进入会议正式讨论之前，大会首先任命本届会议主席、致开幕词、确定大会议程。第1届协商会议确立以工作文件为基础形成“建议”的传统。工作文件是国家针对某个问题，基于其科研成果或治理实践而给出的初步解决方案。第一届协商会议共出台16条“建议”，其中的14条建议完全来自协商国的工作文件。而且，这些工作文件中的内容几乎未加任何改动就直接成为建议。此后，通过工作文件制定“建议”的方式被协商国广泛采用，以至于提交工作文件成为协商国在协商会议上“发言”的主要途径，工作文件也成为南极治理规则的主要来源。
提交工作文件的国家在南极制度竞争中具有优势。在目前为止的43届协商会议中，提交文件数量最多的六个国家依次为：英国（515份）、美国（381份）、澳大利亚（313份）、新西兰（297份）、智利（253份）、阿根廷（225份）。这六个国家也是制定绝大多数南极治理规则的国家。由工作文件转化为“措施”的途径是：国家在深入研究某个领域后，将解决方案写入工作文件，提交给协商会议，经过会议讨论，成为处理该议题的措施，经由所有协商国批准后，具有法律效力。尽管工作文件可能会面临其他国家的反对与修改，但大多数的情况下，反对与修改是以提交的文件为基础，提交工作文件的国家拥有一定优势。
协商会议机制运行60年来，一个显著的变化是“措施”越来越难以出台。早期协商会议能够较为顺利地出台“建议”，是因为当时的协商国进行“俱乐部”式治理，协商国之间通过讨价还价与利益交换，秘密处理南极事务。这种垄断治理不符合历史趋势，遭到国际社会的反对，终在20世纪80年代，联合国质疑协商国治理南极的合法性。为了应对联合国的挑战，协商国采取一系列措施，包括逐渐公开协商会议，降低协商国的准入门槛等。随着新协商国的不断涌入，南极治理中引入更多元的利益诉求，原来协商国之间达成的利益妥协遭遇冲击，1991年的《南极条约环境保护议定书》可能是“元老级”协商代表推出的最后一部重要条约。此后，随着代表团成员的更迭换代、新协商国的激增，更多的利益纷争与现实挑战使得决策制定的难度增加，甚至就紧迫问题亦难以达成一致。
目前，协商会议保留了早期确立的大部分流程，所不同的有两个方面。一是取消预备会议，所有议题拿到协商会议上进行公开讨论，对于协商会议上无法解决的问题，建立会间联络组机制，供缔约国成员在闭会期间就某个问题进行讨论，其后将讨论结果上报给大会。二是工作组发挥更大作用，早期的协商会议议题是在大会讨论后，再决定哪些议题由工作组讨论。从1989年第15届协商会议开始，在公布议程后，会议随即将议题分派到工作组与全会会议中，实质性议题由工作组讨论，全会讨论的几乎都是程序性议题。随着工作组作用上升，工作组机制出现固化，表现在工作组的名称和负责议题基本固定，甚至负责特定议题的国家和官员亦多年固定不变。
三、协商会议工作组的实际运作
第1届协商会议对特定议程创立了临时工作组机制，以帮助相关决策的制定，在当届协商会议闭幕时，工作组随之解散。工作组就特定议题讨论后，向大会提交活动简要以及建议草案。与大会会议相比，工作组会议不那么正式，规格相对较小。工作组会议由专家参加，各协商国代表团团长凭兴趣参加，不做强制要求。
协商国设立工作组有两个原因，一是为出台建议，二是需要专家审议相关议题所提交的文件。早期的工作组与预备会议相互配合工作，协商国在预备会议上就特定议题进行充分讨论，达成共识，有时也由工作组召开预备会议。待协商会议召开，大会以预备会议所达成的共识为基础进一步讨论，最后由工作组详细审议各项提议，给出建议草案。因此，早期的工作组会议效率较高，通常能就所讨论的议题给出相应的建议草案。
最早的四次协商会议（1961年、1962年、1964年、1966年）分别设置一个工作组，讨论当时最关注的几个问题。从1968年开始，工作组开始分组，工作组数量从两个到六个不等。1983年第12次协商会议开始，工作组的数量与功能发生变化。在数量上，工作组固定为两个，主要议题固定为“政策、法律与制度议题”和“运行、科学与旅游”；在功能上，实质性议题不再由大会审议后分配到工作组，而是直接交由工作组审议。随着南极治理议题的复杂化，工作组成为讨论实质性议题的主要场所。
自1991年以来，工作组发生的显著变化值得重视。首先，一些国家在出任工作组主席上更为积极。从1992年起，担任过工作组主席的国家包括：智利（15次）、挪威（10次）、荷兰（9次）、乌拉圭（8次）、新西兰（8次）、英国（5次）、阿根廷（5次）、法国（4次）、美国（5次）、意大利（3次）、澳大利亚（3次）、德国（2次）、南非（2次）、西班牙（1次）。其中，所谓的领土主权声索国全部担任过工作组主席。
其次，从主席任期来看，连任工作组主席成为趋势。最初的工作组未设立主席。自1970年第6届协商会议起，工作组开始设立主席，主席通常由与会国代表担任，有时由驻外大使担任。工作组主席不是固定的，而是在每届协商会议上由大会主席建议并指任。早期的协商会议工作组主席极少出现重复当选，也没有连任。首次出现连任的是挪威专家罗夫·特罗勒·安徒生（Rolf Trolle Andersen），其分别于1983、1985、1987年连续担任三届协商会议“南极条约体系运行与信息公开”工作组的主席。在1991年《南极条约环境保护议定书》生效后，连任现象开始普遍。例如，乌拉圭专家罗伯托·波切罗·里波尔（Roberto Puceiro Ripoll），其从1992年至2001年连续八届担任第二工作组的主席。
再次，工作组主席职位竞争激烈。担任工作组主席通常出于专家的专业资质与丰富经验，但是从另一个角度看，固定的专家或国家把持工作组主席职位，有可能做出倾向于本国的政策选择。从《南极条约》签订伊始便惧怕南极事务国际化的智利，其专家长期担任“南极条约体系运行”工作组主席，在一定程度上并不是巧合。
除常规工作组之外，协商国有时根据需要创立负责特定议题的过渡工作组。例如，在1995年第19届协商会议上，协商国创立过渡期间环境工作组（Transitional Environmental Working Group），为大会在与《南极条约环境保护议定书》有关的科研、技术、环境议题上提供意见和建议。在1998年该《议定书》生效后，该工作组被取消。又如，在2002年，为了创立南极条约秘书处，协商会议上成立“秘书处工作组”（Secretariat Working Group），来讨论秘书处建立事宜，2004年随着秘书处建立该工作组被取消；为颁布《议定书》的责任附件，协商会议于2002年设立“责任工作组”（Liability Working Group），在2005年责任附件通过后该工作组被取消。

文章来源：节选自《南极条约协商会议的组织结构与运作变迁》，原刊于《太平洋学报》2021年第12期
作者：王婉潞，南京大学国际关系学院助理研究员、南京大学亚太发展研究中心研究员；潘敏，同济大学政治与国际关系学院极地与海洋国际问题研究中心副主任、教授

王婉璐等：南极条约协商会议的实际运作

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