杨泽伟 ：“21世纪海上丝绸之路”建设的风险及其法律防范

提要：“21世纪海上丝绸之路”建设的重要节点系高风险频发地区，面临较大的政治风险和人员安全风险。对于政治风险，一般可以通过建立海外投资保险制度、签订双边投资条约以及加入《多边投资担保机构公约》等方式加以防范; 对于人员安全风险，还应采取特别措施，如修改国内相关立法、成立私营安保公司，以及建立多个后勤保障基地、实施“保护性干预”。此外，充分发挥现有国际机制的作用、注意协调域外大国的利益和合理关切以及坚持“共商共建、互利共赢”的原则，不仅有助于“21世纪海上丝绸之路”建设的顺利推进，也有助于相关风险的防范。

关键词：21世纪海上丝绸之路 一带一路 政治风险 人员安全风险 法律防范

“21世纪海上丝绸之路”倡议自2013年提出以来，得到了国际社会的广泛关注和积极响应。截至2016年底，已有100多个国家明确表达了参与共建“21世纪海上丝绸之路”倡议的意愿，中国还与39个国家和国际组织签署了46份共建“一带一路”合作协议，内容涵盖人文、社会、科技、海洋等诸多领域。2017年6月，国家发展和改革委员会、国家海洋局制定并发布了《“一带一路”建设海上合作设想》。目前“21世纪海上丝绸之路”倡议已进入建设阶段。诚如习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上所指出的：“中国坚持对外开放的基本国策……积极促进‘一带一路’国际合作，努力实现政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通，打造国际合作新平台，增添共同发展新动力。”但“对于如何缓解其过程中面临的风险，至今没有提供任何信息”。事实上，正如有学者所言，“21世纪海上丝绸之路”倡议是一个超越于国际间互联互通的宏大计划，一俟基础设施项目启动，由于建设周期较长，将难以避免地遭遇金融不确定性和政治、安全风险。因此，研究“21世纪海上丝绸之路”建设面临的风险形势，探讨“21世纪海上丝绸之路”建设的政治风险及其防范、海外企业及其相关人员安全救援的法律保障机制等问题，为中国政府和企业如何应对风险提出具体的对策建议，有助于进一步推动“21世纪海上丝绸之路”的建设。

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“21世纪海上丝绸之路”建设面临的主要风险形势

从地域范围来看，“21世纪海上丝绸之路”倡议面向东盟国家，经过南海以后，向南延伸至南太平洋，向西联通南亚、西亚、中东、非洲和欧洲等地。由于沿线涉及从斯里兰卡到叙利亚等众多国家，“21世纪海上丝绸之路”建设面临多种挑战，潜在风险和挑战可能对建设的推进产生与日俱增的负面影响。概言之，“21世纪海上丝绸之路”建设面临的风险主要有以下两类: 一是政治风险，即与东道国政治、社会、法律有关的，人为的，非投资者所能控制的风险，如货币兑换风险、征收和类似措施风险、违约风险、战争和内乱风险等；二是人员安全风险，即因东道国的历史问题、民族矛盾、宗教冲突、恐怖主义威胁等，导致投资者的人身安全面临较大威胁。

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基于“21世纪海上丝绸之路”涵盖的地域范围，建设中的重要节点地区主要包括东南亚、南太平洋岛国地区、南亚、中东和非洲。在上述重要节点地区，“21世纪海上丝绸之路”建设面临的风险形势主要有以下特点。

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(一) “21世纪海上丝绸之路”建设的重要节点是高风险频发的地区

例如，南亚长期以来一直是基地组织塔利班等恐怖组织的大本营。特别是2014年北约驻阿富汗联军大幅撤离后，阿富汗的恐怖活动进一步外溢至其他南亚国家。又如，由于受领土争端、宗教矛盾、民族冲突和资源纠纷等因素的影响，中东地区长期以来一直处于混乱、动荡状态，成为世界上矛盾最为聚集的地区；叙利亚危机、也门内战、伊拉克动乱、伊朗核问题、卡塔尔断交风波等此伏彼起、连绵不断。诚如有学者所言: “作为国际秩序的一个政治和经济轴心的当代中东地图正在坍塌，相互竞争的组织和意识形态正在撕裂整个地区。”此外，在东南亚还活跃着“伊斯兰祈祷团”(Jemaah Islamiya)、“阿布沙耶夫”(Abu Sayyaf Group)等恐怖或极端组织。

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(二) “21世纪海上丝绸之路”建设的重要节点地区主要面临政治风险

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“21世纪海上丝绸之路”建设的重要节点地区都面临因不稳定的国内政治因素而产生的政治风险，这些因素包括民主政治转型、民族与宗教冲突、非传统安全问题以及法律制度不完善等。例如，东南亚、南亚各国随着经济全球化的发展和科学技术的进步，传统文化与传统政治正在受到冲击，政治生态出现重大变化，政治转型成为发展趋势。以缅甸为例，缅甸新政府在实现政治转型过程中，民众对长期执政的军人政府的不满，被一些势力所利用而把矛头引向中国。中国在缅甸密松水电站项目的失败，就是典型例子。另外，斯里兰卡科伦坡港口城项目历经“叫停”、“重启”等波折，也是受政治风险的影响。例如，2015年1月斯里兰卡新政府在竞选期间指责亲华的拉贾帕克萨政府“出卖国家利益”，并将重新评估新的重大项目。

(三) “21世纪海上丝绸之路”建设的重要节点地区面临的主要政治风险不尽相同

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虽然“21世纪海上丝绸之路”建设的重要节点地区都面临政治风险，但是这种政治风险并不完全相同：有些国家处于政治经济社会转型期，政局不稳、腐败严重、政策多变、法治缺失；有些国家则处于动乱或内战中。例如，南太平洋岛国地区一直是台湾地区拓展“外交空间”的重点地区，是仅次于拉美和加勒比地区的台湾地区第二大“邦交国”集中地。一些南太平洋岛国不但受自然条件的限制，经济以出口热带农产品为主、居民收入较低，而且政府的政策也缺乏稳定性，在中国大陆与台湾地区之间一再通过“外交倒戈”坐收渔人之利。比较典型的有：基里巴斯1980年至2003年与中华人民共和国建立外交关系，2003年以后又与台湾地区建立“外交关系”；马绍尔群岛1990年至1998年与中华人民共和国建立外交关系，1998年以后又与台湾地区建立“外交关系”；瑙鲁1980年至2002年与台湾地区建立“外交关系”，2002年至2005年与中华人民共和国建立外交关系，2005年以后又与台湾地区建立“外交关系”等。此外，一些南太平洋岛国，如斐济、法属波利尼西亚、瓦努阿图、所罗门群岛、新喀里多尼亚还经常出现骚乱或政变，其原因正在于种族、地区和文化等方面的差异导致政局不稳。

“21世纪海上丝绸之路”建设面临的政治风险及其防范

“21世纪海上丝绸之路”建设面临的政治风险主要包括货币兑换风险、征收和类似措施风险、违约风险、战争和内乱风险。一般而言，政治风险与政治变化密切相关，且具有难以预料的不连续性。政治风险主要包含两个方面，即东道国的经济政策干预行为和东道国强加给企业的政治事件。

对于“21世纪海上丝绸之路”建设面临的政治风险，一般可以通过以下三种方式加以防范。

(一)建立海外投资保险制度

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海外投资保险制度是指资本输出国政府对本国海外投资者在国外可能遇到的政治风险提供保证或保险，投资者向本国投资保险机构申请保险后，若承保的海外风险发生、致使投资者遭受损失，则由国内保险机构予以补偿的制度。为了使本国私人投资免受东道国政治风险的影响，自20世纪40年代开始，美国、日本、德国、法国等发达国家都先后建立了投资保险制度，以保护本国海外私人投资。根据相关国家现有的立法和实践，负责海外投资保险业务的主要有政府机构、政府公司和公营公司等。因此，针对“21世纪海上丝绸之路”建设面临的政治风险，中国有关的政府机构或国营企业可以作为保险人负责实施海外投资保险业务; 投资保险范围主要限于政治风险，包括征收险、外汇险、战争与内乱险等。

1.征收险

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征收险是指一国出于国家利益或公共利益的考量，通过行政措施或法律手段，致使投保者的投资财产受到全部或部分损失，则由承包人负责赔偿。征收分为直接征收和间接征收，前者是指直接剥夺财产所有权，后者是指限制财产所有权人使用、占有和处置财产的权利。一般而言，间接征收比直接征收更难预测。

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2.外汇险

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外汇险主要是由于东道国实行外汇管制、停止或限制外汇，或者是由于其他突发事件，如革命、战争、内乱，致使投资者无法在一定期间内进行外汇业务。事实上，“21世纪海上丝绸之路”建设重要节点地区的一些国家长期处于财政赤字状态，银行不良贷款占比高、汇率波动大。例如，2010年至2014年间，缅甸货币兑美元的汇率由每美元兑5.63缅元贬值至兑984.35 缅元。

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3.战争与内乱险

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战争与内乱险是指由于战争、革命、暴动或内乱的结果致使投资者在东道国的投保财产受到损害，而由承保人负责赔偿。如前所述，“21世纪海上丝绸之路”建设重要节点地区的一些国家长期处于政局动荡、种族冲突或战乱频发之中，因此战争与内乱险也是需要重点防范的政治风险之一。

值得注意的是，中国国务院2015年批准设立的中国保险投资基金已于2016年1月正式设立，由中保投资有限责任公司运营，第一期400亿元基金已经投向境外的“一带一路”项目。此外，中国出口信用保险公司也是国家专门为减少“走出去”企业风险而成立的政策性金融机构，可以用来防范“21世纪海上丝绸之路”建设重要节点地区的政治风险。

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(二)签订双边投资条约

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在保护与促进私人直接投资活动方面，签订双边投资条约是迄今为止最为行之有效的国际法律制度。目前国际上通行的双边投资条约是以保护和促进两国间私人国际直接投资为中心内容，既包含促进与保护投资的实体性规定，也有关于代位求偿权、争议解决等程序性规定，内容都比较详尽具体。根据《2014年度中国对外直接投资统计公报》，到2014年底，中国企业对“一带一路”沿线国家地区直接投资排名前五的为新加坡、俄罗斯、印度尼西亚、老挝和缅甸，原因是这些国家与中国签订了双边投资条约。截至2016年12月，中国已与104个国家签订了双边投资条约。因此，针对“21世纪海上丝绸之路”建设重要节点地区的政治风险，中国需要签订新的双边投资条约，否则投资人的权益难以得到有效保护。例如，对于在“21世纪海上丝绸之路”建设重要节点地区的征收风险，如果当事国之间存在双边投资条约，那么当事国就可以按照双边投资条约的规定并基于“合理补偿原则”进行补偿; 反之，如果当事国之间没有双边投资条约，则只能按照东道国国内法确定的补偿数额、方式和时间进行适当补偿，从而不利于保护投资人的合法权益。此外，针对“21世纪海上丝绸之路”建设重要节点地区面临新的政治风险形势，中国需要重新梳理对外签订的双边投资条约，特别是要与那些中国企业投资较多的“21世纪海上丝绸之路”建设重要节点地区国家重新修订双边投资条约，在此过程中还须关注环境保护、劳工保护以及知识产权保护等问题。

(三)加入《多边投资担保机构公约》

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政治风险一般是由于东道国的政治、经济政策不稳定而影响企业既定经营结果的非市场不确定性或变化。为保护国际投资、改善国际投资环境，世界银行于1985年通过了《多边投资担保机构公约》，并于1988年4月成立了多边投资担保机构。根据《多边投资担保机构公约》第2条的规定，多边投资担保机构的目标是鼓励生产性投资在会员国之间、尤其是向发展中国家会员国的流动，以补充国际复兴开发银行、国际金融公司和其他国际开发金融机构的活动。为实现这一目标，多边投资担保机构主要履行以下职责：对会员国内来自其他会员国的投资的非商业性风险提供担保，包括共保和分保; 开展合适的辅助性活动，以促进投资向发展中国家会员国的流动以及在发展中国家会员国之间的流动；行使其他为推进其目标所必要的或适宜的附带权力。按照《多边投资担保机构公约》第11条确立的原则，多边投资担保机构的承保范围主要限于政治风险，包括征收或类似措施险、货币兑换险、战争与内乱险和违约险等险别。总之，多边投资担保机构的建立和运作，为国际投资的政治风险提供了安全保障，弥补了区域性和国家性投资担保制度的不足，有利于东道国与投资者之间投资争端的非政治性解决。

“一带一路”沿线有65个国家，中国与“21世纪海上丝绸之路”建设重要节点地区的一些国家还没有签订双边投资条约。因此，充分利用多边投资担保机构来防范政治风险，是重要选择之一。事实上，近30年的国际实践证明，多边投资担保机构具有其他各类官办的和私营的国际投资保险机构均没有的经营优势，特别是与其他国际投资保险机构相比，在防范政治风险发生、调解解决纠纷和顺利实现代为求偿等理赔方面，多边投资担保机构的优势非常明显。

文章来源：环球法律评论

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作者：杨泽伟，武汉大学珞珈杰出学者、法学院教授、博士生导师，国际法研究所及“国家领土主权与海洋权益协同创新中心”教授