【海洋观点】深海国别立法的制度经验对中国的启示

目前，我国已出台《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》（以下简称《勘探开发法》）、《深海海底区域资源勘探开发许可管理办法》（以下简称《许可管理办法》）、《深海海底区域资源勘探开发样品管理暂行办法》（以下简称《样品管理办法》）和《深海海底区域资源勘探开发资料管理暂行办法》（以下简称《资料管理办法》），深海法律体系已初步确立。为进一步提升深海法在履行担保国义务、规范深海资源开发、促进深海产业融合中的作用，应借鉴前述深海国别立法制度构建中的有益经验，并结合我国深海法律制度的现状采取针对性的改进方案。
- F3 S9 G  m8 p5 Q2 i9 D一、优先参照需求相似的立法成果
整体上讲，只要是深海国别立法中任何有参照意义的制度经验，中国都应以开放务实的态度加以研习。具体而言，中国深海立法的进一步发展可以优先参照前述西欧国家和南太平洋国家深海立法的有益经验，其中尤以前述南太平洋国家的深海立法经验最具借鉴意义。
其一，南太平洋国家战略上高度倚重海底开发与深海立法。中国与南太平洋国家同视深海事业为国家战略的重点方向，有共同的利益诉求，深海国别立法的建设对双方都具有特别重要的意义。
) @, d2 s0 M3 @' Q其二，南太平洋国家积极投入深海事业，立法改进的需求迫切。与南太平洋国家国情相似的是，21世纪以来中国的大洋事业全方位迅速发展，对深海法的完善提出更高的要求。中国正在积极推进深海勘探和开发事业，国内立法的改进同样面临深海实践的迫切需要，履行环境保护义务、优化行政服务的制度需求同样迫切。
/ P  U" x7 d' J4 T$ r$ J" g其三，南太平洋国家的深海立法全面、先进，注重能力建设。南太平洋国家依托欧盟项目的帮助，普遍建立了以资格申请、监督检查、财务制度为核心的深海管理法律体系，并将环境保护要求、科学机构设置、信息公开与公众参与、问责制度、行政服务与能力建设贯穿其中，成为新一代深海立法的先行者和开拓者。对中国而言，增进决策机构对深海大洋相关知识的了解，配备训练有素的技术人员，提高审核探矿、勘探和开发申请的能力和环境监管能力亦迫在眉睫。因此，尤其需要在深海立法中为提高中国深海技术水平、深海相关产业的融合发展、引导深海事业服务于国家和社会建设提供制度支撑。是故，发展深海产业、促进产学研相结合、完善人才培养机制、注重深海开发的经济和社会效益也应作为中国借鉴外国深海立法制度经验的重点方向。
二、环境保护措施的改进
% `# M( W- k* _0 D' w目前，中国深海法律体系已初步构建与海底矿物活动有关的环境保护制度。《勘探开发法》将“保护海洋环境”和“维护人类共同利益”作为立法目的和基本原则，并规定了有关环境保护的一般义务。《许可管理办法》在勘探、开发申请程序中规定，申请人应提交环境影响报告和海洋环境损害的应急预案，并定期报告环境监测情况，主管机关有权行使监督检查权，对违反环境保护义务的主体施以处罚。通过对资格申请、监督检查和一般环境义务的一系列规定，中国已初步构建了适用于“区域”内活动的环境保护制度。
$ z8 v7 _6 W" R4 U  N; D6 f考虑到环境保护义务的落实是《公约》缔约国履行担保国责任，避免“区域”内活动造成海洋环境污染的重要举措，中国应在现行法律制度的基础上，参照南太平洋国家立法的先进经验，进一步细化操作规范，积极引导承包者的行为符合《公约》和海底管理局有关环境保护的规范和标准。
: j. X* L! b8 I8 B, F" d' t- g( z三、行政服务措施的构建
整体上讲，中国深海法律体系也包含为“区域”内活动提供法律保障的制度规范，但总体上缺乏对行政服务的设计。虽然中国在《勘探开发法》总则部分明确规定，国家保护从事深海海底区域资源勘探、开发和资源调查活动的中华人民共和国公民、法人或者其他组织的正当权益，但除建设深海公共平台和鼓励科学技术交流的规定外，极少出现对政府为承包者和社会公众提供行政服务的有关规定。是故，借鉴域外国家立法经验，提高深海法的服务质量，应是中国深海法律体系进一步完善的目标。
四、完善产业培育和人才培养机制
中国《勘探开发法》第四章规定深海公共平台的合作共享机制和科学研究激励机制，鼓励单位和个人通过开放科学考察船舶、实验室、举办讲座或提供咨询等多种方式，开展深海科学普及活动，支持深海科学技术研究和专业人才培养。中国应注重科学技术与法律的互动与共进，通过环境认知和深海技术发展和完善的最新成果，实现对多元利益主体的有效管控。若二者不能有效对接，将有可能出现巨大的科技投入无法转换成国家权益的尴尬局面。除科研成果法律化外，还应设置产业培育和人才培养机制，以促进深海开发对经济和社会建设的贡献。
五、为深海法的发展预留空间
国家对“区域”活动的立法行动，关乎国际海底制度在国家层面的落实。深海法的制定需要充分考虑到国际规则变化发展的情况，并在国际规则的框架下本着有利于承包者开发的原则实施人性化的管理，同时以服务承包者和社会公众为中心，为提升深海治理能力、实现深海资源可持续利用、促进深海事业服务于我国经济社会发展预留空间。
首先，为国际标准的发展预留制度空间。《勘探开发法》的特殊性在于，一定要同海底管理局制定的有关资源的勘探开发规章相衔接、相协调。此外，深海勘探和开发是一项随着科技发展而不断调整的领域，立法必须兼顾这些与技术密切相关的标准，随着人类认识的进步而发生变化的可能性，为此做出符合国际法规定的恰当安排。为保证立法和将来出台的开发规章相互衔接，可能需要经常进行法律修正以配合不断更新的国际义务。是故，未来法律条款的设计要充分考虑国际规则、标准的发展和变化，将更多涉及技术操作的细则以单独立法或法律附件的形式呈现，一方面确保深海基本法的法律条款的相对稳定，另一方面也为国际标准的调整提供便利。
/ _6 ~/ J; @( c  V其次，为鼓励承包者开发预留监管空间。深海法律体系要充分考虑承包者实施作业的需要，为鼓励承包者开发提供制度便利，不宜施加过多的监管和其他义务。由于国家主管机关和海底管理局都有权力对“区域”的活动进行监督检查，应避免重复检查或不必要的检查对承包者的作业造成干扰。
最后，为完善深海治理体系预留立法空间。目前中国在国际深海事务中承担促进深海良好治理的责任，体现了中国对完善国际深海治理的贡献。未来应进一步促进深海良好治理与国家深海立法实践相融合，尤其注重制定《勘探开发法》的配套立法以明确环境保护、监督检查、促进产业发展与融合的具体规则。深海法的更新和完善需要突出行政机关提供行政服务的属性，引导深海法服务于我国经济社会治理，而域外国家的有益经验值得我国参考并借鉴。

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. x2 B9 b5 o) b3 U/ S文章来源：《深海国别立法的制度经验及其启示》，原刊于《上海对外经贸大学学报》2022年第2期
! V1 @0 s  X' L* d& Q! g  r作者：王虎华，系华东政法大学国际法学院教授；翟仲，系华东政法大学国际法学院博士