王丽娜：印度莫迪政府“印太”战略评估

kscg7a827t · 发表于科研成果分享 2022-11-27 10:00:57

国总统特朗普在其首次亚洲行的演讲中第一次公开提及“印太”概念，时任美国国务卿蒂勒森及时任国家安全事务助理麦克马斯特也在公开场合多次使用“印太”而非“亚太”的说法。作为“印太”概念中的核心要素，印度的角色、定位以及战略意图值得关注。印度莫迪政府上台后推出的“东向行动”政策，外交重点覆盖印度洋和太平洋两大海域，“印太”战略全面铺开。对于美国的“邀约”，莫迪政府虽有介入地区和全球事务的战略意愿，但由于受各方因素的制约，其战略能力有限，可能无法发挥“战略支点”的作用。

2014年11月12日，印度总理纳伦德拉·莫迪（Narendra Modi）在缅甸召开的第12届东盟—印度峰会上宣布印度的“东向政策”（Look EastPolicy，LEP）将正式转变为“东向行动”政策（Act East Policy， AEP）。莫迪表示，印度已经开启了经济增长、工业化以及贸易发展的新时代，希望强化东盟—印度经济关系。同时，莫迪政府将全面拓展与日本、美国和澳大利亚的战略合作，印度的“视力”范围从东盟扩大至西太平洋和东印度洋。在此背景下，“印太”概念的再次兴起为印度介入亚太事务，以及印度—日本—美国—澳大利亚战略弧的构建提供了契机，这些都有可能弱化中国在亚太地区的影响力，从而增加“一带一路”倡议建设的阻力。因此，全面了解莫迪政府的“印太”战略，评估其实施效果并探析其根源和发展前景，对中国正确地评估印度的战略意图和战略能力,并做出相应的对策，具有一定的参考意义。

一、莫迪政府“印太”战略的缘起和演变

印度的“印太”战略可追溯至1991年拉奥政府提出的“东向政策”，其发展过程共经历了战略布局期和战略扩张期两个阶段。莫迪政府上台后推出“东向行动”政策，开始实施更加积极的“印太”战略。(莫迪政府其实并未在官方文件中提出过“印太”战略，也并未对其内容进行过系统阐述，其上台后在印太地区主要推出了“东向行动”政策。本文的“印太”战略主要是指印度在“印太”地区的战略布局和外交政策，而之所以在题目及行文中使用“印太”战略一词是基于以下原因：第一，“东向行动”政策实施的范围主要是“印太”地区,且莫迪总理于2018年1月在东南亚国家的27家报纸上公开发表关于“印太”的文章，他在文中提到，“印太地区对印度的未来将是不可或缺的，东盟—印度伙伴关系将在该地区发挥决定性作用”。莫迪的文章说明，印度有在“印太”地区扩大其战略范围的长期规划，而以东盟为主要对象且辐射东印度洋和西太平洋的“东向行动”政策就是“印太”战略的体现。第二，莫迪政府在多个场合和文件中，尤其在与“印太”大国如美日的会谈与战略声明中提及“印太”的概念，虽未正式提出“印太”战略，但是其与印太国家的合作具有浓厚的地缘战略意义。第三，“印太”概念是美国在构建地区战略的过程中建构起来的，本身具有地缘政治色彩，莫迪政府在外交场合提及并肯定“印太”就代表了印度肯定其在“印太”地区实施的相关外交政策和外交行为的战略意义。第四，虽然莫迪政府尚未将“东向行动”政策上升到战略层面，且印度也并非“印太”战略构想的主要推手，但是鉴于近期美国特朗普政府重提“印太”在该地区引起的巨大反响以及各方的主要关切，本文提用“印太”战略一词来阐释莫迪政府在“印太”地区的角色和定位，较合时宜。)

（一）印度话语体系中的“印太”概念

“印太”作为地缘概念最早是由德国地缘政治学者卡尔·豪斯霍弗尔（Karl Haushofer）提出，20世纪60年代，澳大利亚学界开始使用“印太”一词。2007年8月，日本首相安倍晋三在印度国会发表演讲时强调了印度洋和太平洋“交汇”的重要性。2011年10月，时任美国国务卿希拉里·克林顿在《外交政策》杂志上发表的题为《美国的太平洋世纪》一文中首次使用“印太”，此后该词在政界和学界得到了广泛的关注。

“印太”概念在印度首次出现于《海上通道安全：印度—日本合作的前景》一文,该文是2007年由学者格普利特·S．库拉纳（Gurpreet S.Khurana）发表在《战略分析》杂志上的。他指出，近年来印太区域贸易活动活跃，海上交通线安全成为重要关切。印度著名战略家拉贾·莫汉（C.Raja Mohan）在2011年也多次在文章中提到“印太”概念，并且强调该区域的地缘政治和地缘经济意义。同年，印度政府开始关注和重视这一概念，多位政要在公开场合对此发表观点。2011年10月，印度前外交部秘书长亚姆·萨兰（Shyam Saran）在《印度快报》上发表的《测绘印太》一文中指出，“我们不仅有必要承认两洋之间的内在联系，更有必要将其转化成一个可操作的概念”。在2012年12月举行的印度—东盟纪念峰会上，时任印度总理辛格（Singh）首次使用了“印太”一词，强调一个相互联系、稳定、安全、繁荣的印太对印度和东盟的进步与繁荣至关重要。随后，在外交场合，时任印度驻美大使尼鲁帕玛·拉奥琪（Nirupama Rao）和时任印度驻华大使苏杰生（Subrahmanyam Jaishankar）也开始使用该词。拉奥琪指出，以往的“亚太”概念都把印度排除在外，现在的“核心印太”（core Indo-Pacific）是连接印度洋和太平洋的广大海域（即东印度洋和西太平洋），这一概念可赋予印度参与地区事务的合法性。时任印度外交部部长萨尔曼·库尔希德（Salman Khurshid）曾说：“我们已经开始讨论‘印太’了。”

（二）“印太”战略的缘起与演变

尽管印度政府在2011年才在公开场合正式提及“印太”这一概念，但其战略布局可追溯至20世纪90年代初。在莫迪政府提出“东向行动”政策之前，它共经历两个发展阶段，是1991年拉奥政府提出的“东向政策”逻辑发展的必然结果。

一是战略布局期（1991～2002），主要对象为东南亚地区。

冷战结束后，印度经济的萧条与东亚经济的繁荣形成了鲜明的对比。为了缓解国内经济危机、分享东南亚经济繁荣的红利，拉奥政府于1991年正式提出“东向政策”。在这一阶段，印度与东盟的合作以经济为主，且注重建立制度性联系。从1992年起，东盟接纳印度为贸易、投资和旅游领域的对话伙伴国，1995年，印度正式成为东盟的全面对话伙伴国。1996年，印度获准加入东盟地区论坛（ARF），同年，印度首次以东盟的全面对话伙伴国身份参加了东盟外长会议和东盟地区论坛会议，这是印度半个世纪以来第一次参与亚太地区的政治与安全对话。2002年11月，印度与东盟又确立了双方年度峰会机制，这成为东盟的第四个“10＋1”合作机制，该峰会也标志着印度与东盟政治关系的机制化。

二是战略扩张期（2003～2013），目标扩大至亚太。

1999年，印度外交部发布了《1998～1999年度报告》，该报告指出印度的主要关切要超越南亚，面向“大周边”，其中包括东盟—太平洋地区、中亚以及环印度洋地区等。2001年“九一一”事件后，伊斯兰极端主义等安全问题成为亚太诸多国家的重大关切。借此契机，印度“东向政策”开始进入新阶段。2003年8月，时任印度外长亚施旺特·辛哈（Yashwant Sinha）在新加坡国防与战略研究院的演讲中首次提到“东向政策的第二阶段”。在这一阶段，其“东向”的区域扩大到亚太，南至澳大利亚，北至日本和韩国，合作领域也从以经济为主扩展至航线保护以及反恐合作等。一方面，印度与日本的防务对话与合作不断有新的进展。如在民用核技术方面，2010年6月，印度和日本开启民用核能合作协议的正式谈判,虽中间因各种原因多有中断,但双方领导人多次表达对重启核能合作协定谈判的期望；在防务合作方面，印度和日本不仅在东京附近海域和印度洋海域进行联合军事演习，而且加速了日本向印度出售水上飞机等相关谈判；双方高层领导人互动频繁，不断升级战略伙伴关系，并且建立了外交和防务部门定期对话机制（“2+2”）。另一方面，印度与澳大利亚也不断提高防务合作调门，双方防务合作的内容不仅包括联合军演和军事人员交流，还包括海事安全和防务互助等。

实际上，随着印度与东盟、中国、日本、澳大利亚等国在经济和政治领域交往的增多，必然导致印度洋上航运密集度和政府间互动频率的增加，进而辐射至西太平洋，从而促进两洋之间的无缝衔接，催生印度的“印太”战略。以国大党为首的统一进步联盟（UPA）执政期间，“印太”概念被正式提出，并被赋予了重要的地缘政治和地缘经济意义，但在对外表述时，辛格政府表现的相对克制。2013年，时任总理辛格访问日本时，对安倍晋三提出的“两洋交汇”以及建立一个“更加均衡的地区架构”的观点表示赞赏。但有印度学者指出，辛格所说的架构必须是一个开放、和谐、包容和透明的架构，而且印度必须在此架构中保有战略自主性。

（三）莫迪政府的“印太”战略

如果说“印太”战略是“东向政策”的逻辑发展结果，那么莫迪政府的“东向行动”政策就是“印太”战略的逻辑延伸。尽管在选举过程中并未过多提及“印太”概念，但莫迪政府于2014年5月上台后所开展的一系列外交举动，充分说明了其对“印太”地缘战略意义的重视。相较于上届政府，莫迪政府的“印太”战略有以下几个特点。

第一，维持东盟在“印太”战略中的核心地位，但合作层次更加多维。辛格政府于2012年开始使用“印太”一词，但在关于“印太”的相关演讲或声明中主要强调要建立一个“开放、和谐、包容以及透明的地区架构”，尤其是要将东盟视为构建“经济、安全结构和机制”的“关键”。此外，辛格政府在外交话语中着重强调重塑地缘经济，维护战略自主和发展海洋外交的必要性。例如，时任国家安全顾问希夫香卡尔·梅农（Shivashankar Menon）就曾指出不能将“印太”地缘政治的含义概念化，尤其反对提出“中印海洋竞争”这样的假设。莫迪政府延续了上届政府的地缘经济战略，仍以东盟为核心，但是合作范围更广。2014年11月13日，莫迪总理在缅甸召开的东亚峰会上重申印度的“东向行动”政策，希望借此加快推进印度—东盟多维纽带建设。印度总统、副总统、总理等最高领导人在一年中访问了东盟十国中的九个国家，诸多双边和多边关系重新焕发活力。此外，印度还致力于以缅甸和泰国为门户，打通东北部地区进入东南亚的大通道，加速印度—东盟互联互通建设。2015年11月在吉隆坡召开的东盟—印度峰会上，莫迪总理提出，印度将提供10亿美元信贷用于互联互通建设。目前，屡次因各种原因被搁置的印度—缅甸—泰国跨国高速公路协定有望全面签署。2016年8月，莫迪总理与缅甸总统吴廷觉会谈结束后，双方政府签署了有关桥梁建设、道路升级、可再生能源和传统医疗合作的协议，且印度计划在2020年完成三国跨国公路建设，这将进一步促进区域内的贸易和旅游发展。除了经济关系之外“东向行动”政策还涵盖安全、战略、政治以及反恐等多个领域。尤其是近几年“伊斯兰国”（IS）肆虐全球，“反恐”成为印度—东盟合作中的优先选项之一。

第二，强化与美国及日本的战略关系,尤其是将印日关系提升到了新高度。上届政府虽然也注重与美日等大国的战略关系，但动作相对低调，例如，印度虽然参加了美印日三边防务对话和演习,但同时又与中国举行了反海盗演习加以平衡;虽然在公海航行自由问题上与美国立场一致,但又反对第三方卷入南中国海问题。莫迪上台后，在执政的四年时间里五次访美，双方签署了新的《十年防务框架协议》,发布了《美印关于亚太和印度洋地区事务的联合战略构想声明》。2017年6月访美期间，莫迪总理和特朗普总统同意强化印太地区的和平与稳定，并商讨建立外交与国防层面的“2+2”双边对话机制，提升双方战略磋商水平。印度提出“东向行动”政策后，也加速推进与日本的双边关系。2014年8月底，莫迪总理访问日本，印日首脑在会谈后发表声明称，两国将建立“特殊全球战略伙伴关系”，加深在经济、政治、文化、安保等领域的合作。印日于2016年11月11日签署了民用核能合作协定，自此，印度可获得日本提供的核能生产的燃料、设备和技术。此外，印度还邀请日本参与美印举行的“马拉巴尔”海上联合军演，加强与日本的防务合作。在经济方面，日本政府承诺在未来五年将在印度投资350亿美元，主要用于基础设施建设和智慧城市建设等；参与投资德里—孟买工业走廊；建设从孟买到阿默达巴德之间的高速列车等。

第三，复兴与澳大利亚及南太平洋岛国的关系，强化印度洋“地区领导者”角色。一直以来，印度都忽略了澳大利亚的重要性。莫迪执政后，于当年11月访问澳大利亚，这是28年以来印度第一位到访澳大利亚的总理。在这次访问中，印澳双方签署了一系列双边协议，包括打击毒贩、文化和旅游业合作等项目。两国还约定于2015年举行首次双边海上联合军演。在结束对澳大利亚的访问之后，莫迪前往斐济，释放与南太平洋岛国建立安全合作关系的讯息。2015年3月，莫迪连续访问印度洋三国（塞舌尔、毛里求斯和斯里兰卡），彰显印度近邻在其外交政策中的优先度，旨在强化印度作为印度洋地区“安全提供者”的角色。

总体来说，莫迪政府的“印太”战略是对往届政府“印太”地区战略的延续和升级，其主要方向虽然还是在经贸和投资两个领域，但在此基础上加强了政治和安全维度。相较于辛格政府比较低调的做法，莫迪政府采取了更加积极、主动的外交政策，如与美国、日本和澳大利亚建立起更加紧密的战略合作关系，同时加大印度在亚太地区的政治介入，以提升其在亚太地缘政治角逐中的制衡力度。

二、莫迪政府“印太”战略评析

1991年拉奥政府提出“东向政策”，其初衷是为了分享东南亚经济发展的红利，缓解印度国内经济改革的困境，这是“印太”战略的历史背景和实施基础。2014年“东向政策”改版升级后，莫迪政府积极参与地区合作，试图发挥地区影响力，“印太”战略的全貌初现。目前，该战略的施策范围以东南亚为中心，北至日本，南至澳大利亚，虽然在政治安全、经济、地区合作以及人文交流等方面有一定的成效，但综合效果与预期的还相距甚远，主要表现在以下几方面。

（一）政治安全

印度对“印太”国家积极施策，战略和防务合作渐有起色。目前，印度已经分别与印度尼西亚（2005年）、越南（2007年）、马来西亚（2010年）、新加坡（2015年）、日本（2014年）、韩国（2010年）和澳大利亚（2009年）建立了战略伙伴关系。2016年6月，出席香格里拉对话会的印度国防部长马诺哈尔·帕里卡尔（Manohar Parrikar）与新加坡防长黄永宏（Ng Enghen）首次举行防长对话会，帕里卡尔表示，新加坡是印度在本区域全面推进“东向行动”政策的重要支点，愿与新加坡建立超越战略伙伴的深层关系。对话会结束后，双方发表联合声明，承诺未来将加强双方武装部队合作的规模和深度。此外，莫迪政府上台后，印度与“印太”区域这个战略弧中的北（日本）、东（美国）、南（澳大利亚）三个“极”的战略关系都达到了新高度，加上西部印度大本营，“印太”战略的四个支点似初现雏形。但是，刚刚起步的印澳合作缺乏互信，印度拒绝澳大利亚加入美印日在印度洋举行的“马拉巴尔”联合海上军演就说明了这一点。印度对与美国的合作也保持高度警惕，避免过度“亲密”，例如，美印签署的《美印关于亚太和印度洋地区事务的联合战略构想声明》就招致印度国内的批评。目前，政治安全合作虽已成为莫迪政府“印太”战略实施相对成功的领域，但仍面临多重挑战，战略推进的速度较缓。

（二）经济合作

印度积极参与东盟经济一体化建设,积极发展与其他亚太国家的经济联系。莫迪政府上台后更是主打经济牌，如宣布了一系列经济改革计划以促进对外经贸合作，同时加强投资基础设施，以打造良好的投资环境。但双方在贸易和投资方面合作的成绩并不尽如人意。在经贸领域，印度与“印太”国家贸易额并没有明显提高。在莫迪的“印太”战略中，经贸一直是其“行动”的主要方向。根据历史数据，从1996年至2014年，印度对东盟各国的出口总额和进口总额有一定程度的提升，但是除新加坡之外，印度与其他东盟成员国的双边贸易额变化微弱。此外，印度对东盟的出口与进口在其出口总额和进口总额中所占的比例也不高，基本上一直维持在8%到12%之间，变化幅度不大（见图１）。2014年至2017年8月，这一比例有微弱提升，但是印度—东盟贸易总额却出现下降的趋势。2014年双边贸易总额为765.27亿美元，2015年下降为650.64亿美元，而2016年至2017年度为715.79亿美元。

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此外，印度与美国、日本、澳大利亚、韩国的贸易关系也没有得到改善。1996年至2014年，印度与日本、韩国和澳大利亚的进出口贸易总额虽有所上升，但印度对这些国家的进口额都高于出口额，出现了明显的贸易不均衡趋势，而且贸易赤字越来越大。此外，印度与日韩澳三国的贸易额在其贸易总额中的比例微乎其微，在2014至2017年8月期间并无明显变化，且印日贸易额在印度贸易总额中的比例从1996年至2017年一直处于下滑趋势。印美贸易额占比虽然在2014年有所提升，但在2015年后又开始下降。相较于以上印度重点培育交往的国家，一直被印度视为竞争对手的中国反而在印度对外贸易中占到越来越大的比例，且在莫迪政府上台后势头更加强劲（见图１）。

在投资领域，新加坡、日本和美国对印度的直接投资显著增加，但印度的主要外资来源国并没有发生显著变化。莫迪总理每次出访都会大肆宣传印度投资环境的改善，旨在希望吸引更多的外国直接投资。从2014年起，历年位列印度前十大外资来源国的新加坡、日本和美国对印度的直接投资有明显增加，尤其是新加坡增长幅度最大。但三个国家对印度的直接投资在2016年又出现倒退（见图２），因此，该增长趋势的可持续性有待观察。此外，莫迪政府实施“东向行动”政策后并未出现新的投资大国，其外来投资仍然主要依靠传统的几个资本源。

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（三）地区合作

印度虽然积极参与亚太安全合作机制的建设,但始终无法发挥建设性作用。1995年印度正式成为东盟的全面对话伙伴国，随后加入东盟地区论坛（ARF）。2005年12月14日，首届东亚峰会（EAS）在吉隆坡举行，初始成员国包括东盟十国及中国、印度、日本、韩国、澳大利亚和新西兰。此外，印度还是亚洲相互协作与信任措施会议（CICA）的创始成员国，积极参与多边安全会议。同时，印度积极参加“一轨半”及“二轨”等亚太安全合作机制。1994年12月，印度成为亚太安全合作理事会（CSCAP）的准成员，并于2000年６月成为正式成员，并且在当年成立了CSCAP—印度委员会，负责参与理事会的所有技术、专家和工作组会议等。莫迪总理指出，现在的国际环境为印度提供了难得的机会，印度应当“成为全球的领导者，而非只是被用来平衡他国的力量”。

但是，作为一个南亚大国，印度在亚太安全合作机制中的地位始终处于不温不火的状态，并没有发挥出建设性作用。例如，在2014年8月举行的东盟地区论坛会议上，关于南海争端问题的讨论，印度外交部部长苏诗玛·斯瓦拉吉（Sushma Swarej）借此机会重申印度的立场，即印度支持和平解决南海争端，并且支持该地区的航行自由。但斯瓦拉吉并没有明确支持美国主导的一项冻结该地区所有建设活动的提案。尽管“印太”概念为印度提供了介入亚太事务的合法性，但是该说法并未得到中国和东盟国家的正面回应，印度的地区行动受到多方的限制。莫迪政府上台后，印度在东南亚以及亚太事务中的作用仍然处于隐性状态，游离于东盟及中美等大国的博弈游戏边缘。

（四）人文交流

莫迪政府将文化应用到外交方面，成为推动“印太”战略的重要手段，且卓有成效。相对于硬实力，印度的软实力资源更为丰富，如宝莱坞、瑜伽、佛教以及传统哲学等。莫迪政府积极推进文化外交，主要包括：“瑜伽外交”，推动联合国大会通过设立“国际瑜伽日”的决议，借助瑜伽宣扬印度文化；“佛教外交”，在印度国内提高佛教地位，如推动佛教旅游、保护佛教遗址、进行佛教研究等。由于亚太地区有众多佛教国家及大批佛教徒，因此，“拜庙参佛”成为莫迪每次出访的例行行程之一，宗教成为增进人文交流的重要手段；“家乡外交”，对于访印的外国领导人，莫迪放弃通常在首都新德里举行会谈的惯例，而选在其他的城市举行正式会谈。例如，2014年9月中国领导人访问印度期间，受邀访问了莫迪的故乡古吉拉特邦，2015年5月，中国领导人在自己的家乡西安会见了莫迪。2015年12月，日本首相安倍晋三受邀到印度宗教城市瓦兰纳西（Varanasi）参观，莫迪和安倍在恒河的船上观看了著名的印度教宗教仪式阿拉提（aarti）。此外，莫迪政府重视解决散居在国外的印度侨民问题。亚太地区尤其是东南亚有着众多的印度侨民，莫迪每次出访那里都会关注散居侨民，这为其赢得了极大的好感。

三、莫迪政府“印太”战略成效有限的原因

莫迪政府面向“印太”全面升级“东向政策”，加强地区参与，试图改变上届政府的不作为，但并未达到预期的效果。究其原因，一是莫迪政府的“印太”战略在其全球大战略中优先度不够；二是印度的战略能力与战略意图不匹配；三是印度受到地缘政治和大国博弈的牵制，战略投入受到对冲。

（一）“印太”战略优先度受限

印度著名战略分析家拉贾·莫汉将印度的大战略分为三个同心圆，由内而外依次是南亚次大陆（immediate neighborhood）、印度洋和亚洲（extended neighboehood），直至全球。其中,南亚次大陆属于“小周边”，而印度洋和亚洲属于“大周边”。印度的“大周边”区域又可分为东南西北四大板块，对此，印度分别提出了“东进”、“西联”、“南控”以及“北望”四大政策。莫迪政府的“印太”战略以“东向行动”政策为主轴，但是西、南、北三个区域在印度的“大周边”外交中也占有相当重要的位置。虽然后者并不如“东向行动”政策宣传的高调，但在资源投入和施策力度方面，相较前者有过之而无不及。

首先，印度的“西联”范围远及西亚、海湾国家和北非地区，这些地区在印度经济发展和能源安全中占有重要的地位。2005年，辛格政府提出了“西望”政策，指出印度必须强化与海湾国家及西亚国家的关系。2014年9月,在“印度制造”（Make in India）启动仪式上，莫迪总理又提出“西联”政策，作为“西望”政策的升级版，与“东进”政策相对应。其实,印度与“西联”目标国的经济联系由来已久。在海湾国家普遍取得独立之前，其所使用的海湾卢比就是由当时的印度政府发行的。20世纪70年代，随着海湾国家的普遍繁荣，印度移民成为海湾合作委员会（GCC）国家的主要劳动力来源。每年到GCC国家打工的印度劳工约有60万～80万人，其汇回印度国内的汇款占到印度国外汇款的一半，多达300亿美元。沙特阿拉伯是印度最大的石油来源国，印度大型公司包括印度石油天然气公司（ONGC）、印度斯坦石油公司（HPCL）、印度巴拉特石油公司（BPCL）以及埃萨石油公司（Essar Oil）等纷纷投资该地区的石油资源。2017年，GCC国家与印度的双边贸易额达到530亿美元。除了在能源领域的合作，粮食生产、纺织以及医疗等也是双边合作的重要领域。此外，印度在非洲也有重要的战略和经济存在。从2002年起，印度石油天然气公司的子公司海外勘探有限公司（OVL）就已经开始在苏丹进行石油开采及基础设施建设，并在2003年购买了大尼罗河天然气公司（GNPOC）45%的股份。OVL以及其他印度公司在尼日利亚也拥有重要的股份，印度是尼日利亚最大的石油出口对象国。2011年，印度与非洲大陆的双边贸易额超过500亿美元，印度政府还向非洲国家提供50亿美元的贷款用于促进当地贸易和技术开发，其中10亿美元基金用于教育、铁路及维和等。因此，“西联”区域直接关系印度的能源安全，在其“大周边”战略中占有至关重要的位置。

其次，印度“南控”的区域包括印度洋及其沿岸地区，关系印度周边国家的安全。印度洋是世界上海上交通要塞相对密集的海区，西连曼德海峡，北衔霍尔木兹海峡，东接马六甲海峡，南临莫桑比克海峡、南非好望角，是国际大宗能源、矿产资源及粮食运输的必经要道。1998年印度人民党上台，逐渐将国防资源向海上防务倾斜。1999-2008年期间，印度陆军军费增长了114.7%，但在国防总支出中的比例却下降了23.9%空军和海军军费增长了195.2%和195.7%其在国防总支出中的比例却增长了114.7%,印度还在印度洋地区建立了以印度本土为依托的东自安达曼—尼科巴群岛，西到克沙群岛的海上防务体系。目前，印度海军拥有１５５艘海军舰艇，分布在维萨卡帕特南、孟买、果阿以及布莱尔港，潜艇和航空母舰等则用于域外活动。此外,南印度洋的小岛屿国家也是印度海军扩张战略中的重点之一，借此创建自己的“珍珠链”，从而对中美在印度洋的影响力进行反制。印度洋的安全直接关乎印度国土安全以及海上交通线的顺畅，因此，“南控”政策在其国家安全战略中举足轻重。有学者称“南控”和“东向”都属于印度“印太”战略的一部分，而且近年来二者确实有合流之势。不过“印太”战略重点关注东印度洋区域，“南控”则辐射整个印度洋，受资源限制，对前者的资源分配多少有所牵制。

最后，“北望”囊括整个中亚地区，关乎印度边境的安定。苏联解体后，中亚各国纷纷获得独立，为外部力量进入该地区提供了契机。印度积极促进与中亚国家的合作，以获取能源资源。2009年，印度与哈萨克斯坦签署一项有关哈萨克斯坦向印度核电厂供应铀染料的协议；印度天然气管理有限公司帮助乌兹别克斯坦建设液化石油气设备；印度公司在土库曼斯坦大量投资液化设备、冶炼厂、液化天然气以及城市天然气配送等。此外，印度也借此扩大在中亚的存在，达到遏制中国影响力的目的。美国从阿富汗撤军之后，中国在中亚地区的战略和经济影响力逐渐扩大。印度和俄罗斯多方面合作，力图复兴南北经济走廊，打通南北通道。俄罗斯则力保印度加入“上海合作组织”，平衡中国在该组织中的主导性作用。印度还试图与美国打造“新丝绸之路”，稳定阿富汗政局，遏制伊斯兰极端主义的扩散，同时也遏制巴基斯坦在阿富汗扩大影响力。

在印度的周边邻居中，“印太”地区属于政局相对稳定、边境问题相对较少的区域，紧迫性和危机性不算太强。这部分解释了“东向政策”提出20余年以来，且莫迪政府积极“行动”后，印度仍缺乏较强存在感的原因。

（二）印度国家战略能力与战略目标不匹配

印度独立后，首任总理尼赫鲁在《印度的发现》一书中说：“印度是不能在世界上扮演二等角色的，要么做一个有声有色的大国，要么销声匿迹。”印度人认为，在世界的等级体系中，印度理所当然地应处于最上层。因此，印度积极推动“印太”概念，为参与亚太事务正名，试图增加在该地区的战略存在。但被炒得沸沸扬扬的印度崛起却后劲不足，经济能力无法支撑其伟大的战略目标。

一方面，印度国内经济不振，发展对外经济关系动力不足。印度自1991年政府大刀阔斧地实施经济改革之后，经济出现了高速增长，“印度崛起”的命题时常引发有关“龙象之争”的讨论，甚至出现了“印度即将超越中国”的论断。但印度的经济发展高速而不稳定，社会和经济体系中的弊端严重制约了印度的可持续发展。首先，印度社会的种姓制度严重阻碍了各阶层之间的经济和人文交流，阶级固化和过大的贫富差距导致市场失去活力，难以刺激经济的发展。其次，印度经济体系中缺乏完整的工业链和完备的基础设施，虽然印度第三产业尤其是软件服务业发展水平较高，但对于一个人口大国且经济发展水平较低的发展中国家而言，发展制造业才是保证一国实现充分就业、刺激技术和社会进步的源泉。最后，印度的人口因素极大地限制了经济发展的潜力。根据联合国开发计划署提供的用来衡量人类发展指数（HDI）的四个变量,即预期寿命、识字率、入学率和人均国内生产总值（GDP）来计算，2015年印度的HDI为0.624，在188个国家中的排名为131。虽然印度该指数的数值逐年递增，但仍处于中低的人类发展水平，甚至低于南亚邻国巴基斯坦、不丹和尼泊尔。

另一方面，印度与东盟国家贸易互补性不高，是导致其在经贸方面收效甚微的主要原因。贸易互补性决定了两个国家之间贸易紧密度的高低，双方贸易互补性越高，贸易紧密度越高；贸易互补性越低，贸易紧密度越低。通过计算两个国家之间的贸易互补性指数（TCI），可以用来解释双方的贸易状况。贸易互补性指数是由经济学家彼得·德赖斯代尔（Peter Drysdale）于1967年提出的，TCI的计算公式如下：

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根据以上公式，对印度与东盟各国之间主要贸易产业进行计算便可得出两者之间的贸易互补性。当我们考察印度在东亚的经济利益时，更加看重印度对东盟各国的出口状况，因此，笔者根据东盟2001年至2011年各个产业的进口额，选取进口额最大的十大产业，其中包括产业85、84、27、39、87、90、72、29、73和71。

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根据公式（2）可看出，印度在这１０个产业贸易中有一定的比较优势（见表１），根据表１也可以看出，印度在产业72、29、73和71有比较大的出口优势，而且产业27在2006年以后出口优势开始显现。

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根据公式（3）可得东盟在这10个产业贸易中的比较劣势（见表2），并且可以看出东盟在产业85、84、27、72以及73的进口贸易上劣势明显。根据公式（1）可得印度与东盟分别在１０个产业上贸易互补性指数（见表3），可知双方在72、29、73及71等四个产业上的互补性较强。

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根据公式（4）则可以得出印度与东盟在10个产业上的综合贸易互补性指数（见表4），可知从2001年至2011年该指数都在0.5左右徘徊，并没有超过1，可以由此认为双方在这几个产业中的贸易互补性较低。由于这10个产业是东盟进口数额最多的几个产业，因此，双方较低的贸易互补性基本可以解释印度和东盟贸易状况不佳的状况。

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（三）地缘政治和大国博弈的制约

虽然莫迪政府“印太”战略的实施受到东盟及美日等国的欢迎，但由于该地区地缘政治环境复杂，博弈与平衡相互较量，身处其中的印度虽深谙其道，但难免受到多方因素的制约而难以发挥作用。

首先，从客观上来说，印度受到中国东盟政策对其形成的“战略挤压”。1991年拉奥政府提出“东向政策”，致力于发展印度与东南亚国家的经济、政治、社会和文化关系。同年，中国与东盟建立对话关系，开启了中国—东盟25年的发展历程。在长达25年的时间里,中国—东盟关系从成长期走向成熟期。在经济方面，从中国—东盟自贸区建设发展为更加多元的区域经济合作；在政治方面，双方继续遵守《东南亚友好合作条约》，并且倡导签署《中国—东盟睦邻友好合作条约》；在地区安全方面，中国在继续支持东盟一体化、东亚合作进程的基础上，倡议与东盟共同发展亚太地区安全架构；在南海问题上，各方在继续遵守《南海各方行为宣言》（DOC）的基础上，加快《南海行为准则》（COC）的谈判进程，同意中国于2014年提出解决南海问题的“双轨思路”。2014年莫迪政府推出“东向行动”政策，重点推动与东南亚国家的互联互通建设。但是在此之前，中国已经于2013年提出与东南亚国家共建“21世纪海上丝绸之路”，加快推进互联互通建设，为其提供了更大的发展契机。相较于中国积极主动的塑造，印度的“印太”战略从一开始主要是被动应对国内经济危机，试图分享东亚经济的红利。在政治和经济方面，印度既无明确的战略规划,也没有为各国提供经济利益的能力，在安全机制建设中更无法发挥建设性作用。印度徘徊于东盟、美日、中国三者之间，若即若离，想主动靠近，又踌躇不定。面对这种状况，东盟国家对印度是否能够真正落实其提出的相关政策始终存疑。与印度这种尴尬的状况形成鲜明对比的是，中国坚持“睦邻、安邻、富邻”的周边外交政策，针对东盟提出一系列务实合作政策，掷地有声，措施行之有效，强化了东盟国家对中国的信心。总体上，虽然中国无意对印度进行“战略挤压”，但中国积极的东盟政策在客观上对莫迪政府的“印太”战略构成了一定的压力与阻力，导致其在战略实施过程中虽心有余而力不足。

其次，印度受到美国的战略绑架。奥巴马政府提出美国要重返亚太，强化在该地区的战略存在，试图动员各方力量制衡中国。有着强烈大国观念且与中国存在竞争关系的印度成为此时美国拉拢的对象，并被视为“亚洲的战略平衡器”,意欲帮助印度提高核威慑力以遏制中国。但是，美国的战略绑架在一定程度上削弱了印度亚太政策的灵活度，减少了其“左右逢源”的机会。奥巴马政府执政期间，时任国务卿希拉里·克林顿曾主动提出“印太”概念，近期特朗普政府在外交场合也多次使用“印太”而非“亚太”，这迎合了印度介入该地区的意图。但美国政策的不连续性无法赢得印度的信任，而且美国话语体系中出现“印太”的必然结果是美国军事力量压入印度洋北岸，直逼印度国门，这将被印度视为对其国家安全的重大威胁。如果说北方山区是古代印度的防务重心，那么南方海区就是近代印度的防务重心。美国在印度洋的战略存在直接牵制了印度的重心，使其无法安心“东进”。

最后，印度还受到东盟战略平衡的制约。当前，东南亚地区已经成为大国博弈的主要战场。在政治上，美欧等大国一方面对与中国交好的国家政权进行“解构”，“建构”利己的政治生态，另一方面又介入该地区民主秩序等“重构”进程。在经济上，中美日大国通过贸易投资合作等渠道强化在该地区的影响力。在安全上，美日等国通过向东南亚国家出售国防物资、提供军事援助等方式介入地区热点问题来制衡中国。针对大国博弈态势，一方面，东南亚国家享受各大国在经济领域抛出的“橄榄枝”，搭载多辆“顺风车”，提升经济水平，改善经济结构；另一方面，这些国家亦借助大国博弈的契机引入域外大国，借此既可获取国防物资来提升自身的作战能力，又能促使中美力量均衡，从而避免任何一方域外势力的单独壮大。印度是在中国崛起的背景下被东盟引入该地区用来平衡各方势力的，印度作用和影响力的发挥，某种程度上受到东盟的制约和引导。因此，在大国博弈与大国平衡两种战略的相互嵌套中，印度的资源投入和外交能力受到部分的抵消和对冲。

四、莫迪政府“印太”战略的前景

莫迪政府上台后大举东进，积极作为，全面实施“印太”战略，已经取得了一定的成效。目前，距离莫迪总理第一任期结束还有不到一年的时间，且根据2017年3月的地方议会选举结果来看，莫迪2019年连任的可能性较大，这有助于保障其对外政策的连续性。此外，美国特朗普政府重提“印太”概念也为莫迪政府“印太”战略的强化提供了契机。但受印度自身战略利益、战略能力的限制，以及地缘政治博弈的制衡，莫迪政府“印太”战略实施的进程可能高开低走，战略重心虽向“印太”偏移，但战略实施进程仍会谨慎且缓慢。

2015年10月26日，印度海军发布最新海洋战略——《确保海上安全：印度海上安全战略》这是对2007年海洋战略——《使用海洋的自由：印度的海上军事战略》的改版和升级。与2007年的版本比较，印度最新的海洋战略反映了印度对其地缘政治环境变化和海洋利益的重新认知和定义。这是印度政府第一次在官方文件中正式认证“印太”对印度海洋安全的意义。在2007年的海洋战略中，印度海洋利益的次要区域包括“南印度洋、红海、南中国海和东太平洋”，但在2015年的海洋战略中，印度将其次要区域扩大至东南印度洋、东中国海和西太平洋，包括通往太平洋及其附近海域，还包括地中海、非洲西海岸及其附近海域的海上航线。这表明，印度对东印度洋和西太平洋地区的关注，并有将战略重心向这些海域倾斜的意图。

随着印度向“印太”偏移的同时,其海上利益的整体范围也在拓展。例如，红海、阿曼湾、亚丁湾及其附近海域，以及西南印度洋（包括印度洋岛屿国家和非洲东海岸地区等）现在都是印度海上安全的首要关注点，这些地区在2007年的印度海洋战略中都未曾提及（红海由次要区域上升为主要区域），这表明印度的海洋战略版图在扩展。波斯湾和红海等区域是印度石油和天然气进口的主要来源地，其“西联”政策仰赖西印度洋上的重要航线。相较于前者，“印太”区域（东印度洋和西太平洋）的重要性虽然有所上升，但在印度整体海洋战略中，其优先度仍不是最突出的。

此外，印度目前的经济实力恐怕难以支撑“印太”战略的快速推进。莫迪政府上台后虽然进行了大刀阔斧的经济改革，旨在破除阻碍经济发展的体制性障碍，但“废钞令”打乱了以现金为基础的印度经济，税制改革法案——“商品与服务税”（GST）法导致商业和企业陷入混乱，一时引发全国各地的抗议，招致社会各界的批评。尽管世界银行认为印度的经济改革只会引起短暂的“阵痛”，相关措施顺利实施后将会提升其经济增长，但印度经济要实现可持续增长仍面临诸多不利因素，如落后的基础设施、严重不平衡的地方经济、严苛的制度性障碍，以及大量快速增长但无法实现充分就业的青年人口等。

况且，鉴于“印太”地区复杂的地缘政治较量和博弈，印度虽有意在其中扮演更重要的角色，东盟、美国、日本和澳大利亚等也都呼吁印度发挥更大的作用，但目前的印度似乎并不打算直接参与地区事务。中国推出“一带一路”倡议之后，印度自觉受到战略挤压，成为唯一一个没有参加2017年在北京举行的第一届“一带一路”国际合作高峰论坛的主要经济体。随着“一带一路”倡议的推进，中国在政治、经济和安全等方面对印度邻国的影响力也在加大，印度的区域优势有被边缘化的危险。为此，莫迪政府提出外交战略新构想——“印度洋季风计划”，对中国的“２１世纪海上丝绸之路”进行反制，试图以文化和历史为纽带，规划一个从东非、阿拉伯半岛、印度次大陆、斯里兰卡延伸到东南亚的“印度主导的海洋世界”。此外，印度还推动“次大陆国家经济合作协议”（BBIN）和“环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议”（BIMST－EC），与日本共同推出“亚非增长走廊”的概念，以积极应对中国的战略挑战。

但是，莫迪政府“经济优先”的国家发展战略决定了其必须为印度国内发展提供一个和平安全的外部环境，尤其体现在避免卷入中美竞争的漩涡而沦为美国遏制中国的“棋子”。2017年11月11日，美国、日本、印度和澳大利亚在马尼拉举行“四方安全对话”（Quad），探讨的七个核心议题包括亚洲规则秩序、航行自由和领空飞跃权、尊重国际法、加强互联互通、海上安全、核不扩散以及恐怖主义。但会后四国并没有发布正式的联合公报、声明或新闻稿，而是以各自公布消息的形式对外发布了所谓的会议成果。印度对此次安全对话的报道也颇为低调，会后仅仅以外交部的名义发布了一份新闻稿，而非部级声明。该新闻稿强调了各国达成的共识和推进互联互通的重要性但是却对“Quad”的关键目标——“海洋安全”只字未提，并且也去掉了任何有关航行自由、领空飞跃权和尊重国际法的相关表述。在印度2015年的海洋战略中，南中国海也仍然被定位为海洋利益的次要区域之一。这表明，印度并不愿意过分刺激中国。

目前，美日澳积极推动四方安全合作，并且鼓励印度能够发挥“战略支点”的作用，但印度方面则更希望借机促进四个“志趣相投”的国家建立一个“自由、开放、繁荣和包容的印度洋”，以促进地区互联互通建设，为印度经济起飞保驾护航。相较于其执政初期外交上的高调，莫迪政府在未来可能会更加务实、谨慎地推进“印太”战略的实施，继续以“东进”政策为基石，希望既保障战略自主性又能反制中国、但又不刺激中国；既迎合美日澳的期待、但又不被其战略绑架，力求在平衡中追求最大效益。

五、结　论

莫迪政府上台推出“东向行动”政策后，其“印太”战略初露锋芒，受到国际社会的多方关注。但相较于前期的高调，实施效果不如预期，一是因为亚太在其全球大战略中并不如其宣传的那般优先，二是印度目前的战略能力有限，三是印度受到多方地缘政治力量的制约，施展空间受制。因此，中国应正视印度的战略意图，科学评估印度的战略能力，合理判断印度的战略影响，制定相应的应对方案。目前亚太地区形势虽总体稳定向好，和平与发展势头强劲，但也面临诸多不稳定和不确定的因素。如一些国家加大在亚太的军事部署，个别国家推动军事松绑，“萨德”入韩加剧了地区安全的不稳定性。东盟主导的多边安全机制虽然覆盖范围大，但由于其松散的机制以及东盟“小马拉大车”模式的局限性，可持续性发展受到诸多挑战。在此背景下，中国可主动邀约印度，充分发挥其“东进”的积极性，以非传统安全合作为重点，从易到难，由浅入深，以“大马拉大车”来推动地区合作。此外，印度是“21世纪海上丝绸之路”的重要枢纽国家，中国一方面要充分了解并照顾印度对“一带一路”倡议的顾虑和诉求，避免战略误判；另一方面也要与印度的发展需求准确对接,挖掘与印度合作的潜力，从而助力“印太”经济重新焕发活力。（注释略）

文章来源：《当代亚太》2018年第3期；国关国政外交学人微信公众平台首发

作者：王丽娜北京大学国际关系学院博士研究生

王丽娜：印度莫迪政府“印太”战略评估

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