朱翠萍等：南极治理：从权力政治到制度合作

用哥本哈根学派“结构是实践的沉淀”观点解释南极政治较为合适。南极治理中的国际制度经历了前制度主义、国家中心的制度主义，以及南极中心的制度主义等演变（参见表1）。国家中心主义和权力政治逻辑已不足以厘清双焦点主义下地缘政治格局中的南极治理矛盾。各参与国南极政策将利己与利他有机结合，生成共同默契，形塑了以南极为中心的国际制度。
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表1 南极国际制度发展历程

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资料来源：笔者自制

一、前制度主义阶段
) k. J0 r( \! B3 K4 |; ~+ [# K南极的前制度主义阶段也被视为领土政治阶段。在7个南极主权声索国中，英法澳新挪五国不存在领土重叠，相互承认各自领土要求。阿根廷和智利相对弱势，其领土范围不仅与英国重叠，两国之间也有争议，无疑是最容易在安全困境中遭受损失的国家。主权声索国关系基本沿袭域外关系轨迹。例如，新西兰所要求的罗斯海域及澳大利亚所要求的南极领地（ATT)就是大英帝国划给并予以承认的，西方国家“领土主权”互相承认的阻碍较小。阿根廷和智利尚未摆脱殖民地境遇，希望发挥“地理毗连”优势，在南极地区打破与英国的宗主国关系。可见，国家间冲突主要发生在声索领土重叠的英国、阿根廷和智利三国之间，而发生地点都在南极洲内的欺骗岛和霍普湾。在“英国治下的和平”时期，西方大国及其盟友之间互相保障的逻辑被沿用至南极，南极没有权威的制度供给者。在英雄时代（Heroic Era），各国通过商业资助模式开展南极探险活动，主要活动是在航行往返途中获取渔业资源，将南极海陆动植物资源加工为高附加值制品。拖网捕捞给海床造成了极大破坏，阻碍了海洋生物自然地代际繁殖进程，海洋物种锐减，众多科学家在多年之后才开始认识到这一生态悲剧外溢的危害。
二、国家中心的制度主义阶段
第二次世界大战结束后，传统地缘政治理念发展陷入低谷，各国意识到南极生态地位的特殊性和环境脆弱性，将加大地缘扩张的破坏性。1957年，国际地球物理年（IGY）活动方以隐蔽的方式，敦促几大主权声索国向新的国际局势和南极议题妥协。1961年《南极条约》的生效，是各国承认在南极存在共同利益的阶段性制度成果，美国主导的南极秩序基本形成。阿智两个南美国家是南极政治小国，联合建构“南美洲的南极洲”，并且对《南极条约》持有疑虑，但当1956年印度提议南极问题交由联合国托管时，两国为预防政治地位边缘化，转而促成条约签署，其特殊席位在这一“排外俱乐部”中得以保留。各国对南极诸议题坚守“论而不战”底线，也标志南极“安全化”的下降及“制度化”的上升。在此期间，因组织封闭性，除12个原始缔约国之外，仅有巴西、荷兰和罗马尼亚三国成功加入《南极条约》，同时也完善了《保护南极动植物议定措施》和《南极海豹保护公约》条约并加强自律。
4 n) S8 T4 |5 q! y三、南极中心的制度主义阶段
1977年，《南极条约》协商国对矿产资源问题的探讨，成了将南极塑造为“自然保留地”的序幕。矿产开采权是领土主权的附属权益，须服从主权冻结原则。1978年，由多家民间组织联合成立的南极和南大洋联盟（ASCO）邀请多个发展中国家共同商议。此项国际制度的完善，缘于1973年美国在南极发现了石油，科学评估认为可能存在的漏油事故对海域的负面影响将持续数年，露天开采造成的空气污染可能改变降雪模式，加快融冰速度，加之南极地区生物代际交替缓慢，很可能严重危害周围小型生物的栖息和繁殖。
1982年，《联合国海洋法公约》签订期间，以马来西亚为代表的发展中国家提出“人类共同继承遗产”，抗衡《南极条约》的集体霸权话语。制度互动产生了微妙的妥协效应，自1982年至1991年，14个国家加《南极条约》，协商国和非协商国各7个。发展中国家中能够较为顺利地加入南极条约体系，有助于完善南极条约体系，没有因为较弱的综合国力而被排除在外，这与当时国际社会反思“自助”体系及推崇“共同利益”不无关系。
4 b: V0 P4 E4 l/ U% g1991年《马德里议定书》的签订搁置了矿藏资源开发带来的环境难题及由此引发的领土主权争夺问题。矿产勘探和开采并未转为商业议题，而是审慎地转变为环保议题。讨论持续到1991年，最终禁止了对矿产资源的勘探和开发利用，这极大地巩固了《南极条约》的权威地位，建构了新的南极生态文明，彰显南极条约体系平衡个体与集体理性的优势，而这种平衡建立在对南极知识体系完善的期待与敬畏之上。
在2011年庆祝《南极条约》生效50周年及2016年《马德里议定书》签署25周年的纪念活动中，参与国肯定了南极条约体系对南极政治格局的“稳定器”和“消防栓”作用，也对制度的内在惰性提出警示。南极目前有7个特别管理区、75个特别保护区，其中不乏各国共同管理和保护的区域。这些管理制度和机制对南极“安全化”进程进行控制的效果显著，而现行国际法也对南极问题的“安全化”产生了有效的抑制作用，各国暂未频繁建构新的安全议题。“人类共同继承遗产”的提出旨在共同公平开发，而《马德里议定书》用“自然保留地”驳回了对“人类共同继承遗产”的定义，各国绕开对矿产资源开发权益公平性的探讨，就南极保护达成新共识，是“找回”南极地缘政治唯物主义色彩的里程碑，标志着治理迈上南极中心主义制度合作的新台阶。
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# |0 t" C! l9 Z文章来源：节选自《南极治理：地缘政治博弈与国际制度合作》，原刊于《太平洋学报》2021年第12期
3 j" W+ U2 S" ^8 }作者：朱翠萍，云南财经大学印度洋地区研究中心教授；吕嘉欣，云南财经大学印度洋地区研究中心硕士