【海洋观点】关于中国引领南海战略态势的新思考

【内容提要】中国始终是维护南海和平稳定、推动该地区国家合作与发展的坚定力量。经过数年的力量和意志较量，中国引领南海战略态势的能力得到了显著增强。当前南海的战略紧张态势虽然明显趋缓，但主权争端与大国博弈的结构性矛盾仍在，相对平静局面的基础并不牢固。而且随着实力对比的剧烈变化，南海问题进入了分别以主权和国际规则为基础的秩序博弈的“高级斗争”阶段。着眼于和平崛起、推进“一带一路”建设以及构建周边战略依托带的大局，中国应当从长计议，将自身的实力优势和目前相对有利的内外环境转化为体现合作共赢精神的中国智慧与中国方案。

中国始终是维护南海和平稳定、推动该地区国家合作与发展的坚定力量。自2012年以来，南海战略态势历经数轮的“风高浪急”，几近失控，终于在2016年下半年峰回路转，走上重回对话合作的正轨。然而客观地讲，这种相对平静局面的基础并不牢固，远未到可以高枕无忧的地步。一方面，严重制约南海局势缓和的结构性矛盾即主权争端与大国博弈并未有效弥合，中国面临的体系性约束有增无减。而且从长远来看,尽管中国海上力量和整体实力继续壮大，国际话语权弱势、依然相对模糊的南海权利诉求、对国际仲裁的回避等问题依然存在。因而可以预见,中国短期内仍然很难在南海形成压倒性的力量优势和心理威慑。

另一方面，中国的战略需求也在一定程度上限制了自身的南海政策选择。南海问题本身很重要，同时它又是中国战略总环境和总任务中的一个部分,需要尽可能将它置于中国的战略大局之中去考虑，去处理。作为各大国拉拢对象的东盟国家是中国周边外交的优先方向、“一带一路”建设的关键节点、命运共同体等核心外交理念的重要“试验田”，而南海问题又是东盟越来越重视的安全议题，被视为中国和平崛起的“试金石”。面对南海问题的东盟化，如何恰当处理在较大程度上针对中国的“东盟规范”将约束中国的东盟力量转化为遏制挑衅、促进合作的正能量,是一项不容回避的重大课题。本文将通过分析中国在后“扩岛”、后“仲裁案”时代所具有的优势与面临的挑战，探讨中国在引领南海战略态势方面的政策选择。

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一、中国引领南海战略态势的优势

战略态势是指战略部署和战略行动所造成的状态，是战略指导者在客观物质条件的基础上主观运筹的结果，也是进行战略决策的依据。“形势比人强”，战略重在谋势，核心在于增强确定性、掌握主动性，通过改变对手的利益和政策预期，推动某一问题朝着对己有利的方向演进。尽管中国当前仍不足以主导南海战略态势，但相较于2010—2012年间越南、菲律宾变本加厉甚至明目张胆地蚕食中国海洋利益、冲击中国的南海政策底线的恶劣情况，目前中国已华丽转身为名副其实的“游戏改变者”和“规矩确立者”。尤其是以南沙岛礁建设等为代表的中国南海维权实力与维权意志的彰显，历史性地强化了中国在南海的利益止损能力、维护地区和平稳定的能力以及提供海上搜救等地区公共产品的能力，越菲等国的现场挑衅将再难成功，“黄岩岛”及“中建南对峙事件”也标志着中国在南海的控局和开发能力得到了急剧增强。具体而言，近些年的南海维权行动为中国引领后“扩岛”、后“仲裁案”时代的南海战略态势积累了以下优势：

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第一，中国在南海的前沿威慑显著提升，越菲等国的正面挑衅更难得逞，南海问题在一定意义上实现了“软着陆”。作为南海问题的受害者，中国在南海尤其是南沙群岛曾经长期处于鞭长莫及、有心无力的窘境。除太平岛外，中国南沙群岛中条件较好、露出水面、有植被的小岛几乎被越菲等国侵占殆尽，绝大多数岩礁、低潮高地也被其瓜分。自上世纪七八十年代以来，越菲更是不惜成本地对之填海造地、大兴土木,修建了机场、码头、港池、跑道、导弹阵地、营房、直升机平台等固定设施，甚至部署导弹等进攻性武器。反观中国实际控制的南沙岛礁，不仅数量少、而且自然条件差，都是随着涨潮大部分面积没入海水、可用面积狭小的细长礁盘；基础设施建设也最滞后、最简陋，上世纪九十年代用钢筋混凝土修建的第三代高脚屋,历经了20多年高温、高湿、高盐、高辐射以及台风、狂涛的摧残，急需修复、扩建。再加上后勤补给线漫长并深受复杂多变的恶劣气象与海况影响、自卫与自持能力严重不足。因而，随着中国海空军力与海上执法能力的显著提升以及面对南海“越维稳越不稳”的尴尬现实，中国急需突破地理上的先天束缚，将自身的实力优势充分转化为维权优势。通过陆域吹填、南沙岛礁建设，中国在南海腹地拥有了可以容纳必要规模的军事存在、行政存在以及经济存在的牢固支点与投射力量的跳板，越菲等国进一步蚕食中国南海利益的风险和代价急剧上升，与中国进行“扩岛”和“军事化”竞赛更是无异于自讨苦吃。

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第二，美国在南海的绝对军事优势受到更大程度的制衡，按照其利益乃至喜好主导南海局势走向的成本与难度大为增加。凡事都讲究师出有名，没有东盟国家特别是南海问题当事国的邀请、响应与配合，美国介入南海问题的合法性和有效性将大打折扣，甚至有可能沦为“光杆司令”、麻烦制造者。在很大程度上讲，早已存在的南海问题之所以演变为国际瞩目的地区热点与中国的战略困扰，正是美国鼓动、怂恿的结果,而美国在南海的绝对军事优势以及将南海问题视作“挤压和‘锁闭’中国、增加中国对外关系困难、缩减中国东亚影响的一个‘历史性机会’”，则使越菲等国接收到了美国为其南海政策“背书”的可信战略信号，相信借助美国的“虎威”，能够在大胆蚕食中国南海利益中全身而退，同时博得美国的各种奖赏。然而，中国南海维权实力的显著增强，势必导致这一“互信互利”模式难以为继，甚至趋向瓦解。其一，依托于在第一岛链内及附近海域已经对美国形成不可小觑的威慑力的区域拒止和反介入能力，①随着中国在南海预警与威慑范围的大幅南扩，“未来几天与你一同航行”②已成为中美军事力量在南海的并存常态，美国对中国的抵近侦察面临中国更有力的制衡；其二，美国对中国南沙岛礁建设的反对无效，表明美国已经不足以轻易逆转中国的维权意志与必要的实力施展。相反，针对中国岛礁的羞辱性“航行自由行动”只会导致越菲等国所不乐见的后果，即中国“趁机”进一步强化对相关岛礁的武装建设，而且对美国“航行自由行动”的公开支持，也很可能使其数量众多的南沙实控岛礁成为中国“航行自由”的目标；其三，避免在中美之间公开选边站、维护南海的和平稳定是大部分东盟国家的共同愿望，在中国“改变现状”能力越来越强、特朗普政府“美国优先”、“一带一路”建设如火如荼的背景下，管控分歧、防止紧张局势不断升级实际上也是东盟对美国的软约束。

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第三，中国在南海油气资源开发格局中的话语权大幅增加，备受冷落的共同开发有望实至名归。由于南海问题涉及国家众多、关乎国家主权与民族尊严、掺杂复杂的历史记忆与冲突性的国民教育和民族主义情绪，再加上域内外大国势力插手、对国际法的利己解读、各国“均能从不同时段的历史上寻找到物证或史料说法”。对中国而言，最务实、尚能大体接受、也有利于为南海问题的缓和乃至最终和平解决的选择便是搁置争议、共同开发。然而，贪婪、觊觎之心很难得到自动抑制，缺乏强有力的自主开发能力和资源捍卫能力，中国共同开发的倡议与规劝只会沦为越菲等国的耳旁风。而借助南沙岛礁建设，中国以“海洋石油981”“蓝鲸1号”等大国重器为代表的强大资源开发能力，则能够延伸至油气最丰富的南沙海域，进而对南海未来的油气开发格局确立不可或缺的话语权。可以预见，越菲等国在南海争议海域新的单方面油气开发，不仅直接面临中国的报复性开发，也将背负破坏“在行动上保持自我克制，避免采取使局势进一步复杂化的行动”这一东盟共识的政治责任，为中国提供了干预其开发活动的国际道义优势。另外,考虑到南沙海域远离本土、自然环境恶劣、海底地形复杂、水深、存在内波流、生态脆弱、处于争议等实际情况，中国自主、大规模、可持续地开发南沙油气资源的商业成本较高、经济风险很大，共同开发或者都不开发才是最佳的开发方案。“如果北京不软化立场，不会有任何公司愿意前往有主权争议的海域开展勘探工作”。对于不具有自主开发实力而现有开发收益的相当份额又被西方各大跨国公司拿去的越菲等国来说，相较于都不开发或者冒着巨大风险强行独自开发，退而求其次地与具备技术、资本优势且在可燃冰试采领域取得超预期突破的中国共同开发、合作共赢，不失为明智之选。

第四,中国通过提供区域公共产品来引领南海海上合作、增进地区互信。聚同化异、积累互信、扩大利益交集是稀释矛盾、解决争端的重要路径，扩大在与南海问题相关的重要低敏感度议题（比如航行安全、海上搜救等）上的合作，正是这一思路在破解南海问题的体现。南海是西太平洋沿岸国最多、国际航运最繁忙和资源生态环境最多样化的半闭海，但迄今未能建立沿岸国多边合作制度,各种事故搜救、环境保护、气象监测、航道安全等问题上的国际合作十分缺乏。面对南海海域不时发生的海难事故、海洋污染、海盗劫船、海上犯罪以及不断增加的海洋生态保护、紧急避难、海洋气象观测预报、防灾减灾、通讯导航、海上搜救、渔业服务等需求，相关国家往往无法形成合力,造成了许多原本可以减轻甚至避免的人员与经济损失及环境损害。作为本地区实力最强、立志做负责任大国、越来越注重履行国际义务的国家，弥补上述公共产品与国际合作的赤字,无疑是中国的应有之义。而且这些都是得人心、暖人心的事，容易拉近与相关国家和人民的情感，是深化友谊、增进政治互信、提升中国道义形象、促进地区繁荣稳定的良机。但是，限于中国南沙实控岛礁的原有“寒酸”条件，大型装备根本无法（遑论足量）部署,即便是海上搜救力量也不得不从遥远的西沙甚至海南岛调集，远远不能满足中国对自身的区域角色定位以及南海周边各国对高质量的海上公共服务的需求。而中国在南沙岛礁所建设的国际航路岛礁大型综合灯塔、海上应急救捞设施、地面气象观测站和海洋观测中心、海洋科研中心、综合性医疗和急救设施等，则为上述海上需求与合作提供了较为充足的保障，为南海局势的更持久缓和再添一道减压阀。

二、中国在南海问题上面临的挑战

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南海问题，不仅是域内外大国对中国进行地缘制衡的有力筹码，还蕴含着大部分东盟国家对中国战略意图的疑惧并由此实施的预防性战略。包括南沙岛礁建设等在内的中国南海维权，尽管是中国主权范围或管辖范围内合情、合理、合法的事情，是在多种国际力量压迫下不得不采取的行动,以及与日益增长的国力和国际责任相匹配的补偿性开发，仍然招致利益相关方的强烈反弹,并且越发集中体现为两种秩序的博弈，即中国基于主权的秩序与美日澳和越南等国基于国际法、国际规则的秩序的对立。对美国而言，通过国际规则可以塑造中国的行为，维持既有的亚太安全秩序；菲律宾和越南则因为实力较弱，只能靠国际规则来弥补力量的不足，以削弱中国在南海问题上的合法性。而与此同时，东盟也日益倾向于通过制定具有法律约束力的地区规则即“南海行为准则”来规制愈加强大的中国。

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首先，美国治下的南海权力格局是美国在东亚主导地位的重要标志，美国对中国南海维权尤其是南沙岛礁建设的施压无效，迫使其通过增加中国南海政策的成本来抵消中国的收益。冷战结束以来，护持全球主导地位是美国一以贯之的战略目标，绝对的军事优势与无可匹敌的联盟体系则是重中之重。随着中国快速崛起、东亚影响力与日俱增、在一系列议题上被美国视为“声音刺耳”，复杂、敏感的南海问题便成为美国“重拾”东亚地区主导权、打击中国国际威望、遏制中国影响力拓展的“完美”抓手，而在较长时期内美国的确得偿所愿。但是，南沙岛礁建设显著扭转了中国在南海实际控制非常不足的局面。一方面，美国介入南海问题的合法性与有效性较多地依赖越菲等当事国的邀请、迎合，中国的岛礁建设则进一步巩固了“黄岩岛”“中建南对峙事件”所产生的强大威慑力，越菲等国不得不修正挟洋自重下的激进南海政策能够利益最大化的心理预期，由攻转守乃至寻求与中国更有利可图的互惠合作（比如现在的菲律宾）。另一方面，南沙岛礁建设为中国提供了部署地空搜索雷达与电子监听设备的基地，有助于提升中国对南海中南部海空域的感知能力与情报搜集、监视、侦查能力，进而对美国的抵近侦察构成有力制衡。

所以，不论是维护美国的霸权威望、避免给外界留下向中国“屈服”的印象，还是迟滞中国取得更大权势、保证“朋友圈”对其安全承诺的信赖，抑或保持南海问题的热度、确保美国的军事航行自由权，美国在南海必须“积极有为”——在避免与中国爆发直接、大规模的武装冲突的同时，必须通过外交、政治、军事威慑、法律、舆论战等综合性的政策手段，增加中国推进南海政策的成本，让中国在南海问题上“既难看又难受”，使中国承受周边关系紧张、国家声誉受损等方面的政策代价，从而尽可能地抵消和否定中国在南海问题上的政策收益。目前，特朗普政府南海政策的声调虽然较奥巴马政府时期的大肆“政治化”大为收敛，但中美在南海的重大利益对立与认知分歧并未明显缩小，美国军方、政策官员、智库、战略界等精英层主张对华强硬的势力大有人在，美国根据需要（比如南海局势的缓和超出美国的预期、中国在其它方面未能满足美国的利益要求、转移国内压力甚至新总统上台等）回归强硬路线的动力充足。特别是军方在美国南海政策体系中的话语权突出的情况下，以所谓“航行自由计划”为核心的南海巡航活动将继续成为美国影响南海发展态势的核心手段。事实上，美国当前的南海政策在去“政治化”的同时却提升了“军事化”程度，不论是军事因素、军事手段的分量，还是针对南海的军事部署与行动，都呈明显加强之势。

其次，国际法理、规则的话语权之争更趋激烈，在南海问题上“讲好中国故事、传播好中国声音”的任务更为艰巨。话语权既是话语的道义力量，即所谓的说话“有人听”和“愿意听”；也是话语的强制力量，即所谓的说话“让人听”和“必须听”，是综合实力的集中表现和国家强大的主要表征。因此，话语权意味着合法性,有助于赢得外界的协同和道义支持。在国际斗争越来越讲究名正言顺、有理有据的今天，不论是大国、强国还是小国、弱国，都需要通过争取相应的话语权，将自身的行为解读为更具合法性与正当性。围绕南海问题的话语权之争，主要表现在对重要事实道德化的标签式描述（比如“强势论”、岛礁“军事化”、“单方面改变现状”）、对国际法尤其是《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）的释读（比如“航行自由”、权利“过度声索”、“历史性权利”）、对缓和局势与争端解决方式的倡议（比如“冻结”倡议、“基于规则的秩序”、反对“胁迫”和“以大欺小”）等。随着中国南海维权实力的迅速成长，以争夺、主导国际话语权来规制中国在南海施展力量，实际上正成为美日越等所倚重的对华施压手段。

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在美国看来，中国通过不对称、模棱两可、渐进、不直接诉诸于相当规模武力、但可以随时运用武力的“灰色区域战略”(gray zone strategy)，在南海大显身手，成功地改变了“现状”，置中国的邻国于要么承认中国的既成事实、要么使事态升级的不利境地，美国保护其地区利益的实力与决心受到质疑。利用由其及盟友所控制的强势话语和媒体报道态势，美国则可以携外交、舆论的汹汹之势，为特别在意良好国际形象、着力推进与东盟“亲诚惠容”及“一带一路”建设的中国套上一道“枷锁”，抑制中国进一步以实力改变“现状”、变礁为岛“扩张”海洋权利以及迫使中国更清晰地阐明南海“断续线”的法律内涵。对于越南等国而言，“武斗”风险巨大，得不偿失，外交、国际法理斗争的硬实力门槛则较低，能够扬长避短，充分斗智，而且还能得到美日等国的声援与西方主流舆论的同情，可谓不对称的斗争利器（例如给中国造成被动的“南海仲裁案”）。

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此外，大部分东盟国家对具有法律约束力的“南海行为准则”也寄予厚望。对于声索国来说，虽然各自的既得利益大小不一、对待中国的具体立场不尽相同（比如“胃口”最大、制衡中国决心最坚决的越南，闷声发大财的马来西亚）、彼此间的南海主张也存在冲突，但中国维权实力的壮大却是其共同的威胁或潜在威胁。而随着南海紧张局势升级，东盟其它非声索国以及作为地区组织的东盟也变得无法置身事外，需要“防止中国的单边行为和谋取在南海的绝对优势，促使中国遵守‘东盟规范’，并以符合东盟利益的方式与其共同管理南海争端，防止该问题升级为地区冲突，并在此基础上寻求争议方之间矛盾的和平解决”。因而在悬殊的力量对比格局中，具有法律约束力的“南海行为准则”无疑能够为弱小的东盟国家争取到相当程度的确定感和安全感，甚至有可能成为越南等声索国固化、合法化南海既得利益的“护身符”。

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最后，南海地区新的力量分化组合日趋明显，越南升格为美日印（度）等域内外大国的“香饽饽”，合力牵制中国。“作为一个正在崛起中的陆海复合型强国，当代中国海洋转型过程中首先遭遇的将是来自周边邻国的压力”，“尽管中国政府一再表明无意挑战现存国际秩序，但这种说法针对的乃是全球均势而不是区域均势，而后者才是周边邻国关注的核心。”美国治下的南海权力格局既是东亚均势的重要标志，也是南海既有利益格局得以长期持续、其它大国成功利用南海问题制衡中国的重要前提。其中，以越南、美国、日本、印度为代表的国家，对中国南海力量的增长尤其敏感。在蚕食中国南海利益上，越南堪称“视野远、决心大、下手狠、收效高”除了占据最多的南沙岛礁,还对整个南沙群岛、西沙群岛提出主权声索，更从南海攫取了巨额的油气收益。随着近海油气资源的日渐枯竭，油气富集区的南沙海域对越南变得越发重要。近些年越南虽然大力扩军，但面对中国海上军力与油气开发能力的跃进，其危机感实际上有增无减。因而除了自助,扩大与美日印等的利益捆绑、借之提升军力、实现武器进口来源多元化等，就成为越南维护南海庞大既得利益的必由之路。而菲律宾杜特尔特政府的“改旗易帜”则迫使美日等国加快打造新的有力抓手的进程，战略地位关键、对中国高度戒备、具备一定实力的越南自然颇受青睐。

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作为主导性的海洋强国,美国利用越南牵制中国的意图自不待言。自执意将钓鱼岛“国有化”以来，面对中国的凌厉反制与海上执法力量的强势赶超，近乎偏执地介入南海问题已成为日本离间中国与东盟国家关系的契机。“在亚洲与中国平起平坐”则是印度亚太战略的统领性目标，插手南海问题既是印度对其大国地位的展示，也是以进入中国“后院”的方式回应中国在其周边“扩张”势力，并以此在边界纠纷上向中国打“南海牌”、用“越南牌”对抗中国的“巴基斯坦牌”。事实上，以“中建南对峙事件”为标志、以中国南沙岛礁建设为驱动力，越南与美日印的战略互动愈加热络、高层互访频繁，军事、海上安全合作大幅拓展。比如，美国在2015年向越南提供1800万美元用于购买美国制造的巡逻艇，在2016年全面解除了对越已达30多年的武器禁令；2017年向越南海警转交了六艘巡逻艇，“一致承诺按照国际法和平解决争端，包括全面尊重法律与外交进程”，“呼吁所有南海主权声索方阐明各自的海洋利益诉求并使之与《公约》相一致”；最近又将“侵越美舰”“摩根索”号远洋巡逻舰以一美元“出售”给了越南。日越关系则达到“最好时期”，搭建了战略伙伴关系对话、防务政策对话、安全事务对话三大机制，日本通过提供巡逻船、人员培训、舰船互访、联合演习、情报分享等方式协助越南提高海上实力。印越防务合作也持续升温，其中，印度对越南武器出口、情报分享及海洋安全合作是新亮点；2016年，印度向越南提供了5亿美元军购信贷，计划向后者出口“黑鲨”反潜艇鱼雷、“布拉莫斯”超音速巡航导弹等装备，印度在越南设立监测站，两国联合发射卫星以及寻求在火箭和导弹领域的合作同样取得显著进展。

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三、引领南海战略态势平稳发展

毫无疑问，中国能够在更大程度上引领南海战略态势的同时，也面临着趋紧的体系性约束与东盟国家对中国南海政策的聚焦式剖析。面对仍然暗流涌动的南海问题，中国显然不应当满足于当前相对平稳的局面，着眼于和平崛起、推进“一带一路”建设、构建周边战略依托带的大局，中国应当从长计议，“因势而谋、因势而动、因势而进”，将自身的实力优势和目前相对有利的内外环境转化为在更大程度上体现合作共赢精神的中国智慧与中国方案，在为南海问题注入更持久的正能量中积累新的战略主动。

第一，坚定维权的同时谨记战略重点与保持战略审慎，主动调控南海局势，防止急于求成。强有力的南海维权既是慑止觊觎者进一步蚕食中国南海利益、防止“文攻”趋势逆转为“武斗”的根本，更是向越菲等国确立“规矩”即挑衅中国必将受到反制且得不偿失的关键。但也需防止急于求成、用力过猛，使南海问题演变为中国过重的战略包袱。中国南海政策的总目标在于以实力促谈判、谋和平，通过威慑力与资源开发能力的前沿投射，迫使越菲等国放弃独占性的利益诉求和激进的政策取向，为真正意义上的共同开发以及南沙被占岛礁问题的最终解决（比如“领土主权的共管和分享”，当然，南海问题目前远未到这一阶段）开辟道路。一方面，善始善终，完善南海相关岛礁的各类基础设施建设，提升对管辖海空域的侦测、监控、预警能力与应急处理能力；另一方面，以油气资源的自主开发、报复性开发或者干预他国开发，抑制南海油气开发格局的进一步恶化，推进真正意义上的共同开发。其中，中国与菲律宾先行先试的条件相对最为具备。一是杜特尔特上台后，菲律宾的国家重心转向稳定政局、发展经济、消除境内恐怖主义和分裂主义势力，南海问题的重要性、敏感性下降，对中国的需求大幅上升；二是激进的南海政策并未给其带来相应的好处，相较于越南、马来西亚，菲律宾实际的油气资源收益并不大；三是菲律宾国内的天然气资源即将消耗殆尽，急需在礼乐滩开发新的气田。所以，中国应力促中菲成为南海共同开发的突破口，以此反哺中菲关系并孤立、施压越南。第二，积极增信释疑，适度提升南沙岛礁建设的透明度与地区公共产品的供应进度，抑制南海问题的东盟化程度。东盟虽非南海问题当事方，却是重要的利益攸关方，对南海局势有着举足轻重的影响。围绕南海问题，东盟存在着维护地区和平稳定、航行自由、大国权力均衡以及保持自身团结、公信力、地区事务中的中心地位等重大利益。加之对中国的警惕、忧惧，防止中国在南海取得压倒性优势是东盟“中立但不沉默”的重要注解。与此同时，由于东盟“国多势众”、坚持协商一致的决策原则、活跃的多边角色，其声音往往能够产生更大的外交与舆论效果。不仅越南等声索国积极推动东盟在南海问题上发声、为其站台，美日等国也大力游说东盟抱团应对中国。所以，“东盟南海政策的发展和演变受到以美国为主的域外因素作用，同时也是其内部成员间的利益交换与妥协的产物，然而，它极大地取决于东盟同中国在南海行为的互动。”中国需要有效减轻多数东盟国家对南海局势因中国而进一步恶化的忧虑，即中国岛礁建设的意图是有限、正面、防御性的，不以改变相关岛礁的国际法属性为目的；防御水平将向南沙群岛整体军备水平看齐并与美国的威胁程度挂钩；和平谈判解决争端的政策不会改变，愿意加快“南海行为准则”的谈判进度，以自我克制换取对等的共同克制，毕竟“在当今世界里，一个成功大国的明确标志是，它应该向外界展示它具有能力在一种它所协助创设的共享规则及制度的框架内施展和限制自身力量”。而且应加快南海地区公共产品的提供，提议与东盟国家联合巡航南海，除非迫不得已，不宜进行新的岛礁吹填作业并适当控制岛礁的防卫水平；不妨邀请东盟国家的公司参与某些项目的开发；探寻南海“断续线”与《公约》的更大交集，择机进一步明确其性质与具体内涵。只要中国和东盟国家自己的步子不乱，域外国家也就只能是制造一些小插曲，发表一些不负责任的言论、派一些军舰飞机过来转转，但他们掀不起大浪来。

第三，积极运用国际法来解释中国的南海主张和应对南海问题的“司法化”挑战。一方面，“只有在国际法原则与规则上进行充分的说理，才能够阐明自身的观点并令国际社会接受和相信，因为法治逻辑已经成为国际社会所普遍奉行的思维方式，将既得权利仅仅诉诸历史是完全不够的，还需要说明其法律依据，而法律所特有的稳定性也将克服政治政策朝令夕改的弱点并消减邻国的不安全感。”另一方面，“从国际争端解决的实践来看，尽管政治谈判仍然是一种重要的解决方式，但是司法化越来越成为一种普遍趋势，这无论对于大国还是小国来说都是如此。”由于《公约》附件七仲裁制度设计的缺陷，为误用、滥用以及单方面强启仲裁开了方便之门，所以，面对无法阻止并可以缺席判决的国际仲裁（比如“南海仲裁案”），倘若相反的两种行为会导致近乎一致的结果，那么与其选择回避，倒不如奋力一搏，即使《公约》规定了仲裁裁决具有约束力，但根据国际法,如果仲裁庭及仲裁裁决存在越权、实质性错误、违背诉讼程序基本原则规则，仍可就该裁决的有效性提出质疑；而且这一过程有助于体现中国对国际法的重视和自身负责任大国形象、全面系统地展示中国诉求的事实及法律依据、争取友方国家和中立者的支持、更具针对性地对仲裁庭提出诘问与质疑裁决的公正性和有效性，以及逐步提升中国在国际法领域的话语权。

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第四，在坚守底线的基础上，与美国在“航行自由”问题上寻求一定程度的战略“再确保”与“默契”，并积极管控危机。“航行自由”是美国深度介入南海问题最主要的合法性来源之一，不仅引发了中美激烈而频繁的外交龃龉，也是最有可能导致双方发生直接军事冲突的危险议题。由于“航行自由”关乎美国的立国传统、海洋霸权、军事力量的全球机动以及对盟国的保护和承诺，而且此类行动已达数十年之久，美国不可能因中国反对就此作罢。而随着海上实力、维权意志以及国内民众期待值的同步提升，中国必然要捍卫自己应有的战略安全空间，也不可能继续高度忍耐美国借航行自由之名行损害中国主权、安全、尊严之实的抵近挑衅。但又鉴于在军力上互有忌惮、利益交织过于绵密、肩负维护南海和平稳定的共同责任、东盟国家不愿选边站、国际法对相关细节的规定模糊、中国尚未公布南沙群岛领海基线、国内改革均属头等大事等因素,中美在必须有所作为的同时又须继续保持“斗而不破”。所以，在南海“航行自由”问题上努力与美国寻求一定程度的战略“再确保”与行为“默契”——均衡遵循《公约》的相关规定，适当顾及彼此的面子与舒适度，不把对方逼向墙角、不令对方颜面扫地——就变得尤为重要。

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事实上，中国并不反对“航行自由”，甚至对某些军事性质的活动也并未一味对抗，所反对的，只是美方高频度、多层次的军事侦察以及背后所体现的对华战略敌意。中国应向美国亮明底线、陈明利害：一方面，中国欢迎美国在和平解决南海问题、促进地区繁荣稳定上发挥建设性作用；无意谋求排他性的地区“控制权”，也无意通过岛礁“军事化”等打击美国的国际信誉、扩大权利声索甚至将南海变为中国的“内湖”；尊重和支持包括美国在内的各方依据国际法在南海享有的航行和飞越自由,愿与美方切实管控可能导致两国发生直接对抗的“第三方因素”。但另一方面，中国反制挑衅的决心坚如磐石，南海岛礁的自卫水平、对抗等级取决于美国的威胁程度，美国应该避免对中国实施公开的羞辱性“航行自由”，严守无害通过原则，降低抵近侦察的频率与媒体曝光度，“适当升高对抗的等级，加大博弈的砝码，促使美国在风险过高时保持必要审慎。”同时，为了增进互信、减少误解误判，应全面落实中美两军重大军事行动相互通报机制、海空相遇安全行为准则等危机管控措施，加大操作技术细节、一线兵力的沟通与了解。

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第五，恰当评估日本、印度等国对南海问题的实际影响，以必要的反制抵消南海问题大国化的不利影响。作为除美国之外的南海问题大国化的重要推手，日本、印度虽然给中国制造了不少麻烦，言辞有时甚至比美国还激烈，但在实际影响上却无法与美国相提并论。其一，南海并非日印的战略重点与力量辐射中心，介入南海问题更多地出于提升对其对核心区域的掌控，而且考虑到距离南沙群岛千里迢迢、均为海洋大国、中国可预期的对等报复、也是美国“航行自由行动”的目标（这里主要指印度，日本被针对的次数较少）等，日印在呼应美国联合巡航南海尤其是争议海域上很难大幅偏离目前“围观与助威”的角色。其二，日印的介入无法实质性地改变南海地区的力量格局与总体斗争态势，搅局的意图只会被相关国家有限迎合,更多地是被当作在大国间左右逢源、与中国讨价还价以及威慑中国的工具。正如越南陈大光所言，“如果我们任由动荡特别是武装冲突发生，将不会有赢家和输家，都是输家。”因而在“互动频繁，敌我难分，各种势力无不对各自潜在敌对方保持高度警惕，同时又注重接触，希冀在探索式的互动中视对方的政策取向来调整自身政策”的大国关系常态下，对于日印等国插手南海问题，中国需保持淡定、自信，除了正视其合理关切，对其恶意、敌意则须予以必要的回击，以收效甚微甚至适得其反来动摇其企图通过打“南海牌”来敲诈、制衡中国的信心。

文章来源：《国际观察》2018年02期

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作者：黄凤志，吉林大学行政学院教授，博士；罗肖，吉林大学行政学院国际关系专业博士研究生