陆儒德：中国设立１２海里领海的全球意义

靶诘主 · 发表于每日资讯 2022-12-2 21:22:52

（中国时事新闻网栏目副主任张添强——文、图／陆儒德）

1958年9月4日，全国人民代表大会常务委员发布公报，并于９月５日在《人民日报》头版头条刊登：“全国人大常委会第100次会议决定批准《中华人民共和国政府关于领海的声明》，“中华人民共和国的领海宽度为12海里，这项规定适用于中华人民共和国的一切领土，包括中国大陆及其沿海岛屿，和同大陆及其沿海岛屿隔有公海的台湾及其周围各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿。”
这是中国历史上第一次确立12海里宽度领海的法律文件，为捍卫国家海洋主权划出了不可逾越的红线，表明中国有海无防、列强肆意入侵中国海域历史的终结；并为推进世界海洋法律秩序，维护海洋和平作出了贡献，在国内、国际上产生强烈反响，具有全球意义。
当今，美国继续称霸海洋，借用“航行自由”之名，肆意侵犯他国领海，充当“麻烦制造者”，威胁海洋和平。本文以中国设立领海为主题，梳理、论述领海法律的沿革、历史地位和现实意义，以适应当今海洋形势和镜鉴有关领海的海洋事件。

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一．困扰世界６个多世纪的领海宽度
古代，社会生产力低下，人们自由地操弄舟楫、采盐捕鱼，人类对海洋处于原始利用阶段。起源于2500多年前的古罗马法及古代法学家认为：“海洋同阳光、空气一样，是大家的共有之物。供人类共同享用。”这是人类最早的海洋观，定性了海洋姓“公”。海洋不可占领，向所有国家开放，各国拥有自由航行和海外贸易的天赋权利，奠定了现代国际法的基础。
随着生产发展，产生多余物品用来交换，逐渐形成了海上贸易。几千年来，通过海洋贸易，中国海民同各国人民共同创建了海上丝绸之路，连通了欧亚两大洲经济带，开创了海洋经济全球化的漫长历程。
在国家间自由贸易中利益冲突频发，制造了专用于争夺海洋的军舰，开始将海洋的“共有物”嬗变为国家的“私产”，将“丛林法则”引进海洋，平静的海洋变成为血与火的战场，海洋争夺与战争延续了数千年，影响了世界历史进程。最早的殖民帝国葡萄牙、西班牙、荷兰和英国等企图瓜分地球上整个海洋。1494年6月7日，在罗马教皇亚历山大斡旋下，签订了《托尔得西拉斯条约》，在大西洋西经46°37′处划定一条分界线，将世界海洋一分为二，东边划属葡萄牙，西边分给西班牙，国际上称为“教皇子午线”。事实上帆船时代谁也无力控制半个地球的海洋，“教皇子午线”只能是国际法历史上的一个笑话。

鉴于毗连海岸的沿海海域对国家主权安全及经济利益具有重大影响，在１４世纪，意大利的罗马法注释家巴托拉斯（Ｂａｒｔｏｌｕｓ）及其学生巴尔都斯（Ｂａｌｄｕｓ）创建了早期领海理论，提出“国家领土与近海有着连带关系”，主张“沿海国对１００（意大利）里宽度的海域及其岛屿拥有权力”“国家之主是领土和连接海岸的海域之主。”法学家格老秀斯提出：“那部分可以从岸上进行控制的海面属于沿岸国所有。”他们主张将国土由陆地延伸到海洋，成为海洋国土的雏形。

１７世纪，又一位意大利法学家真提利斯（Ｇｅｎｔｉｌｉｓ）进一步明确：“沿岸海域是毗连海岸所属国领土的延续，国家拥有控制权”，并将该水定名为“领水”。

１９１９年的《巴黎条约》称：“缔约各国承认每一个国家对其本国和殖民地及其毗连的领水上的空间具有完全的、排他的主权。”成为最早确认国家对领水拥有主权的国际条约。直至１９３０年，在海牙召开的“国际法编纂会议”将领水改称为“领海”。１９５８年的《领海及毗连区法》定义：“国家主权扩展于其陆地领土及其内水以外邻接其海岸的一带海域，称为领海，”一直延用至今。

至于领海宽度多大合理？历史上曾经提议采用“两天航程”“视线范围”“大炮射程”“实际控制能力”等方式，距离在３海里、６海里、１２海里至２００海里不等。但因各国诉求相差甚远，无法达成协议。在１９５８年召开的“第一次联合国海洋法会议”上意见对立，无果而终；１９６０年召开的“第二次联合国海洋法会议”上，激烈争议，不欢而散；１９７３年召开的“第三次联合国海洋法会议”期间，又成为激烈交锋的难题。根本矛盾是发展中国家要求得到较宽的领海，而发达的海洋大国坚持划分较小的领海，导致领海宽度争论了６００多年，无法形成国际上能够接受的法律条文或海上习惯。

二．中国建立１２海里领海的决策过程

开国领袖毛泽东是一位海洋战略大家，他的海洋战略核心思想是“守好家，走出去”，后来表述为：建立“海上长城”和“海上铁路”，一直贯穿在新中国的各项海洋事业中，指导中国海洋事业持久发展。

在“渡江战役”中，发生了震惊中外的“紫石英”号事件，双方激烈炮战，导致大量人员伤亡。毛泽东亲自起草、以解放军总部发言人的名义发表了《为英国军舰暴行发表的声明》指出：“中国的领土主权，中国人民必须保卫，决不允许外国政府来侵犯。”“外国的军舰、军用飞机、陆战队等项武装力量，迅速撤离中国的领水、领海、领土、领空。”可是，中国的领海在那里？

毛泽东敏感地感受到：帝国主义侵略中国大多是从海上来的，入侵者把中国沿海当成“航道”，把江河当成“内湖”，肆无忌惮，自由得很。解放后，国家遇到的许多重大问题大多集中在海洋上，美国用武力阻止我解放台湾，入侵我主权海域寻衅逞凶。中国人民站起来了，必须把自己的领海管起来，结束有海无防的历史，再也不能重演外国军舰跑到中国领海、江河里歼灭中国海军舰队，造成“见晒于外人，贻讥于小国”的悲惨历史。

1958年，毛泽东主席在发动金门战役前，专门在北戴河召集军事、外交、法律专家一起研究、决定中国设立领海问题。

8月22日，由周恩来总理安排，将著名法学家、曾参与审判日本甲级战犯的中国法官倪徵燠和外交部部长助理乔冠华等接到北戴河毛泽东住所。毛泽东对倪徵燠说：“近来海洋上不平静，今天把大法官请来，研究一下设立领海问题。”

毛主席仔细听取倪徵燠的介绍：在1930年召开的第一次国际法编纂会议上，到会的40个国家中，有33国提出了各自不同的主张，其中，美、英、日等12国坚持3海里的领海宽度，而有21个国家主张采用大于3海里的领海宽度。发达国家凭借经济、军事实力，肆意侵犯其他国家海域，坚持主张领海宽度为3海里；而发展中国家为保护自己领海主权及国土安全，多数主张12海里甚至更多的领海宽度。所以，国际上还没有一个公认的领海宽度。

在讨论中，毛泽东仔细听取各位发言，最后站起来说：“为了国家安全和繁荣，应当有个较宽的领海。”他要求外交部、总参谋部进行研究，提出领海宽度的意见，制定相应的文件，待中央再次开会决定。

8月23日，为了捍卫国家主权统一，粉碎美蒋《共同防御条约》、考验美国的决心和介入程度，毛泽东下令万炮齐轰金门岛，震惊了世界。

8月25日，毛泽东在北戴河主持召开了政治局常委会议，讨论炮击金门的相关问题，并决定由中央名义再次召开会议，以确定中国设立领海事项。

9月1日至2日，毛泽东在北戴河主持会议，刘少奇、周恩来、彭德怀、新任总参谋长黄克诚和总参作战部部长雷英夫，以及乔冠华、著名法学家刘泽荣、周鲠生等参加了会议。刘泽荣曾经代表中共参加了共产国际第一二次代表大会、3次见过列宁，在他的身份证上签有“请苏维埃各机关团体给刘泽荣各种协助”的列宁批字；他主持撰写了中国第一部《领海法概论》，时任外交部条约委员会委员、顾问。周鲠生是我国著名的法学家，时任武汉大学校长兼中南军政委员会委员、文教委员会副主任。

毛泽东风趣地说：“我是军事大学战争系毕业的，不大懂海洋法律。今天请来了各位专家，一起来讨论国家领海问题，希望大家畅所欲言”。

雷英夫汇报了领海基线论证过程和采用12海里领海制的建议，乔冠华对待发的外交部新闻稿作了说明。周鲠生发言：美国等西方国家扬言：“3海里是唯一合法的领海宽度”，但国际法并没有这个规定，他们强制要求别国执行是缺乏法律支持的。刘泽荣表示：美国只承认3海里的领海，我担心实行12海里领海，可能会引发争端，美、英等国家出来反对，搞得不好会引发战争。两位法律专家依据《海牙协议》建议采用3海里领海宽度。

毛泽东询问专家：领海宽度对商船航行的影响、设立12海里领后渤海是否成为内海等问题，最后作出总结：“老先生们的意见很好，很可贵，使我们可以从另外的角度多想一想。但是，研究来研究去，《海牙协议》不是圣旨，也不能按照美英等国的意志办，我们的领海线还是大一点有利。从各方面判断，仗一时半会儿打不起来，我们不愿打，帝国主义就那么想打？我看未必。一定要打，我们也不怕，在朝鲜已经较量过了，不过如此，要有这个准备。”最终，毛泽东从中国的经济、安全利益出发，并从我国海防有能力保卫12海里领海安全，拍板确定采用12海里的领海宽度，由国务院、全国人大完成相关程序后公之于世。两位专家也表示赞同。

深夜会议结束，毛泽东深情地说：“跟我毛泽东干革命，白天、夜间没界限。做完了一件事，辛苦大家了，回去睡个好觉”，同大家握手告别。

9月3日，毛泽东及乔冠华、雷英夫等一行人由北戴河回到北京。

９月４日，中国向世界发布《中华人民共和国政府关于领海的声明》，宣告设立１２海里领海宽度。

三．中国设立领海的全球意义
中国是一个海洋大国，有着漫长的海岸线和星罗棋布的岛屿，率先实行１２海里领海宽度，重塑了世界海洋秩序，为推进“和平利用海洋”作出了重要贡献。
（一）捍卫了国家海洋主权
中国首次在沿海选定基点、建立领海基线和确定领海宽度，是国土建设的基础工程，确定了国家海洋划界的基准线，规定了国家内海、领海的位置、范围，也就是构筑了国家海洋主权的“宅基院墙”，并从领海基线向外划定专属经济区的范围。

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山东半岛的内水和领海

山东半岛沿海的基点连接成领海基线，领海基线向岸一侧为内水，向海一侧１２海里范围为领海，内水加上领海属海洋国土，山东半岛的海洋国土的面积大于陆地国土的面积。
中国确立领海主权，在海洋上划定了外国舰船不可逾越的红线，有了同外国交涉、维护海洋主权的法律依据，依照法律解决海洋争端，对侵略者多了一层束缚，表明中国有海无防、列强肆意入侵中国海域历史的终结。
毛主席告诫我们：中国领海神圣不可侵犯，美舰侵犯中国领海必须制止。不能光动嘴发警告，还须武力驱离，必要时给予严惩。就在我国宣布《领海声明》的当天，外交部奉命就美国军舰侵入中国领海一事提出严重警告：“非法进入中国领海，将依法受到惩罚”。9月8日，美国出动巡洋舰、驱逐舰给国民党海军登陆舰为金门岛守军补给护航。毛泽东接到前线报告，随即下令“照打不误”，但指示“只打蒋舰，不打美舰”。在我军强大炮火轰击下，美舰连忙转向驶到12海里线之外海域，蒋军登陆舰刹那间1沉3伤。此后，美国飞机、军舰只在12海里领海线徘徊，搞“擦边游戏”，美军管制站也表示“阻止公开超越领海线的鲁莽行动”。
美国是玩弄国际法的老手，惯用“航行自由”为名，肆意侵犯他国领海。上世纪五六十年代，美舰频繁侵犯我国领海，外交部不断提出“严重警告”，但美国飞机置若望闻，玩起“擦边球“游戏。1962年4月，美国派遣“狄海文”号驱逐舰闯入我国青岛外海12海里附近海域游弋，不时窜入我领海挑衅。我军命令“长春”号驱逐舰监视、驱离，同美舰斗智斗勇，针锋相对，一直对峙了8天8夜，始终未能让美舰侵入领海，坚定捍卫了领海主权。从此，美国军舰队再也沒有公然入侵中国大陆沿海的领海。

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我军驱逐舰驱离开入侵领海的美军驱逐舰

（二）促进建立国际海洋新秩序

中国宣布12海里宽度的领海，在国际上引发强烈反响、影响全球。中国声明发表后仅几小时，美国政府发言人宣称：“美国认为依照国际法领海界线为3海里，遵守3海里界线的国家依照国际法没有义务承认一个更大区域的主张。”9月5日，英国外交部、日本外务省接连声称：“现行之3海里限度为国际所承认之唯一领海限度。”而大多数国家声明，建立１２海里领海宽度符合多数国家诉求，支持中国１２海里领海宽度的决定。显然，１２海里领海宽度得到国际社会普遍关注，成为世界各国思考的焦点，尤其发展中国家纷纷宣布采用１２海里领海宽度，逐渐形成国际海洋法的主流。

事实上，西方国家口头上强烈反对，但实际行动上则是默认，基本遵守了这一领海线的规定。在中美华沙中美大使级会谈中，美方声称：“你们宣布的12海里的领海，我们是不会承认的，但我们的军舰也绝不会进入12海里。”

中国是个海洋大国、最大的发展中国家，对国际社会具有很强的影响力，中国率先实行１２海里领海宽度，对正在激烈讨论的“第三次联合国海洋法会议”具有示范作用，促使在３海里或１２海里之间徘徊的国家，转而采用１２海里起到了重要的推动作用。

据《联合国第三次海洋法会议正式记录》：当时对领海宽度不同主张的国家：１２海里的７５个，３海里的１７个，４－６海里的１０个，１５－２０海里的２个，５０－１００海里的５个，１５０海里的１个，２００海里的１８个。虽然坚持３海里的国家数量不大，但主要是西方的海洋大国，他们称霸海洋，把持国际会议和国际舆论，导致领海宽度不确定的数百年历史。然而，在中国带头和积极推动下，坚持１２海里的国家逐渐增多成为主流。

终于在“第三次联合国海洋法会议”上，经过各国激烈、反复的争论，艰难地达成了共识。在1982年公布的《联合国海洋法公约》明确：“各国有权确定不超过12海里的领海”。世界上大多数国家，包括美国、日本等原先坚持3海里领海的海洋大国也都采用了12海里领海制度，终结了国际上争论了600多年、领海宽度不确定的历史。

回顾历史，我国当初在“金门战役”期间，突然宣告中国采用１２海里领海宽度，既维护了国家主权，又符合国际潮流，这一重大决策出人意料，意味深长，无不感叹毛泽东深邃的战略视野和灵活应变的高超战术手段。

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