李金明：在南海遏制中国：印太战略的根本目的

美国总统特朗普上台之后，即以“印太”一词取代传统的“亚太”，指的是美国从西太平洋到印度洋广阔的地缘政治区域；且以印太战略取代前总统奥巴马任期内提出的“重返亚太”战略，为的是将印度纳入整个亚太地缘经济和地缘战略，使印度成为亚太政治和经济版图的一个重要又活跃的成员。这体现了美国希望借此实现“在21世纪获得并保持在亚太地区主导权”的目标。在南海，抑制中国的崛起、控制南海海域这条重要航道，已成为印太战略的目的之一，于是“印太”盟国美日澳印或以“自由航行”为名派遣军舰在南海岛礁12海里内“巡航”；或以所谓“军事化”为借口，遏制中国在南海的岛礁扩建与防御设施建设。

特朗普提出印太战略的原因与作用

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“印太”作为一个地缘政治概念，最早出现在20世纪20年代的欧洲出版物中。例如，在退休的德国将军豪肖弗（Karl Ernst Haushofer）的《太平洋地缘政治》（Geopolitics of the Pacific Ocean）一书中就提到过它。近年来，包括美国、日本、澳大利亚和印度在内的一些国家也对这个概念产生兴趣。首先明确提出这个概念的是日本首相安倍，其内容就是美国接触亚洲的一个相当传统的海洋战略框架，即美国、日本、澳大利亚、印度等海洋民主政体要联合起来。而将“印太”作为单一的地缘战略提出来的却是澳大利亚。澳大利亚有明确的印太战略，后来日本、印度、印尼等国家都接受这一术语。美国奥巴马政府也接受这一术语，奥巴马和希拉里都曾使用过“印太”。特朗普上台后的美国政府文件中首次出现“印太”的字眼是在印度总理莫迪2017年6月访美期间，在白宫的声明中提到强化“印太地区的和平与稳定”。后来8月份特朗普和莫迪在通话中又一次提到这个术语。

美国前国务卿蒂勒森是特朗普政府高官中首先使用“印太”这个术语的人。2017年10月18日，他在美国战略与国际问题研究中心（CSIS）的演讲中不说传统的“亚太”，而改用“印太”来指称美国从西太平洋到印度洋广阔的地缘政治区域。11月5日，特朗普在日本的演讲中首次公开提及“印太”这个概念，但他并没有明确地提及印太战略。有人认为，特朗普提出印太战略的目的是取代前总统奥巴马任期内的“重返亚太”战略。其实，奥巴马的“重返亚太”政策实质上就是一个印太战略，包括了军事安全、经济贸易和价值观外交三大支柱。奥巴马政府将“印太”作为一个地缘战略整体，主要是由于印度洋和马六甲海峡的能源通道和贸易通道对于整个亚洲经济的发展至关重要。而特朗普的目的却是将印度纳入整个亚太地缘经济和地缘战略，使印度成为亚太政治和经济版图的一个重要又活跃的成员。去年他在首访亚太时，就在日本呼应安倍提出的“印太”概念，主动喊出“构建一个保障自由开放的‘印太’安全的合作机制”。这已向世界表明，美国希望借此实现“在21世纪获得并保持在亚太地区主导权”的目标。

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特朗普为什么要使用“印太”这个术语呢？美国国务院东亚与太平洋事务局副助理国务卿黄之瀚（Alex Wong）在2018年4月2日对记者谈到两个原因：“首先，无论从历史或者从当前的现实来看，南亚，特别是印度，在太平洋、东亚和东南亚都起到关键的作用，数千年乃至今天都是如此。其次，印度在该地区起到越来越重要的作用，这符合我们的利益、美国的利益和该地区的利益。印度是一个自由、开放和民主的国家，它可以在印太地区建造和巩固自由开放的秩序，我们的政策是确保印度能起到这种作用，长期在该地区起到更大的影响。”特朗普使用“印太”一词来描述一个新的亚太地区能起到什么作用呢？美国海军作战部长萨达特（Mir Sadat）博士解释道，该地区西邻印度，东接美国，北靠日本，南连澳大利亚。对印度而言，“印太”使之自认为受人尊重的大国形象得到证实；对美国而言，“印太”显示了美国太平洋司令部管控范围的扩大和美国海军基地实力的增强；对日本而言，它成为在东亚包围中国的主导力量；对澳大利亚而言，它显示了该国横跨两大洋，并在其联邦中巩固了西澳大利亚的地位。对于所有这三个国家来说，“印太”的建立巩固了他们与一个崛起的印度之间的关系。

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为了进一步促进与印度的紧密关系，2016年，美国指定印度为“主要防务伙伴”；2017年9月，美国国防部长马蒂斯访问印度，巩固两国的军事合作，并赞扬印度“很明显是地区稳定与安全的一大支柱”。美国目前是印度第二大军备出口国，过去10年向印军提供的军备价值近150亿美元。更突出的是，特朗普政府为了持续推进其“印太”新战略，还将美军“太平洋司令部”更名为“印太司令部”，且走马换将，以美军“海空一体战”的倡议者之一、“鹰派”立场明显的四星级上将戴维森接任以对中国鹰派立场著称的前任司令哈里斯。早在今年1月，华盛顿公布的新《国防战略》已基本以“印太区域”取代了“亚太地区”。5月30日，马蒂斯亲自前往夏威夷珍珠港主持更名仪式。他在仪式上表示：“我们体会到印度洋与太平洋关系日益密切，因此决定将美军太平洋司令部更名为美军印度洋—太平洋司令部。印太司令部是我们最重要的作战司令部，它对超过地球表面积一半、人口各式各样的区域保持警戒，密切介入，从荷里活到宝莱坞，从北极熊到企鹅。”印太司令部司令戴维森则称：“对于我们在印太地区的盟邦，美国会是你们最好的朋友，对于伙伴国家，我期待以符合彼此共同利益的方式，促进彼此的伙伴关系。”

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不过，对美国的格外重视，印度并不过于领情。印度海军司令苏尼尔·兰巴今年5月底在一个智库活动会上，明确指出美日澳印的四国同盟“菱形包围”策略无军事意义，一旦中印有冲突，没有人会出来帮助印度。有分析称，印度不想太高调，避免激怒中国。印度媒体对印太战略也相对冷淡，有印度网友指出，美国此举只是为了哄骗印度购买更多的军火。

“印太”盟国以“航行自由”为名巡航南海

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2017年1月，特朗普就任美国总统后，不断加强亚太地区的战略布局。5月初公布的“亚太稳定计划”（Initiative of the Asia-Pacific Stability），宣布在未来5年内，美国将在亚太地区增加80亿美元军费，以改善美军基础建设，部署更多部队和舰艇，展开必要的军事行动。同时，美军太平洋舰队司令史威特在新加坡强调，特朗普总统任内不会改变南海争端海域的“自由航行”政策，过去半年短暂中断巡航任务，不意味着美国将放弃南海。5月24日，美军即执行了总统特朗普上任后的首次“航行自由”行动，美方派出“杜威”号导弹驱逐舰进入南沙群岛美济礁12海里范围之内。美国国防部发言人、海军上校戴维斯在声明中宣称，美军航行行动“依据国际法”，并表示“我们每天都在亚太地区开展行动，包括南海”。后来，中国海军“柳州”号导弹护卫舰、“泸州”号导弹护卫舰对美舰进行识别查证，并予以警告驱离。

2017年7月2日， 美国海军又派导弹驱逐舰“斯特西姆”号行使所谓的“航行自由权”，擅自进入西沙群岛中建岛12海里范围内。这是特朗普上任以来美军第2次在南海行使“航行自由权”，其时间点正接近在德国召开20国集团（G20）峰会前，特朗普与习近平主席安排会面之际。中国海军“洛阳”号导弹护卫舰、“宿迁”号导弹驱逐舰、“台山”号扫雷舰和两架歼-11B战斗机当即行动，对美舰予以警告驱离。2018年3月23日，美国海军导弹驱逐舰“马斯廷”号擅自进入中国南海有关岛礁邻近海域，中国海军570舰、514舰迅即行动，依法依规对美舰进行识别查证，并予以警告驱离。中国外交部发言人指出，中国一贯尊重并致力于维护各国依据国际法在南海享有航行和飞越自由，但坚决反对任何人借“航行自由”之名行违法挑衅之实，损害沿岸国主权和安全，危害地区和平与稳定。

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“印太”另一盟国日本也决定于2017年5月派遣其海上自卫队最大、最先进的直升机护卫舰“出云”号巡航南海，这是日本歩美军后尘加剧南海紧张局势的一种表现。据悉“出云”号在5~8月，将先后巡航南海和印度洋，5月将通过南海，在停泊菲律宾之后，在新加坡附近海域参加多边共同训练，随后7月将在印度洋与印度和美国共同举行“马拉巴尔”联合海上军演，以这种远程演练来提升其战斗力。2018年7月4日，据日本《朝日新闻》报道，日本海上自卫队将派出“加贺”号直升机航母及一艘护卫舰巡航南海。预计在9月启程，进行为期2个月的出访和训练，期间将在印度洋参加多国联合演习和训练，一位官员宣称：“这是推动自由和开放印度太平洋的一部分。”日本是一个极端依赖对外贸易的岛国，其贸易主要是通过海上运输线。因此，是否能确保重要的国际航道安全通航对于日本很重要。中国对南海相关海域提出主权要求，并不意味着日本的海上运输线就会中断。因为中国的相关活动也好，中国的诉求也好，根本没有影响到南海的航行自由。于是，有人认为日本向南海派“准航母”的真实意图，是向美国展示忠诚的象征性举动。美国希望保持南海这个地区的热度，并带头在南海以“航行自由”向中国示威，它很需要像日本这样的“印太”盟国前来壮大声势，以免自己落单。

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印度作为“印太”盟国的一员，没有提及“自由航行”，对所谓的南海“自由航行”的看法也与其他三国不一致，它担心的是美日澳三国在印度洋的“自由航行”会损害其本国的利益。因此，它不是直接派军舰来南海巡航，而是加强对印度洋的控制。据《印度时报》报道，2017年11月20~24日，印度海陆空军在安达曼—尼科巴群岛进行大规模军事演习，该群岛扼守马六甲海峡西部出口，被印度视为占据“战略位置”。有印媒称，印军此举可以作为支点有效“对抗中国在印度洋地区的战略举动，并确保通往马六甲海峡航道的安全”。除了加强对印度洋的控制外，印度还想联合东盟以制衡中国。2018年1月23日，印度邀请一些东盟国家的领导人召开“东盟—印度纪念峰会”，以促进在南海区域内的海事安全合作。印度外长普里地·萨兰（Preeti Saran）在声明中说，这些东盟领袖包括缅甸的昂山素季、印尼总统佐科·维多多、菲律宾总统杜特尔特，将开会讨论南海的海事合作和安全。他宣称，印度和东南亚国家都强调需要“航行自由”和海洋开放，印度已经与一些类似新加坡、越南、印尼、泰国、马来西亚这样的国家有了强大的海军联系，军舰访问、联合巡逻、双边演习等进展顺利。

澳大利亚作为“印太”盟国之一，也有考虑针对中国在南海的主权声明，举行正式的“自由航行”演习。据2016年1月26日《澳洲人报》报道，特恩布尔政府拟在南海进行“自由航行”演习，但演习的时间和形式暂未确定。有消息人士称，特恩布尔近期的美国之行有就“航行与飞行自由”进行过讨论，美国以及部分东南亚国家支持澳大利亚展开单独的“自由航行”演习。2017年9月中下旬，澳大利亚海军派出6艘军舰、1200名士兵参加为期3个月的“印太奋进—2017”军演，这是澳大利亚海军近40年来规模最大的军事行动，其部分阶段设在南海海域。对于此次澳大利亚联合10多个国家进行的大规模演习，选择在南海举行，其意图何在？澳大利亚海军司令巴雷特解释道，该演习是澳大利亚海军常规项目，是长期以来的海上合作项目。而对于为何选择在南海海域进行，却没有做过多解释。除此之外，2016年3月初，日本、澳大利亚和印度在日本东京举行了副外长级磋商，这是有史以来三国之间最高级别的会议。会议重点讨论了当时的经济环境安全问题和南海问题。三国就所谓的中国在南海“推进军事化”的动向表示关切，要求“国际社会团结一致，迅速制定确保航行自由的规则”。

在“印太”盟国的推动下，非“印太”盟国的英国和法国也相继派军舰巡航南海。2018年2月，英国国防大臣加文·威廉姆森在访问悉尼时表示，英国海军反潜护卫舰“萨瑟兰”号（HMS Sutherland）将在月内从澳大利亚启航，经由南海返回英国，以捍卫“航行自由”的权利。英国这种做法，显然是为了“跟风”美国海军在南海地区执行的“航行自由”行动，威廉姆森在此之前曾表示：“我们绝对支持美国的做法，我们非常支持美方所做的一切。”至于法国方面，今年亦将派遣军舰前往南海，以配合美国“自由航行计划”的巡航。同时日本也视法国为欧洲最主要的防务合作伙伴之一，两国计划进一步加强防务合作，包括今后在南海等“印太”地区更为频繁地举行联合军演，以共同牵制中国。

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为实现“对东南亚安全的军事承诺”，法国海军护卫舰“葡月”号（Vendemiare）于2018年3月12日停靠马尼拉港，对菲律宾进行为期4天的访问。法国驻菲大使加利（Nicolas Galey）当天告诉媒体，在之前举行的菲、法国防官员会议上，南海问题是双方讨论的议题之一。他说到，法方一直想“充分发挥其在太平洋地区的作用”，这次法舰造访马尼拉港只是一次“例行访问”，可被视为执行其战略思想的一部分。他指出，新喀里多尼亚、法属波利尼西亚和沃利斯以及福图纳都是法属海外领土，因此“法国也是一个太平洋国家”。言下之意，法国也应被列入“印太”盟国。

上述“印太”盟国以“航行自由”为名，纷纷派航母、军舰等巡航南海，或者在南海进行军事演习。这些做法显然是混淆了“航行自由”与“军事行动自由”的概念，违反国际法的规定。2018年2月，在慕尼黑召开的为期3天的安全会议中，全球数百位政府官员、专家学者对新的国际安全形势下世界所面临的各种安全威胁进行了深入探讨，其中就南海问题也进行了小组讨论。对于部分国家对国际法的错误解读，与会的中国国防部国际军事合作办公室安全合作中心主任周波作了如下说明：“首先，我们要遵守的就是《联合国海洋法公约》，可是现在的问题是有些国家把《联合国海洋法公约》的‘自由航行’片面地解释为‘军事行动自由’，而这并不是《联合国海洋法公约》所确定的原则。我们认为南海问题是中国与东盟国家之间的争议，应该由中国和部分东盟国家之间共同努力，通过和平方式来解决这一问题。”

“印太”盟国以所谓“南海军事化”遏制中国

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今年2月初，菲律宾主流英文媒体《菲律宾每日问询者报》（Philippine Daily Inquirer）刊出10多张透过管道取得的照片，并称多数照片是于去年6~12月从1500米高空拍摄。报道说“这些照片显示，礁石已被改造成人工岛，并建设为空军及海军基地，工程现已进入最后阶段”，“如果造岛工程未被约束，中国很快就会在永暑礁、华阳礁、南薰礁、赤瓜礁、美济礁、渚碧礁和东门礁，拥有军事堡垒”。5月2日，美国全国广播公司财经频道（CNBC）在报道中，引据了美国情报机构消息人士所述，中国已经在南海三个前哨基地部署了反舰导弹和地对空导弹。美国白宫发言人桑德斯亦说道：“我们了解中国在南海的军事行动，我们对中方的举措表示严重关切，这将会带来短期和长期的后果。”对于这些说法，中国外交部回应称，中国对南沙群岛及其附近海域拥有无可争辩的主权，中国在南沙群岛上开展和平建设活动，包括部署必要的国土防御设施，是维护中国主权和安全的需要，也是主权国家享有的当然权利。有关部署不针对任何国家。无心侵犯者无需担忧害怕。

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然而，美方无视中国外交部的回应，仍大肆渲染所谓的“南海军事化”。美国智库“亚洲海上透明倡议”（AMTI）4月28日的卫星摄像首次证实中国在南沙群岛的渚碧礁基地上部署了一架运8军机。接着5月2日，美国的CNBC又引用美国的情报称，中国在永暑礁、渚碧礁和美济礁的每个岛上都部署了YJ-12B反舰巡航导弹及HQ-9B地对空导弹，作为4月初军事演习的一部分。其实，中国在这三大前哨基地的部署都是依照早前永兴岛上部署的样子。永兴岛是西沙群岛的行政区，也是最大的军事基地，永兴岛上码头、跑道、飞机库及雷达样样俱全，永兴岛已成为中国南沙群岛其他岛礁建设的蓝图。但美国无视这些事实，仍以此来证实其所谓“南海军事化”的说法。

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此后，人民日报微信公众号5月18日报道，中国空军某师近日组织轰6-K等多架轰炸机，在中国南海海域展开岛礁起降训练，锤炼提升“全疆域到达、全时空突袭、全方位打击”能力。该报道还配有视频。美国智库“亚洲海上透明倡议”随即肆意渲染，称视频是在永兴岛上拍摄的，这意味着中国的轰炸机现已能够抵达南海几乎全部海域。该智库夸大说“几乎整个菲律宾都在轰炸机的打击半径之内，包括首都马尼拉和所有5个根据《菲美加强防务合作协议》准备进一步建设的菲律宾军事基地”，“轰6-K经过改造后作战半径已接近1900海里，如果从永兴岛起飞，可以覆盖整个东南亚”。该智库又煽动道，中国还在南沙三大岛礁，即永暑礁、渚碧礁和美济礁上建有大型机库，可存放像轰6-K这样的大型飞机。“如果中国未来在南沙三大岛部署力量，那么即使是中国最低端的轰炸机都可以把新加坡和印尼大部分地区纳入打击范围，而轰6-K则可以抵达澳大利亚北部和美国在关岛的军事基地。”美智库如此无限度地夸大所谓“南海军事化”的做法，显然是要鼓动其“印太”盟国对中国进行遏制。

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对于美国的倒行逆施，中国外交部发言人回应道，南海诸岛是中国领土，有关训练活动是中国军方正常的训练，其他各方不必做过多解读。至于美方提到所谓的“军事化”，中国在本国领土上正常训练同一些国家不远万里把自己的军舰、飞机派到南海地区来，对其他国家造成威胁，完全是不同性质的事情。菲律宾《世界日报》专栏作家华清也发表文章评论道：“根据美国的霸权主义强盗逻辑，中国在南海任何同军事有关的行动，都是对整个南海和周边国家的安全威胁，而美国在全世界有800多个军事基地，驻有50万军队，穷兵黩武，导弹有攻击其他国家的前科，把航空母舰舰队闯进南海，却是为了维护地区的和平与稳定，世界上还有什么比美帝国主义这种‘只准州官放火，不准百姓点灯’更霸道的强盗逻辑吗？”

然而，美国以“军事化”为由在南海遏制中国的做法是不会改变的。5月27日，美国“希金斯”号导弹驱逐舰和“安提坦”号导弹巡洋舰驶入西沙群岛岛礁12海里范围内，并在中建岛、永兴岛附近实施机动演习。中国军队当即行动，派遣舰机依法对美舰进行识别查证，并予以警告驱离。6月26日，美国核动力航母“里根号”（USS Ronald Reagan）在穿越引发争议的南海海域后，停靠在菲律宾马尼拉。在美国以所谓“南海军事化”欲行遏制中国之时，美国舰母指挥官说，这是美国在本地区“持久存在”的展现。

更甚者是，据美国参议院军事委员会披露，在美国下一年度的“国防政策法案”中，竟然对中国在南海提出一个“禁令”：如果中国不立刻停止在南海岛礁上的“占领”和“军事化”行为，那么以后美军每年一次的“环太平洋军演”都不会再邀请中国参加。法案还要求中国必须在4年内不得在南海制造新的“不稳定”；不得再在南海岛礁上有任何新的建设行动。而且还必须把所有部署的武器全部撤走，才能重新获得参加美国的“环太平洋军演”的资格。换言之，美国这个法案基本上是要中国在南海彻底缴械投降，不得在自己的领土和领海上进行维护国家主权的各种行动。美国如此做法显然有些霸道，中国在南海“自己的岛礁上”进行基础设施建设，是国际法赋予主权国家的自保权和自卫权，与军事化无关。美国不应以不邀请中国参加环太平洋军事演习要挟，这是一种冷战“零和”思维在作怪，这种单方面的决定无助于增进中美之间的相互理解与战略互信。事实上，是否参加环太平洋军事演习对中国并无实质性影响，继续加强在南海岛礁上的建设，增强岛礁上的各种防御设施，以维护国家的海洋权益和领土主权才是根本。

结论

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去年年底，美国总统特朗普在亚太经合会上提出印太战略，以取代“亚太地区”的说法，以及前总统奥巴马任期内的“重返亚太”战略。这意味着特朗普政府以强调印度洋与太平洋之间日益密切的整体性联系为由，积极构建一个将印度拉进东亚太平洋事务中来的“印太”体系，以强化美日澳印四国的安全合作，平衡中国的迅速发展，进一步强化美国在该地区的联盟与伙伴关系。为了持续推进“印太”新战略，特朗普政府甚至将美军“太平洋司令部”更名为美军“印太司令部”，以此显示出美国国防部对印度的日益重视，未来有望推进两国更多的海上军演。但是，印度作为不结盟运动的领导者，向来保持着独立的外交政策，与美国和日本不同，对印太战略没有表现出太大的热情，对“印太”体系也明智地采取克制态度，以谨慎地看待中国对此问题的敏感态度。

“印太”盟国美日澳印出于共同抗衡中国的战略需求，纷纷以“航海自由”为名派遣军舰巡航南海，其中以美日两国最为突出。自特朗普上台一年多来，美国军舰就已5次进入南海进行军事巡航。最近，美军核动力航母“卡尔·文森”号战斗群沿南海领海基线巡航，公然挑衅中国。日本海上自卫队在2017年5月也派出直升机航母“出云”号等战舰前往南海，与美国航母编队进行联合演习，并访问东南亚多个国家。另据报道，日本海上自卫队另一艘直升机航母“加贺”号及一艘护卫舰，预计将在今年9月巡航南海及印度洋。另一个“印太”盟国澳大利亚，虽然有表示派军舰来南海巡航，但到底有没有来、什么时候来，还没有弄清楚。其他两个美国盟友英国、法国亦都表示派军舰执行巡航，但他们只是口头表述而已，或者是军舰“路过”南海走一走，并没有真正履行所谓的“巡航南海”。

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以“军事化”为借口在南海遏制中国是特朗普提出印太战略的目的之一。中国在南海岛礁扩建即将完竣的情况下，适当部署一些必要的国土防御设施，是维护中国主权和安全的需要，也是主权国家享有的当然权利。但美国却以“南海军事化”为名，频繁派遣军舰擅自进入西沙岛礁12海里范围之内，就更显示中国在这些南海岛礁上建设防御设施的必要性。正如菲律宾《世界日报》专栏作家华清所言：“中国有这样做的必要。中国人认为，他们是以此来保卫自己的领土，因为美国的航空母舰就在那里。”也就是说，中国在南海自己的岛礁上进行防御设施建设，是国际法赋予主权国家的自保权和自卫权，与所谓“军事化”无关。而美国却以此为由，撤销对中方参加2018年环太平洋军演的邀请，企图以一两个交流项目来胁迫中方放弃固有的权利，这是不现实的。这种做法将激励中国继续强化岛礁建设，加大对现有武器装备的更新换代；继续加强海上力量建设，努力实现由近海防御转向远洋防御的战略目标，切实维护在南海的一切正当、合法权利。

文章来源：人民论坛·学术前沿

作者：李金明，厦门大学南海研究院教授、博士生导师，厦门大学海洋政策与法律中心副主任

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