郑海琦等：非洲参与海洋治理：领域、路径与困境

非洲重点关注以海上非传统安全为主的海洋安全治理和以海上运输和港口建设为主的海洋经济治理，其海洋安全治理包括参与大国组成的国际海上安全机制和构建区域安全机制，其海洋经济治理包括改善非洲港口在基础设施建设方面的落后状况和推动海洋经济联通性。非洲的海洋安全治理存在海上力量薄弱问题，海洋经济治理存在治理“碎片化”和债务压力增大的困境，由此导致治理能力不足以及处于治理体系的边缘。中国和非洲在中非合作论坛下的海洋治理合作稳步推进。中国帮助非洲进行海上力量建设和投资建港有助于增强非洲的海洋治理能力，也有益于“21世纪海上丝绸之路”建设在非洲推进。

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随着国际社会日益关注全球治理和海洋问题，海洋治理开始成为新兴议题。海洋治理涉及政府、企业、非政府组织和其他利益攸关方等多重主体，需要明确各自的权利和义务，并弥合分歧。[1]世界海洋理事会认为，有效和可持续的海洋治理对于实现海洋经济增长和发展之间的平衡，以及维持全球海洋的健康和生产力至关重要。[2]非洲处于大西洋和印度洋连接处，在非洲54个国家中，有38个是沿海或岛屿国家，海岸线全长47000公里，专属经济区面积为1300万平方公里。非洲周边为世界主要海上航道所环绕，给非洲提供了国际贸易和国家发展的优势。非洲大陆超过90%的进出口由海运实现，且运输商品以石油和天然气为主，包括2/3的能源供应。[3]特殊的地理位置和经济条件使海洋对非洲的安全与发展至关重要，参与海洋治理是非洲维护自身安全和发展的题中之义。研究非洲海洋治理对中国参与全球海洋治理及推动中非在相关领域的合作具有现实借鉴意义。

1非洲参与海洋治理的领域

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非洲海洋治理的早期关注点是海上安全和航运发展。非洲25个国家于1975年建立了西非和中非国家海洋组织（MOWCA），并于1994年出台了正式的海洋治理文件。1994年非洲统一组织发布的《非洲海洋交通宪章》认为，非洲对海上运输参与度较低，需要加强海洋合作，包括设立区域性组织和海事机构,从而解决阻碍海运部门发展的问题，推动经济发展。[4]《非洲海洋交通宪章》是一份关于非洲航运的关键性政策文件，其对非洲海洋运输业发展颇有助益，同时还将海洋安全问题纳入考虑。2010年，非洲联盟发布了修正版《非洲海洋交通宪章》，在目标方面也强调海洋安全。[5]整体而言，早期的非洲海洋治理内容较为单一，且缺乏综合的治理框架。

近年来，非洲对海洋治理的重视程度不断上升，非盟和不少非洲国家政府相继颁布海洋治理相关文件。从治理客体上看，当前非洲的海洋治理主要集中于海洋安全与海洋经济两方面。有非洲智库指出，海洋经济与海洋安全是非洲海洋治理的中心。[6]海洋安全是海洋经济的推动者，能够保护航线以及国家管辖海域内的相关权益。同时，海洋经济的发展将对国家海洋安全能力产生更大需求，反过来推动国家加大海洋安全保障投入。[7]非盟分别于2012年和2014年发布《2050年非洲海洋整体战略》和《2063年愿景》，海洋治理是其中的重要部分。2015年10月，首届非洲海洋治理战略会议召开，与会的非洲官员决定制定统一的非洲海洋治理战略，该战略以《2050年非洲海洋整体战略》和《2063年愿景》为基础，尊重被广泛接受和认同的原则。[8]2016年10月，52个非洲国家在多哥举行非盟特别首脑会议，会议通过的《洛美宪章》是非洲海洋治理的里程碑文件。《洛美宪章》第三部分要求各国保持海洋善治，强调对航行安全的责任。[9]此外，非盟还在会议上宣布2015—2025年为非洲海洋治理的十年发展期。

（一）非洲国家愈益重视海洋安全治理

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非洲国家的安全关切曾长期聚焦陆地,海洋安全问题往往居于次要地位。大多数非洲人甚至一些占据高位的政要都认为，尽管90%的世界贸易通过海运实现，海洋安全对于非洲来说依然是非常宏大乃至遥不可及的事情，这种认识局限阻碍人们采取进一步的行动。[10]2010年非盟委员会参与的一份报告指出，非洲是世界上唯一没有海洋政策或战略的主要区域。[11]近年来非洲的海洋安全状况不容乐观，主要体现为海上非传统安全威胁。非洲之角的海盗和海上武装抢劫问题曾引发世界关注，在国际社会的共同打击下，该地区的海盗威胁大有缓解，尤其是2012年以来海盗袭击活动骤降。国际海事组织2013年的报告显示,索马里海盗事件数量保持了2012年的趋势进一步下降到20起，比2007年的78起少得多。2013年，索马里高风险地区没有商船被海盗劫持。[12]然而，东非海盗问题仍存在复发可能，几内亚湾还常有海盗活动，尤其是在2016年，在几内亚湾发生的事件数比前一年骤增77%。[13]

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非洲沿海国家对海洋依赖程度较高，因此尤其重视海上非传统安全。2009年1月，来自西印度洋、亚丁湾和红海地区的17个国家在吉布提召开高级别会议，商讨解决索马里沿海和亚丁湾海盗和武装抢劫问题。本次会议通过了《吉布提行为准则》，呼吁各国以符合国际法的方式尽可能合作并开展共同行动,以及设立国家海盗和海上武装抢劫问题协调中心和区域培训中心。[14]2011年，由16个国家组成的南部非洲发展共同体签署《海上安全战略》，其具体内容尚未完全向公众披露，但已明确重点领域，即扫除海盗、保护南部非洲西海岸、军事防御和情报收集等。[15]2013年6月，25个中非和西非国家在喀麦隆签署《雅温得行为准则》，呼吁各国在国家层面设立海洋安全委员会并制定海洋安全政策和规划保护海上贸易，采取措施应对海盗、海上武装抢劫、海上恐怖主义等非法活动。[16]2015年2月,非盟海上安全部长级会议在塞舌尔召开讨论了有关海盗及其他对几内亚湾和非洲之角海上安全构成威胁的非法犯罪活动问题。2016年达成的《洛美宪章》综合了《雅温得行为准则》和塞舌尔会议的研讨成果,其主要治理目标是预防和控制所有海上跨国犯罪，包括海上恐怖主义、海盗、武装抢劫等。《洛美宪章》与此前文件不同，其具有法律拘束力。[17]

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非洲的海洋安全治理举措分为以下两类。第一，参与以美国为主的大国组成的国际海上安全机制，保障航线安全。美国海军司令部于2006年倡议召开东非和西南印度洋（EASWIO）海洋安全会议，参与者主要是来自印度洋沿岸的非洲国家。2008年6月，佛得角与美国发起“非洲海洋执法伙伴关系”，参与者主要为美国海军、海岸警卫队和非洲伙伴国海上力量，其行动重点是为非洲伙伴国海上力量提供行动平台，帮助其拓展在领海和专属经济区的巡航范围和拦截非法船只。作为“伙伴关系”的一部分，美国与非洲伙伴国海军联合开展海上执法行动（Operation Junction Rain），截至2018年7月第一阶段行动业已结束。[18]第二，非盟和部分非洲国家开始构建区域性安全合作机制。2000年，非洲国家决定设立5个区域海事救援中心和26个分中心，旨在通过船只监测、信息共享和救援协调等进行海上搜救合作。2005年，24个非洲国家举办了首届非洲海权会议，由各国高级海军军官参与，此后于2006年、2009年和2011年相继举行会议，其已成为非洲国家讨论海洋问题的主要论坛之一。2008年7月，25个非洲国家在塞内加尔举行的第13届西非和中非海洋机构部长级会议上通过了《关于建立西非和中非次区域海岸警卫队网络的谅解备忘录》，提出加强西非和中非的海事安全合作，建立一个负责协调各国海岸警卫队的系统，以更好地保护海上贸易免遭一切非法犯罪活动威胁。[19]

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（二）发展“蓝色经济”是非洲国家的共识和目标

海洋经济也被称为“蓝色经济”[20]，其在非洲经济发展中的比重日益提升,是非洲海洋治理的另一项主要内容。非盟将海洋经济定义为海洋的可持续经济发展，包括但不限于渔业、采矿、能源、水产养殖和海上运输、保护海洋并提高社会福利。[21]这一概念与经济和贸易活动密切相关。[22]非洲海洋经济范畴主要着眼于海上运输和港口建设活动。非洲拥有的船舶数量占世界总量的1.2%,船舶总吨位约占0.9%，港口运输量占世界水上货物运输量的6%，约占全球集装箱运输量的3%。[23]根据《2018年海洋运输报告》，非洲2017年的海运货物装载量和卸货量分别为7.262亿吨和4.998亿吨，占全球总量的7%和5%。非洲经由海运的石油出口量占全球9%。[24]2016年，非盟德拉米尼·祖马（Nkosazana Dlamini Zuma）表示，繁荣和可持续的“蓝色经济”是经济社会转型的关键支柱，其对非洲的经济价值估计超过一万亿美元，并提供了数十万个就业机会。[25]

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非洲国家对海洋经济治理非常重视。非盟将海洋经济称为“非洲复兴的下一个前沿”。《2050年非洲海洋整体战略》提到，迫切需要制定一项可持续的“蓝色经济”倡议，总体愿景是以安全和可持续的方式发展“蓝色经济”。[26]《2063年愿景》认为，非洲“蓝色经济”将成为促进国家经济转型和增长、发展航运业和海洋运输、深海矿物和其他资源开发利用的主要贡献者。[27]2018年4月，非盟委员会组织召开首届非洲船东峰会，将“港口业务和海上运输”确定为海洋经济优先发展领域。[28]除政府间组织外，不少非洲国家已经制定了将“蓝色经济”纳入其国家发展计划的战略，如南非、毛里求斯和塞舌尔等在推行“蓝色经济”方面走在前列。南非于2014年启动“海洋经济战略”（Operation Phakisa），重点关注海洋运输等6大领域，目标是在2019年新增2.2万个直接就业岗位，使海洋经济的国内生产总值（GDP）增加0.2亿兰特，到2033年为GDP贡献1770亿兰特，直接就业岗位达到80万至100万。[29]毛里求斯于2013年发布《海洋经济路线图》目标是在2013—2025年间使海洋经济占GDP比重翻一倍，创造大约3.5万个就业机会。[30]塞舌尔建立了一个专门致力于发展“蓝色经济”的部门，并于2018年1月发布了《塞舌尔蓝色经济战略规划与实施》。[31]

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非洲的海洋经济治理举措分为以下两类。第一，通过公开招标吸引外部投资，改善非洲港口在基础设施建设方面的落后状况。港口为非洲贸易提供门户，其竞争力和在全球供应链中的地位决定了非洲改善进出口的能力。部分非洲港口的货物吞吐量位居世界前列。根据英国劳氏船级社的排名（Lloyd’s List），2018年世界排名前100的港口中，非洲共有4个，其中摩洛哥的丹吉尔港（Tanger Med）2017年货物吞吐量达到3312409个标准集装箱，比上一年增加11.7%，在世界港口中排名第46位，在非洲国家中居于首位。[32]根据港口中心度、贸易量和腹地范围等指标，德班、阿比让和蒙巴萨港具备成为世界主要港口的潜力。如将南部非洲港口的能力提高25%，便可使进口货物价值每年降低32亿美元，出口价值增加26亿美元，GDP每年增长2%。[33]基于此，非洲国家大力开展港口建设，提升港口运行能力。第二，在现有平台基础上，推动区域海洋经济连通性。《2050年非洲海洋整体战略》提出建立非洲联合专属海洋区（CEMZA），旨在通过取消或简化非盟内部海上运输的行政程序，促进非洲国家间贸易。[34]近年来，以南非为代表的非洲国家在环印度洋联盟机制下加强了有关“蓝色经济”的沟通交流。自2015年5月起，南非担任环印度洋联盟副轮值国。南非认为环印度洋联盟的优先发展领域符合其“海洋经济战略”，将推动该战略与环印度洋联盟的“蓝色经济”核心目标对接。[35]

（三）非洲国家积极参与全球海洋治理

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有效的海洋治理需要公认的国际规则和程序、基于共同原则的区域行动以及国家法律框架和政策。[36]从治理路径上看，制度和规则在非洲海洋治理中扮演着不可或缺的角色，非洲国家普遍对此颇为重视。

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当前国际海洋制度的核心是《联合国海洋法公约》（下称《公约》），其为协调各国参与全球海洋问题治理提供了一个框架。[37]非洲国家一直积极参与国际海洋法规则的制定过程。1958年，利比里亚、加纳、利比亚、摩洛哥、南非和突尼斯等6个非洲国家参加了第一次联合国海洋法会议。在大部分与会国家都关注领海宽度时，以突尼斯为代表的非洲国家提出关注核试验所带来的公海污染问题。 [38]1960年,有10个非洲国家参加了第二次联合国海洋法会议。1973年，有49个非洲国家参加了第三次联合国海洋法会议。同年，非洲统一组织通过了《关于海洋法问题的宣言》，提出沿海国有权建立200海里专属经济区。 [39]在专属经济区制度获得国际社会认可的进程中非洲国家贡献巨大。《公约》最终于1982年通过并开放签署，最早签署和批准的国家中有很多来自非洲。目前，已批准《公约》的国家共有168个，其中非洲国家有46个。

尽管非洲在《公约》条文的制定过程中发挥了重要作用，但也应注意到,大多数非洲国家当时刚独立不久，正着眼于国家建设问题，还缺乏必要的技术和专门的法律知识储备应对有关海洋法复杂问题的谈判。[40]近年来，非洲国家继续在海洋制度和规则的构建中发挥积极作用。2017年12月，联合国大会通过了南非关于海洋环境、海洋安全、海上能力建设与和平解决争端的提案。[41]2018年9月，联合国发起了一项两年议程，拟制定出关于保护公海和公海资源利用的国际条约。在该条约的谈判过程中，一些与会非洲国家明确表示，在公海所获利益应与世界各国分享。[42]

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非洲国家积极参与多边海洋治理机构，比如国际海事组织、国际海底管理局等。当前，在撒哈拉非洲的48个国家中，国际海事组织成员国已有37个。[43]在2017年国际海事组织理事会选举中，共有5个非洲国家成为对海上运输或航行有特殊利益的C类成员。非洲在国际海底管理局有47个成员国，对该组织运行发挥一定影响。一些非洲国家如阿尔及利亚、坦桑尼亚和毛里塔尼亚，还在七十七国集团中发挥着关键作用，在公海资源利用和管理问题上坚决捍卫广大发展中国家的利益。[44]

2非洲海洋治理面临的困境

尽管已取得诸多成果，非洲国家在海洋治理上仍存在很大不足。由于发展滞后，非洲的海洋治理能力无法与其治理意愿匹配，产生治理赤字。同时，治理能力的不足导致其在海洋治理体系位置的边缘化，缺乏主动设置议程的能力，不利于其海洋治理内容的多元化和全面化。

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非洲国家的海上力量总体薄弱，由此导致非洲海洋安全治理长期过度依赖外部援助。就打击海盗而言，非洲东岸只有南非海军具备一定威慑能力，但其独木难支。尼日利亚拥有西非地区最好的海军，但其前任指挥官曾表示尚无力保卫领海。喀麦隆和安哥拉海域也容易发生海盗袭击，但这些国家的海军装备更差。[45]大多数非洲国家通常不重视海军，由于经济状况不断恶化，海上力量进一步被削弱。突尼斯和尼日利亚海军长期未能升级，索马里和利比亚等国的大多数海军舰船被弃置在码头，而埃塞俄比亚等国基本丧失了海上力量。[46]因此，非洲不少国家需要依赖外部伙伴的安全项目来保障其海上交通线。另外,很多非洲国家在海洋安全监视方面（尤其是港口）也缺乏必要的资金和技术支撑，目前的硬件设施难以确保基本的海岸安全防护，这对发展“蓝色经济”颇为不利。[47]

非洲海洋经济治理呈现出“碎片化”和债务压力增大的风险。治理“碎片化”主要体现在非洲沿海国家缺乏整合海洋经济的框架，目前还没有建立政府间海洋经济合作机制。非洲国家对海洋经济的理解存在不一致，区域、次区域和国家各层级往往缺乏共同的政策框架。比如，非洲不少国家之间在港口方面的竞争激烈，从长远来看，可能导致一些港口生产活动减少。[48]在东非，肯尼亚、坦桑尼亚和吉布提的竞争尤其激烈。肯尼亚的蒙巴萨港通过建造新的泊位以应对来自邻国坦桑尼亚的竞争。[49]为增强竞争力，坦桑尼亚宣布耗资100亿美元用于巴加莫约港项目，吉布提在过去三年开发了价值超过6.5亿美元的3个新港口。[50]

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由于能力上的欠缺，非洲国家往往只能“追随”他国，在海洋治理体系中趋于边缘化。在国际海事组织理事会中，非洲国家始终未能入选在国际航运方面具有最大利益的A类和国际海上贸易方面具有最大利益的B类，而在海运与航运方面具有特殊利益的C类中，仅有肯尼亚和南非是常任成员国。在公海资源的开发利用上，非洲也处于落后位置。比如，2015年国际海底管理局批准的26份深海勘探合同中，14份与亚太国家承包商签订，7份与西欧国家承包商签订，4份与东欧国家承包商签订，1份与拉美国家承包商签订，而非洲国家皆未申请。[51]

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3中非在海洋治理领域的合作及前景

作为“21世纪海上丝绸之路”的重要沿线区域，非洲海洋治理的改善有助于更好地推进“一带一路”建设。为了保证中非能源合作安全和“海上丝绸之路”畅通,中非应加强海上安全合作。[52]2015年《中国对非洲政策文件》提出，要拓展海洋经济合作。2017年6月发布的《“一带一路”建设海上合作设想》提出，加强与中非合作论坛等多边机制的合作，共同建设中国－印度洋－非洲－地中海蓝色经济通道。当前中非海洋治理合作正处于上升期，并取得了一些初步成果。

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在海洋安全治理领域，中国帮助非洲国家加强海上力量建设，应对海盗等非传统安全威胁。第一，中国与越来越多的非洲国家举行海上军事演习，帮助其增强反海盗、反恐等能力。2014年5月，中国海军第十六批护航编队与尼日利亚海军在几内亚湾举行反海盗联合演习。这是中国与尼日利亚海军的首次反海盗联合演习，也是中国海军首次在几内亚湾与外军的海上联合演习。同年6月,中国与喀麦隆海军举行反海盗联合军演。10月，中国与坦桑尼亚海军举行“超越2014”双边演习，这是两国军方的首次联合演习。2018年5月，中国首次参加尼日利亚主导的“埃库库布”（Eku Kugbe）多国海军演习，演习内容包括打击几内亚湾的海盗和其他地区性威胁。[53]6月，中国海军第二十八批护航编队对南非进行港口访问，虽然两国尚未举行正式的海军演习，但在访问期间，双方进行了通讯演习等内容。第二，中国向非洲国家出售或赠予水面舰艇。2008—2015年，中国共向非洲出售125艘水面次要战斗舰艇。[54]近几年，中国将1艘武装巡逻艇赠予塞舌尔，向科特迪瓦海军捐赠了一艘27米长的“捕食者”级巡逻舰，并向加纳和尼日利亚海军移交4艘武装巡逻艇和1艘近海巡逻艇。此外，中国还同非洲国家开展海洋科技方面的合作,帮助强化非洲国家的海域态势感知能力。2017年，中国向突尼斯移交了2台海洋控制和监视设备，以帮助突尼斯加强其港口的安全监视能力。

在海洋经济治理领域，中国在非洲投资建设港口，改善港口基础设施建设，建立双、多边海洋经济合作机制。中国在非洲投资的主要港口包括吉布提、蒙巴萨等。2013年，中国承建的蒙巴萨港第19号泊位正式启用，提升了该港的货物吞吐量，巩固了其东非第一大港地位。该泊位为港口每年额外增加25万个标准箱装卸容量，可同时容纳三艘长度250米的巴拿马型货轮。[55]中国在坦桑尼亚建造的巴加莫港完工后，能够停靠具有8000个标准箱的大型船舶，港口的第一阶段建成后，每年吞吐量能达到2000万个标准箱。[56]2013年3月，在中国领导人和南非总统祖马见证下，两国共同签署《中国和南非海洋与海岸带领域合作谅解备忘录》，双方进一步加强在发展“蓝色经济”等领域的合作。这是中国与非洲国家签署的首个海洋合作文件，开启了中非海洋合作的序幕。此外,中国还与桑给巴尔、毛里求斯等签署了发展海洋经济的双边合作文件。2015年中非合作论坛通过的《约翰内斯堡峰会宣言》和《约翰内斯堡行动计划（2016-2018）》提出：双方将推进“蓝色经济”互利合作；中方将与非洲国家加强海洋领域的交流与技术合作；鼓励在中非合作论坛框架内建立海洋经济领域的部长级论坛。[57]2018年9月中非合作论坛北京峰会上，中国领导人指出，中非将重点加强在应对气候变化、海洋合作、荒漠化防治、野生动物和植物保护等方面的交流合作，支持中非开展和平安全和维和维稳合作，继续向非洲联盟提供无偿军事援助。[58]

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中非在海洋安全和海洋经济两方面的合作有助于增强非洲的海洋治理能力，进而提升其在全球海洋治理体系中的地位，使非洲在国际海洋事务中具有更大话语权。随着越来越多的非洲国家积极参与“一带一路”建设，中非互联互通建设合作进一步深入推进，中非海洋治理合作的内涵将更加丰富。中非未来在海洋治理领域的合作仍将以海洋安全和海洋经济为重点。

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文章来源：国际问题研究

作者：郑海琦，中国人民大学国际关系学院博士研究生；张春宇，中国社会科学院研究生院能源安全研究中心研究员