吴文成：美国著名智库对 “一带一路” 的认知分歧与美国对华多重身份定位

自从中国领导人于2013年提出以来“一带一路”倡议世所瞩目，已经取得了巨大的进展。根据国家发改委的数据，当前“中国已与88个国家和国际组织签署了１０３份共建‘一带一路’倡议合作文件。”而自“一带一路”倡议推行以来，国际社会反响不一。众多发展中国家积极参与其中,争搭中国发展的便车，许多欧洲发达国家也敞开怀抱，欢迎中国在基础设施等领域的投资和互联互通建设上的努力。但美国对“一带一路”倡议比较谨慎，态度也不明朗，在近期提出“印太战略”概念、平衡“一带一路”的军事和安全影响之后，特朗普任内的第一份国家安全战略文件更直言中国正在挑战美国，将中国视为战略“竞争者”和国际体系的“修正主义国家”，最近甚至传出美日澳印准备联手推出一个针对“一带一路”的替代版基础建设计划，特朗普更誓言要动用３０１条款，对中国发起贸易战。在“一带一路”倡议推行进入深水区，深层次障碍不断涌现、外部压力逐渐显现的新形势下，系统而深入了解外部世界尤其是霸权国对“一带一路”的真实认知,特别是其内部认知分歧显得尤其重要和急迫。因此，不难理解，在“一带一路”研究里面，“认知评估”路径成为重要的研究方向。
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关于沿线国或利益相关方如何看待“一带一路”倡议的问题，国内学界具体表现为三种研究路径：第一，剖析“一带一路”具体利益相关方，诸如印度、日本、印尼、菲律宾、缅甸等国的态度与认知；第二，分析国际社会关于“一带一路”的国际话语，这一路径将其对“一带一路”的认知和内部认知分歧视为一种话语，将对象国对待“一带一路”的言语行为视为中外围绕“一带一路”的话语权竞争；第三，考察“一带一路”在海外的传播情况，主要从文献学角度考察国外报刊、媒体对“一带一路”的报道和研究,侧重于从文献情报学角度理解沿线国家对“一带一路”的认识。从认知视角分析“一带一路”倡议虽然不是国外学者的主流研究，但也有一些学者做了概括和总结，例如研究中方“一带一路”话语是如何描述对象国家的，研究相关沿线国家和利益相关方是如何看待“一带一路”倡议的，特别是《亚洲政策》杂志于２０１７年专门出版了一期亚洲沿线国家如何认知“一带一路”的特刊，详细分析了俄罗斯、巴基斯坦、印度、阿富汗等对象国的态度。

就本文研究的美国官方及其智库是如何看待“一带一路”倡议这一问题而言，马建英较早地从认知视角考察了美国媒体、学界、智库对中国“一带一路”倡议的态度，认为美国官方采取的是选择性回应策略。仇华飞则考察了美国学界对“一带一路”倡议诸多议题领域的反应。徐亮提出了美国各界对“一带一路”倡议的四种认知“关键词”。而宋瑞琛和刘军、马晴以布鲁金斯学会等少数智库为例，进行了个案认知研究，认为美智库“大部分观点都是站在美国国家利益的角度进行分析”，美国智库“基于战略谨慎的认知仍占主导地位”。

国内外学界从认知视角对“一带一路”倡议的分析，虽然能很好地帮助我们去理解对象国和相关利益方的真实态度，但是这种认知路径研究也存在一些问题：第一，这些研究几乎都将对象国内部假定为单一的行为体、用一个声音说话，忽略了对象国内部的认知差异；第二，从研究方法来看，很多对美国智库认知的分析仅选择了极少数智库，样本范围不够大，代表性不足；第三，这种认知研究视角多数停留于政策分析，未能进一步追问认知及其分歧背后的深层次根源所在，特别是未能结合沿线国对“一带一路”倡议的认知，追问其是如何看待中国当前的国家身份的。而这一点尤其重要，因为对于一个崛起中的中国来说，外部世界特别是霸权国对自身国家身份的定位至关重要，将直接影响其战略评估和战略应对。例如有学者认为，对他国“国家身份的界定是美国大战略制定的前提和基础，同时也是影响美国大战略的重要因素。”因此，透析外部世界特别是美国对“一带一路”这样一个中国２１世纪以来最为重要的一项国家倡议的态度，可以管窥其战略界到底是如何看待中国国家身份的。

那么，当前，美国对待“一带一路”的态度是否最终形成了一个清晰的应对战略？要回答这一问题，就必须系统检视美国内部关于“一带一路”的战略评估，而作为“第四部门”、美国政府内外政策“外脑”的智库无疑是一个非常好的观察和分析窗口。

本文主要依据宾夕法尼亚大学编制的《全球智库报告2016》选择入选三大类全球“防务与国家安全最佳智库”、全球“外交和国际事务最高最佳智库”和全美最佳智库的美国智库，结果发现,美国入选全球防务智库、外交智库的基本都在顶级美国智库里面，最后剔除重复统计的智库，本研究共统计了93家美国上榜智库作为研究对象。通过在谷歌和智库网站主页交叉使用OBOR、B&R、Belt and Road等关键词进行双重检索，结果发现，自2013年以来，在全美最佳智库中共有42家智库发表了与“一带一路”倡议有关的评论和报告，加上其他两个类别的２家智库,因此，本研究实际统计了44家智库近5年来发表的相关著述，并以此为基础进行文本内容分析。

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一、美国智库对“一带一路”倡议目标的认知分歧

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整体而言，美国内部对中国“一带一路”倡议的意图和目标心怀疑虑,总体上处于政策评估和内部辩论阶段，各家智库对于“一带一路”的政策目标持有不同立场，认知分歧较为明显。具体而言，首先是智库分析家对“一带一路”倡议的目标存在重要分歧，其次是各智库专家对“一带一路”倡议对美国利益的影响存在不同看法。

（一）发展本国经济、推动全球发展

“一带一路”聚焦于基础设施建设，侧重互联互通，很多美国智库分析家准确地把握到了其侧重于发展经济的内涵。一批学者认为，“一带一路”的“核心关切”是经济，“从本质上看，‘一带一路’都是围绕着经济连通而构建的”，“反映了中国的全球经济需求”。其“主要被设计出以推进中国的经济利益”，因而是中国“发展本国经济的战略工具”。很多学者认为，“（‘一带一路’）首先是一项经济性运动，旨在满足重构中国经济和提振出口的需求”，是中国“促进经济结构再平衡和拉动缓慢增长的经济的中长期战略”。

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还有一批智库人士认为“一带一路”是贸易／投资倡议，认为“中国期望在欧亚大陆建设一个基础设施网络以推动国际贸易的发展”。在这些分析人士看来，“一带一路”是“到目前为止史上最大的经济支出计划”，“是一个贸易和基础设施网络”。既是“一项大规模贸易和基础设施发展项目”，更是“中国最具雄心的对外投资和贸易项目”。

个别分析家也提到，虽然“一带一路”可能有战略意味，但“一带一路”的经济目的大于政治目的。有学者更是直接指出，“北京的首要战略关注点是与能源和基础设施相关的投资，而不是安全关切。”大西洋理事会主席乔恩·亨斯曼认为，中国的“一带一路”倡议“虽然有较强的地缘政治成分，但其最主要的还是由关键性的经济目标驱动即开发中国的落后地区、释放中国的工业潜能。”阿斯彭研究所专家认为，“虽然‘一带一路’倡议背后有美中全球竞争的影子，但是其最核心驱动力量是消耗国内的过剩产能。”至于美国政策界为何高估“一带一路”的地缘政治影响，全球安全分析研究所主任盖尔·卢福特在大西洋理事会关于“一带一路”的会议上给出了解释，他认为，美国总是习惯于从地缘政治视角看问题，而与之相反，中国则倾向于立足于地缘经济来思考问题。

（二）制衡美国霸权、塑造外部安全环境

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作为霸权国，美国对于崛起中的中国担忧日增，对于中国的“一带一路”倡议非常警觉，因此，很多美国智库人士更愿意从地缘政治的角度来理解“一带一路”，认为发起“这些倡议的真正目的是安全”，具体表现在以下几个方面。

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第一，填补权力真空。在一些智库人士看来，特别是当特朗普政府采取保护主义政策时，美国经济霸主地位“行将终结”，只有中国才能填补美国经济霸主退位后的“空缺”，而“一带一路”恰恰是实现这一目标的“战略”。还有学者认定“一带一路”是中国版的“马歇尔计划”，旨在“替代日益衰退的美国的国际主义”，意在填补美国领导力衰退留下的“领导力真空”。这种心态偏执地认定“一带一路”旨在“东半球取代美国的影响力”，孤立其他崛起大国，错误地认定中国“通过‘一带一路’倡议向欧洲和美国发送一个信号，表明自己希望在亚洲被视为一个超级大国，理应得到欧洲发达国家一样的受尊重地位。”

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第二，回应“亚太再平衡”战略。很多学者认为“一带一路”直接针对的是美国早先提出的“亚太再平衡”战略。例如，威尔逊中心的尼古拉·卡萨里尼认为，“从地缘战略的视角来看，‘一带一路’是中国对美国亚太再平衡政策的反应。”还有智库分析家认为，“一带一路”通过拓展海外能源进口渠道和路线，可以有效摆脱中国对单一海上能源运输通道的依赖，避免美国第７舰队在紧急时刻对马六甲海峡的封锁和控制。海军分析中心的摩根·克莱门更直接指出，“与海上丝绸之路沿线国家发展战略与经济关系能够为中国提供机会，以摆脱美国‘亚太再平衡’战略实施以来对中国日渐增强的遏制和封锁。”

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第三，平衡《跨太平洋伙伴关系协定》（ＴＰＰ）。一些学者也认为“一带一路”是为了平衡美国奥巴马政府发起的ＴＰＰ，这进而威胁了美国在亚洲的经济地位。新美国基金会等智库专家直言，“‘一带一路’是力图超越美国ＴＰＰ的努力”，“‘一带一路’就是中国版的ＴＰＰ”。他们认为，中国通过“一带一路”、亚投行等，试图“绕过和颠覆”如亚行、国际货币基金组织、世界银行等美国主导下的国际金融管理机构，而“一带一路”倡议带来的巨额资本和金融支持，“增加了北京的经济和金融吸引力，从而削弱了美国对于亚洲商业和贸易未来的掌控能力。”

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当然，也有美国智库从较为积极的角度看待“一带一路”及其与美国的关系，例如战略与国际研究中心的任若迪在接受国会听证质询时认为，“‘一带一路’是个好主意”，将促进全球经济的增长，美国“不应该也不能够阻止这一倡议”，美国应加强参与度，并鼓励欧洲复兴开发银行和亚洲开发银行积极参与“一带一路”倡议。大西洋理事会最新出台的报告则认为美国参与“一带一路”倡议的收益要大于成本，美国应该积极参与，进而从内部影响其制度设计和运行机制。报告认为，当中美之间其他的合作平台失效时，“‘一带一路’仍可提供一个新的合作平台，进而稳定中美之间的紧张关系。”

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（三）重塑国际规则、变革国际秩序

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毫不奇怪，不少智库学者以复杂的心态看待“一带一路”倡议与国际秩序的关系。例如，很多论者认为“一带一路”对当前的国际和地区秩序构成了很大的挑战，“一带一路”倡议“将像马歇尔计划塑造欧洲和２０世纪一样，塑造亚洲和２１世纪的国际格局”。“从更广泛的战略层次来看，‘一带一路’构成了中国再平衡美国主导下世界秩序的部分努力。”布鲁金斯学会的学者甚至惊呼，“一带一路”倡议的推进意味着，“在威斯特伐利亚体系内，亚洲和非欧洲文明国家历史上第一次上升到全球秩序的中心位置，并且正在改变这一秩序的内在结构。”此外，战略与国际研究中心官网刊发的扬·拉扎里·卡西姆的论文指出，“通过构建如金砖国家开发银行和‘一带一路’等合作平台这样一种和平外交手段，中国正试图再平衡地区秩序，进而推动全球秩序走向多极化。”该中心欧洲项目主任希瑟·康利也认为，美欧若不提供世界秩序的规则，中国会填补真空，提出自己的秩序规则。

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当然，也有学者更为客观地看待“一带一路”对国际秩序的影响，较为正面地肯定了中国的努力，有学者认为“一带一路”不会使中国变为当前国际体系的修正主义国家，例如贝尔弗中心的德文·佩雷拉认为，“‘一带一路’不是修正主义式地颠覆现有的国际秩序”，将其解读为中国威胁只会使其现实化。卡内基的迈克尔·史文也认为，中国“没有意图利用其他组织实体取代现有的经济制度，或者利用重商主义的、封闭式的国际经济关系网络取代目前的全球自由贸易体系”。卡内基中国问题专家包道格和陈懋修同样认为，“在现有国际秩序的许多重要方面，中国实际上更接近于一个规则接受者，而非制定者。但显而易见的是，中国的主要目的不是直接彻底推翻管理现有贸易和主权国家关系的国际规则。”

二、美国智库认知下的中国身份多重定位

从上文可以看出，美国智库对于“一带一路”倡议的态度并不统一，既有正面的看法，也有消极认知，既有经济分析，也有安全考察，总体来看,美国对华身份定位仍然处于矛盾和摇摆中。对“一带一路”目标的认知分歧反映了美国战略界背后对中国国家身份的多层次判断，对此，亚历山大·库里）做了很好的概括，他认为这一分歧背后反映的是以智库为代表的战略界对华身份的认知差异，即中国到底是一个贸易者还是一个地缘博弈者。不管是贸易者还是地缘博弈者，其都假定中国的“一带一路”倡议是有意识的国家行为，分别对应经济发展和地缘竞争这两大类国家目标。但是根据本研究的观察，其实一部分美国智库人士同时意识到，不管是出于经济发展还是安全目标，“一带一路”倡议很大程度上也受无意识的全球化进程的驱动，如资本过剩的压力、全球产业链一体化等。中国的改革开放得益于全球化进程，如今随着全球化的深入和变革，中国被动或无意间成为新一轮全球化的推动者，因此，本文认为，在库里的分类基础上还应增加一种新的中国身份认知类型，即中国作为顺应全球一体化大势的全球化推动者。

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如果视中国为一个贸易国家，那么分析家很容易认可“一带一路”倡议公开宣布的目标；若视中国为地缘博弈者，那么其将不信任中国公开宣布的促进经济和贸易发展的目标，而要去寻找深层次的、隐藏的目标；若将中国看成是全球化倡导者，那么由于全球化是一股难以逆转的深层次力量推动的，因而“一带一路”的目标是预先给定的，即由全球化的进一步发展需求来驱动的，至于中国政府有没有深远的地缘战略目标是无关紧要的。一般而言，强调“一带一路”经济动机的分析家更多地视中国为一个贸易国家；而强调中国此举是为了扩大外部影响力、制衡美国的智库学者则偏向于视中国为地缘政治博弈者；另外一些分析家则认为“一带一路”兼具经济和地缘政治考虑，不过他们认为，全球化背后的深层动因使“一带一路”背后的国家动机变得无足轻重，因此，中国应该是一个全球化的推动者，不管其是被动的还是主动的。

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（一）将中国视为贸易国家

将中国的“一带一路”倡议视为一个贸易国家的正常国际经济行为，这一认知背后潜藏着商业自由主义的思想。理查德·罗斯克兰斯的名著《贸易国的兴起》揭示了其核心观点，“随着科学技术的发展和相互依赖程度的提高，通过战争征服其他国家领土的方式越来越昂贵，越来越无利可图，而贸易可以获得发展所需要的物品，因而贸易将逐渐取代领土征服的方式，使国家考虑以更有效、更和平的方式解决它们之间的冲突，从而实现和平。”在高度相互依赖的世界里，贸易国家虽然同样存在提供货物和服务贸易以及军事防御的功能差异，但是得益于专业化，一国提升自己获取货物或资源能力之时，并不会危害他国。概言之，如果在一个贸易世界里，贸易国仍然从相对收益考虑出发，采取冲突或对抗的权力政治战略去获取他国领土，既收益低下，也毫无必要，他们只需要关心自己在全球市场上的地位和经济增长表现即可，所以，贸易国更在乎绝对收益，更愿意进行国际合作。既然在贸易世界里，发展国际贸易、增强自己在全球经济中的份额比军事占领和战争强迫更划算，那么，一个贸易国的国际经济倡议就是非常合理的国家行为，发展贸易、推动经济增长就是其背后理所应当的国家目标。据此，如果“一带一路”倡议表明中国“旨在促进经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合，推动沿线各国实现经济政策协调”，那么这就是中国的真实目标，不需要再深挖背后的政治和战略目标。通过拉动自身和全球的经济增长，中国在全球市场中的地位将会提升，由此带来的收益要超过通过“一带一路”撬动的地缘政治和安全收益，后者既不经济，也很难实现。

所以不奇怪的是，从正面看待“一带一路”的经济发展动机、认为“一带一路”的倡议本质上是经济动因的分析家，他们都看重的是中国与包括美国在内的外部世界的绝对收益，强调多赢，也接受了中国公开宣称的经济发展为“一带一路”倡议的目标。例如进步中心的研究者认为，“‘一带一路’倡议满足了全球对投资和发展的需要，将连接数以百万计的人口，不但推动中国的经济增长，还会推动参与‘一带一路’倡议国家的发展。”布鲁金斯学会的学者认为，“一带一路”通过投资基础设施为沿线国家“提供了公共产品”，虽然惠及中国经济和中国公司，但是“也会给‘一带一路’的合作伙伴带来许多收益”。卡托研究所的贸易问题专家考林·格拉博（还表示，“一带一路”提升基础设施建设水平可以“增进地区和全球贸易”，而美国从中获益匪浅，但却只需要付出很少的成本。不管“一带一路”的目标是否会实现，“美国都不应将这一倡议视为进攻性的，或认为其构成了挑战。”

（二）将中国视为地缘政治博弈者

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将“一带一路”倡议视为一种全局性的国家大战略行为，本质上仍是沿袭权力博弈思维，认定中国是一名深谋远虑的地缘政治玩家。地缘政治博弈总是与大战略的概念紧密相连的，而理解一名地缘政治弈者的大战略行为,涉及三个方面：真实目标的隐藏、全局性考虑、多层战略锋面。据此，观察者不能孤立、割裂地理解一国当前的国家行为，要从其国家总体战略目标和其自身的战略资源与手段的匹配度来加以整体考虑；也不能相信一国对外宣称的政策目标是真实的，需要挖掘其深层次被隐藏起来的战略目标，进行长链条的动机“归因”；更需要辨别一国外部行为的双重锋面，认清其特定行为可能蕴含的双重乃至多重意义。

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如果将中国认定为地缘政治博弈者，那么“一带一路”倡议所宣称的推动贸易与经济发展的动机就不能被相信，分析者需要深挖背后潜藏的其他政治军事和安全目标，例如一位布鲁金斯学会的学者就表示，“‘一带一路’远不是纯粹的经济倡议，其还服务于中国其他首要的外交政策目标，例如确保在亚洲与美国达致战略平衡，重塑中国的安全环境以消除自身崛起过程中的外部限制。”威尔逊中心的汪铮同样认为，“‘一带一路’是中国自己的亚洲战略支点，借此北京掩饰自己真实的目标以避免直接对抗和冲撞美国的再平衡战略。”

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与此同时，如果中国是地缘政治博弈者，也不能孤立地看待“一带一路”倡议与基础设施建设等经济行为，需要放长归因链条，将其最终目标联想到安全和政治考量中去。例如兰德专家表示，“由于‘一带一路’采用中国与对象国开展双边谈判的方式推进，因而使中国有可能借助经济激励以获取外交和安全影响力。”布鲁金斯学会的学者梅哲认为中国“利用基础设施建设作为建立和投射自身政治影响力的手段”。另外一位新美国安全中心的学者则认为，“中国通过向东南亚国家不附加条件地提供更优惠的援助，削弱了美国在东南亚的联盟和伙伴关系”，“拉近了美国这些传统盟友与中国的关系”。

（三）将中国视作为全球化推动者

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而将中国视为全球化的推动者，这一认知则遵循一种更深层次的历史逻辑，即从“长时段”视野出发，认为人类历史“从分散走向整体”的进程是不可逆转的，这一世界历史发展的潮流是不以各国领导人的战略动机为转移的。全球化可定义为“各国各地区相互依存度的提升过程，它通过下述六个途径得以实现：贸易，跨国投资，技术进步及其扩散，市场一体化，对日益凸显的全球问题的治理，国际规则普遍适用性增强。”若此，全球一体化是一种客观的历史进程，强调一国已经不可能再孤立于国际社会独立发展，各国不管愿不愿意，都被裹挟其中。而且中国作为全球化的最大赢家之一，理所当然会推动这一进程。从这一角度出发，“一带一路”倡议就被视为人类从分散走向整体历史进程中的一个纽带。因此，一是中国发起“一带一路”倡议的动机和目标无关紧要，只要看其是否进一步推动了人类从分散孤立的状态走向整体即可，那些推动了全球化的内在因素如全球贸易市场的形成、资源和信息的全球流动等才是“一带一路”倡议的深层次根源。二是“一带一路”倡议即使可能同时具有经济与战略内涵，也是无需担心的,因为在一个相互依存的整体性世界里，来自国内的利益团体的影响和来自国际社会的制约力量，都将大幅抵消主权国家这种战略性行为的效果。所以不奇怪的是，很多学者即使承认“一带一路”兼具经济和地缘政治动机，但是仍认为“一带一路”开启了新一轮的全球化进程，这种新型全球化将淡化权力政治内涵，构建在中国领导下的“将世界连结在一起”的新型全球化模式,而不是过去“世界是平的”那种全球化。例如，一些智库学者认为“一带一路”倡议是“使中国成为全球化中心的努力”。ＣＳＩＳ亚洲项目的乔纳森·希尔曼也认为，当传统的全球化领导者英美因为国内政治原因后退后，中国开始填补全球化领导者的真空，力图打造“全球化２．０版”。

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三、结 论

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当前，“一带一路”倡议在全世界获得积极回应的同时，一些发达国家特别是美国仍对其表示猜疑，因此了解美国的真实态度和战略考量尤其重要。研究发现，美国智库在对待中国的“一带一路”性质和目标上是存在很大分歧的，有些还尖锐对立，因此，我们不能以铁板一块的思路看待美国对待“一带一路”的态度。

进一步地看，从美国智库对华身份多重定位来看，美国对华战略大辩论仍未终结，美国对华身份定位仍然处于漂流之中。冷战结束后，无论是“战略竞争者”还是“利益攸关方”，抑或“负责任的全球领导者”等言说，都表明了美国战略界整体上仍然延续了美国对华非敌非友身份的判定，而正是基于冷战后对华身份的稳定判断，美国一直推行防范与接触并用的战略路线。当下，诚然如一些学者所观察到的，“对华不满的氛围在政策精英群体中越来越浓厚，而对华接触融合主张尽管在政策层面未被明确放弃，但它在对华政策方面的解说力在明显下降”。但通过美国智库对“一带一路”的认知分歧所投射出来的多重对华身份定位来看，也许目前还无需从特朗普政府强硬的对华态度得出过于悲观的结论，即认为美国新一轮对华政策辩论已经终结，美战略界整体上认定中国是一个修正主义挑战国。如果美国对华政策彻底悲观，那么在“一带一路”的讨论中，包括美国核心智库在内的战略界将只会具有一种稳定而单一的中国身份定位，而不像本文分析的那样，在美国战略家眼中，中国的国家身份既是贸易国家，又是地缘政治博弈者，还可作为全球化支持者。最新的兰德公司报告对中国国家身份的判断就很好地体现了这一点，它认为在过去２０年里，中国的行为表现并不像当前国际体系的反对者或破坏者，而是一个“有条件的支持者”。（注释略）

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文章来源：《国际论坛》2018年第4期；国关国政外交学人微信公众平台首发

作者：吴文成 首都师范大学历史学院世界史博士后，外交学院《外交评论》副编审,法学博士