杨伟民：生态文明建设的中国理念

所谓生态文明建设，其实就是用什么样的方式和模式来进行经济建设，就象今天会议的主题——地域循环共生，是环境问题，更是经济问题。

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生态文明建设，是一个非常宏大的命题。在这样短的时间里，我只能给大家一个基本的框架，讲一讲中国生态文明建设的一些概念，讲一讲生态文明建设的中国理念。

第一个概念叫空间发展。

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我们日常经常讲的发展有三个：一是经济发展，二是人的发展，三是可持续发展。这三个发展有着不同的内涵和目标，但在政策层面，把他们放到一个特定的空间里才有意义。把他们割裂开来，笼统地讲，抽象地讲，似乎没有太大意义。

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这里三张图，展示的是北京、深圳和中国的三江源。

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北京的经济发展很好，社会发展也很好。北京有中国最好的公共服务，如最好的大学、最好的医院，但北京的空气质量却是一个大问题，生活在北京，我们最盼望的就是有东京这样的蓝天白云。但遗憾的是，北京的可持续发展存在很大的问题。

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深圳，现在居亚洲城市经济总量第5位，已经超过了香港。深圳的创新也非常好，是一个全世界著名的创新城市。但是，深圳80%以上的人口居住在 “城中村”——“城市当中的村庄”，居住环境比较差。如果一个人一生没有一个稳定的居住环境，有文脉的居住环境，何谈人的发展，人的幸福。 所以，对于深圳，人的发展是一个大问题。

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三江源位于号称“世界第三脊”的青藏高原，是中国乃至亚洲重要的生态屏障和水源涵养区，也是全球气候变化敏感区。在这里搞经济建设，不仅会对中国的生态环境带来极大的影响，而且会对全世界气候变化产生重大的影响。现在，我们已经对三江源做了最大限度的保护，设立了三江源国家公园。

但面临一个问题，就是那里的人怎么发展？解决之道，是让当地居民，主要是藏族同胞变身为国家公园的生态管护者，由国家给他们发工资，让他们养护和保护三江源的自然资源。

北京、深圳、上海的情况表明，经济发展、人的发展和可持续发展应该在一个特定空间里去探讨，三者之间必须有一个均衡。而所谓空间发展，就是在一定的空间实现经济发展、可持续发展、人的全面发展三者之间的平衡。一个方面过了，另外一个方面就会受影响，老百姓就过不上好日子。

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空间发展，是生态文明意义上的发展。我认为，生态文明是继工业文明之后一种新的文明境界和社会形态。当然，我们现在离生态文明还很远，但我们要对标这个方向，从现在开始就要向这个方向努力，做出我们这一代人、我们每一个人应该做出的努力。

第二个概念叫空间均衡。

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空间均衡和空间发展紧密相关，是空间发展的一个理论基础。这是我自己创构的空间均衡图。纵轴表示人口，横轴表示经济，曲线表示资源环境承载能力。人口、经济在资源环境承载能力曲线的某一个点相切，就是我所说的空间均衡，就是人口、经济、资源环境三个发展很好地协调到一起的发展，就是生态文明要求的发展。

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我们离空间均衡还有相当的距离。这里有一张图，中国、美国、日本三大都市群人口、经济比较图。中国三大城市群——京津冀、长三角、珠三角的经济总量占到中国经济总量的41%，但人口只占23%；而一些欠发达地区，如中西部地区，经济总量占比相对较小，但人口占比却相对较大。由此，带来了经济-人口之差，带来了区域之间生活水平上的差距。

所以出现这一情况，还在城市户籍，特别是特大城市的户籍还没有完全放开。目前，我们正在改革户籍管理制度。如果能真正实现人口的自由流动，那么，欠发达地区的人口就有可能流向经济发达地区，人口规模和经济总量就有可能大体均衡，经济发展和人的发展就有可能实现空间意义上的均衡。

大家经常提到基尼系数。基尼系数是衡量地区之间、城乡之间经济差距的重要指标。我认为，用基尼系数衡量人群之间的收入差距很有意义，但用来衡量地域之间、区域之间的差距，却会带来很大的问题。这是因为，基尼系数抽象掉了青藏高原和长江三角洲之间4000米的海拔高度差距，抽象掉了中国黑龙江零下30度和三亚地区零上30度的温度差距。

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理论是可以抽象的，但经济政策不可以。如果经济政策抽象掉高度差距和温度差距，让各地区都均衡地发展经济，很多问题，譬如生态环境破坏，就会冒出来。

中国的地形地貌非常复杂，有很多生态脆弱地区，比如沙漠地区。在荒漠化地区盲目开发，带来的不仅是生态环境破坏，而是生态环境灾难。现在，我们已经开始制止这种行为。

刚才，我谈到了北京。北京面临的问题，除了空气问题，还有一个非常大的问题，就是北京严重缺水。过去，北京靠抽采地下水过日子，但抽采地下水会带来地面沉降，带来建筑物，以及基础设施的塌陷和损毁。现在靠南水北调，从汉江调水到北京。但如果北京人口继续增加，南水北调的水也可能不够北京用。所以，习近平总书记做出了疏解北京非首都功能的决定，把北京的一些功能疏解到其它地区。功能走，人会跟着走，对北京而言，水的压力就会减轻，人口、经济、资源环境均衡发展就有可能落地。

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人口、经济、资源环境均衡发展有很多视角，譬如，对城市而言，还有交通基础设施、能源供给等方面的问题。一些特大城市所以有大城市病，一个重要方面，就是因为人口、经济集聚过度，就是人口、经济与资源环境不均衡。

第三个概念叫承载能力。

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我觉得，人类文明的演进过程，就是人类处理两个基本关系的过程。两个基本关系，一个是马克思经常讲的人与人的关系，另一个，则是人与自然的关系。人与人的关系处理不好会带来文明的毁灭、国家的崩溃，人与自然的关系也是如此。

复活节岛的故事很好地说明这一点。复活节岛位于东南太平洋上，雄伟的石像遗存证明很久以前这里是文明很发达的地区。但为什么仅留下了一些石像，其他的全没有了?

科学家们发现，复活节岛上所以只有石像，在岛上的居民将这些石像视为守护神，沉迷于雕凿巨大的石像。为了移动巨石，需要树木，导致岛上的树木被砍伐殆尽，生态系统完全摧毁，并最终导致这里的文明彻底崩溃。

所以，任何一个地方，如果不处理好人与自然的关系，以人为中心而破坏生态的话，收获的一定是灾难，一定是自然界的报复。

所谓资源环境承载能力，指的是在保持自然健康前提下，一定空间的水土资源和环境容量所能承载的经济规模和人口规模。

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中国有一句话，叫“一方水土养一方人”，但实际上，中国很多的国土空间根本做不到“一方水土养活一方人”，更谈不上“养富一方人”。

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这是中国的地形地貌图。有一个著名的曲线，叫“胡焕庸线”，是上世纪30年代中国经济地理学家胡焕庸先生画出的一条线。胡焕庸发现，从唐代以来，在这条线以东的地区集中了中国94%的人口，但面积只占40%。2000年和2010年，中国开展了第五次人口普查和第六次人口普查，普查数据表面，这个格局基本上没有变化。

这是欧洲的地形图。可以看到，欧洲基本上是平原地区。中国不一样，中国地势自西向东分为三级阶梯，第一阶梯就是青藏高原，平均海拔4500千米以上；第二阶梯是新疆的沙漠地区、内蒙古高原地区以及云贵高原地区，平均海拔在1000—2000米之间；第三级阶梯主要是平原，间有丘陵和低山，海拔多在500米以下。

第一阶梯和第二阶梯地区的承载能力都很弱，承载不了太多的人口，平原地区承载能力比较强，但面积并不大。

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这是中国、美国、欧洲总面积和平原面积的比较。就总面积言，中国、美国、欧洲差不多，但人均平原面积，中国只有860平方米。这就是说，中国人均只有“一亩三分地”。这“一亩三分地”既要种粮食，又要搞城市化，还要建基础设施，十分珍贵。很多人只知道中国的国土非常大，但不清楚真正有用的地方，能够搞建设、搞开发、给我们带来幸福生活的地方并不宽敞。人多、地少、“空间窄”，是中国的基本国情。

第四个概念叫生态产品。

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农业社会，只有农产品和少量的手工产品。进入工业社会后，出现了工业品和服务产品。

现在，无论农产品，还是工业品和服务产品，在供给上都不是问题。但有一种产品，在供给上却出了问题。

这就是生态产品。

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什么叫生态产品？我的定义就是清新的空气、清洁的水源、舒适的环境、宜人的气候……。

生态产品的相当一部分是自然赐予我们的，一直存在，一直为人类所需要。只是过去，这些自然的赐予似乎是无限供给而且不需要支付任何费用，我们才没有形成生态产品的概念。

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中国最近40多年来，提供农产品、工业产品和服务产品的能力大大地增强了，但提供生态产品的能力却减弱了。

生态产品其实是需要“耕地”的。生态产品的“耕地”就是森林、湿地、湖泊、海洋等自然生态空间。

清洁的水源是生态产品，中国现在缺水，缺水总量500亿立方米左右。

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为什么缺水了？是因为“水盆”， 就是装水的湖泊、河流越来越少、越来越小了。

鄱阳湖是中国第一大淡水湖。这是鄱阳湖唐初时的形状，但到了上个世纪70年代，鄱阳湖就已经变成这个样子了。目前，鄱阳湖的面积只有3000多平方公里，而在1954年，鄱阳湖的面积还有5100平方公里。

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这是洞庭湖。比较洞庭湖清初、清末以及上世纪50年代和70年代的形状，可以看到，湖泊的面积一直在缩小，由6000平方公里减少到目前的2600平方公里。

从鄱阳湖、洞庭湖的面积变化，我们能够看到，装水的“盆”越来越小了，其实，除了小了的“水盆”，还有很多的“水盆”消失了。

地下也是装水的“盆”，森林也是装水的“盆”，湿地也是装水的“盆”。

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我们缺水并不是因为天上下的雨少了，而是因为装水的“盆”变小了。

生态文明时代，要把生态产品定义为产品。既然是产品，当然是有价值的。

习近平总书记有一句话，叫“绿水青山也就是金山银山”，这就是说，绿色青山是可以变成金钱的，是可以卖的，当然，这需要构建一个价值实现路径。

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生态产品的价值实现，有很多路径，如中央财政购买生态产品，地区之间生态价值交换，用水权、排污权、碳排放权出售，生态产品溢价，旅游产品收费，等等。

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第五个概念叫主体功能。

一个国家各个地区各个空间的自然环境和资源条件有很大的区别，所以，其功能也应该有很大的区别。目前，中国正在实施一个叫主体功能区的制度。这个制度把国土空间按照开发方式分成了四类地区，即优化开发地区、重点开发地区、限制开发地区和禁止开发地区。

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优化开发和重点开发地区最后要变成什么样地区？就是要变成像北京或东京这样的城市化地区。限制开发和禁止开发的区域最终要变成农产品主产区和重点生态功能区。在重点生态功能区，我们正在实施两“退”，就是退出被农村生产占据的空间，一是“退耕还林”，就是把耕地还给森林；二是“退耕还草”，就是把耕地还给草原，目的是减少生产空间，增加生态空间。

这是国家主体功能区布局的重点生态功能区示意图。绿颜色的地方都是已经划定的生态空间，要保护起来限制开发的区域。

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这是国家主体功能区布局的禁止开发区域。这一个一个的小点都是自然保护区、国家公园。

目前，我们已经批准了四个大的国家公园：

一是三江源国家公园，在习近平总书记推动下，20多万平方公里都变成国家公园。

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二是东北虎豹国家公园，过去，东北地区的东北虎很多，但后来都跑到俄罗斯去了，现在，东北虎正在回归，回到原来她的故乡。我们已决定把2万多平方公里的区域腾出来，留给东北虎。

三是大熊猫国家公园。日本朋友很喜欢大熊猫，但受人类活动影响，大熊猫面临着栖息地被分割、食物链遭断裂的危险。国家已决定为大熊猫划出2.7万平方公里的保护区，并设立为国家公园。

四是祁连山国家公园。祁连山是中国西部重要的生态安全屏障和水源涵养地，是中国最具生物多样性的地区之一。按照规划，祁连山国家公园的面积超过5万平方公里。

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主体功能区制度确立了不同的地区不同的开发政策。优化开发地区，比如像北京这样的地区，其承载能力已经开始减弱，所以必须要优化开发。重点开发地区，比如说成渝地区，其承载能力还有，就让这些地区重点开发，集聚更多的经济和人口，走向集约高效。限制开发地区，在大面上要保护，不能变成成片城市化地区，但在点状上可以搞个别的小规模开发。禁止开发地区，就是一个一个点的保护区，如三江源、东北虎豹国家公园，除个别的特殊的理由外，禁止任何形式开发活动。

第六个概念叫空间格局。

所谓空间格局指的是生态或经济要素的空间分布与配置。目前，中国已确定建设三大战略格局，从而将形成三大空间格局。

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一是“两横三纵”城市化战略格局。“两横”指的是陇海亚欧大陆桥和长江沿线， “三纵”指的是沿海、京广和包昆通道沿线，而“两横三纵”战略格局，就是20多个重点开发的城市群在“两横三纵”的坐标轴上聚集，并发挥出带动和辐射作用。

二是“七区二十三带”农业战略格局。“七区”指的是东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南和甘肃新疆农产品主产区，确定“七区二十三带”是中国的农产品主产区，其主要取向不是搞工业，也不要搞城市化，而是为中国14亿人口提供粮食基本保障。

三是“两屏三带”生态安全战略格局。“两屏三带”指的是青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带。

青藏高原生态屏障，如我在前面讲过的，不仅对整个中国的生态环境有重大影响。而且对东亚、南亚，乃至全球的气候变化有重大的影响，当然属于需要重点保护的区域。黄土高原—川滇生态屏障，主要位于中国地势第二阶梯向第三阶梯过渡的地域，这一地域是中国水土流失最严重的地域，不保护好，可能引发极为严重的生态安全问题。

当然，“三带”也很重要，例如，像东北森林带关系整个东北平原的生态安全。

在这样的空间格局，“两横三纵”将集聚中国大部分人口和经济总量；“七区二十三带”将让中国人“把饭碗端在自己手里”；“两屏三带”将使中国的生态安全得到有效保障。这是一幅美好的画卷，需要我们孜孜以求的画卷。

第七个概念叫空间结构。

我们把所有的国土空间分为四类，一是城市空间。城市空间包括城市建设空间，比如说北京五环路之内这是城市建设空间。城市空间还包括工矿建设空间，就是城镇居民点以外的独立工矿空间，如煤矿。

二是农业空间。农业空间有农业生产空间和农村生活空间的区分。

三是生态空间。生态空间有绿色生态空间，如天然草地、林地、湿地、水库水面、河流水面、湖泊水面，还有非绿空间，如荒草地、沙地、盐碱地、高原荒漠，这些空间虽然暂时对人类没有用，但也是自然的一部分，需要我们的善待和保护。

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四是其它空间，包括铁路、公路、民用机场、港口码头、管道运输等占用的交通设施空间，水利工程建设占用的水利设施空间，以及国防、宗教等占用的特殊用地空间。

中国的空间结构存在着“三多三少“的问题。一是生产空间，如农业生产和工业生产空间偏多，但生态空间偏少。对照14亿人口对生态产品的需求，我们的生态空间实在太少了。从天上往下观察，就可以看到日本的国土大多是绿色的，而中国的绿色则少很多。按照我的记忆，日本的森林覆盖率大致在70%左右，而中国森林覆盖率只略高于20%。

二是工业生产空间偏多，城市居住空间偏少。中国的工业空间、工矿空间的面积大致有“5+1”，就是50000平方公里再加上10000平方公里。10000平方公里指的是开发区，开发区有城市建设，但主要是搞工业。相对我们现在的工业增加值，“5+1”的面积实在有点过了。按照我的计算，上海、无锡、苏州三个城市的工业空间就超过全日本的工业空间。所以，要下决心压缩一些工业空间。

三是农村居住空间偏多。中国农村宅基地的总面积约为1.7亿亩，近年来，随着农民大量进城，闲置宅基地已超过3000万亩。3000万亩是什么概念？相当于现有中国城市居民的全部居住空间。现在，中国城市的房价很高，像深圳，现在的房价收入比大概是25，这就是说，不吃不喝25年的收入才能在深圳买一套房子。房价高企的原因很多，其中的一个重要原因，就是城市住宅用地供给不足。

这说明，中国的空间结构需要优化。

第八个概念叫开发强度。

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所谓开发强度，指的是一定空间单元中建设空间占该区域总面积的比例。

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这是荷兰和德国的开发强度。荷兰的开发强度是13%。荷兰的国土面积不大，但空间利用的非常好；德国的开发强度是12%，空间利用也很不错。

中国总的开发强度是4%，看起来并不高，但考虑到中国60%的国土是不适宜开发的，所以中国的开发强度并不低。特别地，从中国每平方公里经济密度图，可以看到，中国平原地区的开发强度似乎有点过高了。

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中国每平方公里的经济密度

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下图给出了中外一些城市的开发强度。中国城市的开发强度很高，很是抢眼，但开发效果，似乎不是很理想。未来一段时间，我们应特别关注“每亩地的收益”而不是“开发了多少亩地”。

在这方面，周牧之教授做了一个很重要的研究。牧之教授认为，中国在城市治理上过分强调人口规模和密度给城市环境、基础设施带来的压力，缺乏对高密度人口是城市发展活力重要基础的认知。其实，高密度人口集聚对城市的经济社会发展非常重要，而它对城市环境的负面影响并没有人们担心的那么大。

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周牧之教授和他主持的云河都市研究院有关中国城市空间开发的研究很值得城市管理者参考和借鉴。人多地少空间窄的基本国情，决定了我们必须走空间节约、空间集约的道路，必须十分珍惜每一寸国土。

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第九个概念叫空间规划。

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空间规划是以空间发展为对象的规划，是空间发展的指南，是各类开发建设活动和约束开发行为的第二准则。

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在中国，空间规划可以分为国家、省、市县三个层级，但规划编制要求下位规划服从上位规划、下级规划服务上级规划、等位规划相互协调；要求统一土地分类标准，根据主体功能定位，划定城镇空间、农业空间、生态空间三类空间，预留基础设施空间；要求明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等的保护边界；要求发挥规划的引领作用，强化规划的权威性。

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这些，说起来容易，做起来并不容易。但也正是因为不容易，才需要我们矢志不移、坚韧不拔，坚持一张蓝图干到底。

第十个概念叫空间治理。

当下中国，正在处在全面深化改革的进程中。

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改革的目标就是要实现国家治理的现代化。但一个国家的治理除了有纵向的治理，还必须有空间治理，也就是针对一定的空间，引领这个空间的经济、人口、资源、环境走向均衡，走向协同。

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空间治理要求有法律法规保障。这需要制定国土空间开发保护法，修改土地法、草原法、森林法等，制定自然保护地或国家公园法；完善财政、投资、土地、人口、环境、绩效评价和政绩考核等政策。

空间治理要求发挥地方的积极性。比如，要以县为基本单元来进行治理，这就需要赋予县级政府更大的空间治理权。

我讲了生态文明建设的十个概念，并藉这些概念，讲述了中国在生态文明建设上现在正在做的一些事情，以及今后和将来准备做的一些事情，供大家参考。

文章来源：中国日报

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作者：杨伟民，全国政协经济委员会副主任、中央财经领导小组办公室原副主任

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