杨耀源：陆海贸易新通道建设与中国东盟次区域合作面临的挑战

由于陆海贸易新通道沿线国家在自然条件、经济、文化、管理水平以及建设标准等方面的差异，造成了通道建设中面临着不少的困难和问题，存在着许多制约因素。主要表现在自然条件、经济因素、设施建设因素、政治因素四个方面，阻碍着陆海贸易新通道建设的健康发展，一定程度上制约着陆海贸易新通道建设和沿线国家之间的合作。

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一、自然条件的障碍

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以往的跨区域通道建设，比如亚欧大陆桥大多是沿着纬线进行，在同一气温带内，因此较为容易建设，而陆海新通道是沿着经线进行，是跨气候带，跨自然带的建设，因此难度很高，对技术条件的要求很高。它主要面临如下因素的制约。

一是气候因素。中南半岛地区是世界上热带季风气候最显著的地区之一，水热资源丰富。全年旱雨季分明。

每年5至10月间，这一地区全境进入雨季。受近年来全球极端气候的影响，中南半岛地区极端洪旱灾害呈现频发与并发趋势，洪涝灾害对该地区各国的公路、铁路、水路等交通基础设施的可持续发展产生了重大威胁。公路和铁路受洪水淹没和塌方，交通处于瘫痪状态，影响到了通道的日常运输。

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此外，陆海新通道的铁海联运干线全程途径北部湾海域，该海域每年12 月至次年4 月出现伴着蒙蒙细雨的海雾天气，海雾天气的出现会导致海面能见度降低，严重阻滞北部湾海域海洋经济活动，一定程度上影响到南向通道铁海联运常态化稳定运行。

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二是地形因素。中南半岛地区多山地丘陵,纵向分布,山河相间，地貌条件复杂。缅甸境内有阿拉干（若开）山脉，越南境内有长山山脉，山脉之间为丘陵和高原地带以及冲积平原。缅甸境内的掸邦高原是东南亚地区面积最大的高原，此外泰国境内有呵叻高原，老挝境内有川圹高原。

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复杂的地形条件加剧了陆海新通道建设和日常维护的难度。以陆海新通道跨境公路运输中线的云南磨憨至老挝万象的公路段为例，这段公路沿线80%多为山地和高原，随后还要经过山间盆地，一路上隧道和桥涵数量众多，雨季来临，时常发生山洪、塌方、泥石流等灾害事故，导致道路受损严重，经常处于中断状态。

二、经济因素的制约

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目前，陆海新通道建设中云南、广西对接中南半岛国家的跨境公路以及国际铁路联运基本完成了省内到边境的升级和扩能，重庆、广西、甘肃等地方政府也相继出台了加快推进陆海贸易新通道建设的工作方案，并安排相应专项资金用于陆海贸易新通道的完善和升级，陆海新通道的境内段建设正顺利推进。

陆海贸易新通道建设涉及到与中南半岛国家的公路和铁路等交通基础设施对接，然而这些国家的交通基础设施并没有修好，甚至没有修建，根本无法实现有效对接。要形成陆海贸易新通道在中南半岛国家的对接，需要新建和改造不少路段。交通基础设施项目投资大，工期长，经济因素成为了陆海新通道与中南半岛国家有效对接的主要阻碍。主要体现在三个方面：

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一是资金缺口大。基础设施建设往往投入庞大，实施周期长，而创造的资产在财务上得到回报所需要的时间甚至更长，涉及的主权风险导致未来成本和收入流的不确定性，项目获得的许多效益无法算做财务收入。因此，大多数基础设施项目均由政府开发和融资。这样，交通基础设施建设严重依赖有限的国家财政。而中南半岛国家大多处于国家工业化发展初期阶段或者起飞阶段，经济实力有限，柬埔寨、老挝和缅甸被联合国列入最不发达国家行列，财力有限是阻碍这些国家发展交通设施的重要瓶颈。这些国家根本无力花重资修建和完善的本国的交通基础设施。

二是融资渠道有限和筹资难度大。一方面，世行等多边金融机构虽然积极参与中南半岛国家的基础设施建设，然而其将资金支持与对象国的人权、经济体制等政治经济条件相挂钩，加上其融资审批程序过于繁琐，造成中南半岛国家往往无法及时得到有效融资。另一方面，跨国或跨国界的大型基建项目的审批、评估、管理和后期维护运营涉及诸多复杂情况。比如，这些项目需要两个或多个主权国家支持并在这些国家间进行协调，因为这些国家内部之间往往涉及政治经济利益调整和博弈，绝大多数情况下，国内既得利益者出于自身利益的考量，往往反对跨国合作的互联互通项目。如果是关系到经济社会较落后或者人口流动性较差的地方，比如边境地区的基建往往受到更多的争议或质疑。例如，陆海新通道的老挝公路运输段的初期使用效率明显低于老挝万象等中心城市地区的公路段，因此从政府中抽出建设财政资金的合理性也受到了老挝国内部分民众的质疑。

三是投资风险。通道建设涉及额外的项目管理、商业和主权风险，导致其准备周期更长和融资谈判更为复杂。中国在中南半岛国家境内参与实施的互联互通项目时不时因东道国政策调整而被延期，或是顺利施工得不到有利保障的问题。虽然中老铁路已经顺利开工，但是在双方签署合作备忘录后也曾几度出现过退迟开工时间的风波。

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三、设施建设因素

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一是设施现状落后。当前中南半岛的基础设施严重落后，尤其是与中国联通的部分，长期以来，中南半岛国家的设施建设倾向于向海而建，联通内陆的并不多，建设等级落后，管理和养护落后。

以老挝和缅甸为例，老挝是典型的陆锁国，公路成为老挝与周边国家经贸往来的主要工具，公路运输占到全国运输总量的79%。然而，老挝境内的公路仅有23条，没有高速公路（老挝万象至万荣的高速公路正在修建阶段）。中国进入老挝的公路仅有4条，其中除了磨憨—磨丁（国家级口岸的公路）能全年通车外，其余3条公路受地势复杂和自然灾害等诸多因素影响，很难真正实现全年通车。

缅甸的公路密度位于东盟十国的末位，公路网分布极不均衡，全国仅有一条双向四车道的快速公路，其余干线公路基本为砂土路面，部分甚至是由汽车碾压而逐渐形成的自然路，加上政府财政投入公路安全防护工程建设投入不足，缅甸公路安全保障能力非常差。仅2017年，缅甸交通事故的死亡率是11%，远远高于东盟10国的平均交通死亡率。

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二是交通技术标准不一。铁路方面，中国使用的标准铁路轨距为1435毫米，而中南半岛国家均为1000毫米为主。统一中国与中南半岛国家的轨距需要对原有轨道进行大规模的改建，目前尚不具备可行性，只能通过货物转运来实现不同轨距的货物运输，而不同轨距列车的转换必然降低国际铁路的效率。

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以广西南宁到越南河内的国际铁路联运为例，由于越南河内到谅山同登的铁路路段为混合路轨（1000毫米与1435毫米混合），中越铁路运输必须要在中国的凭祥站和同登车站进行车皮换装或换轮作业，既耗时又导致货物运输成本高企。

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此外，虽然中老、中泰铁路采用中国的标准，但真正实现无缝对接尚需时日。此外，车辆标准也不一致。比如，中越两国对箱式货车长度、车辆最大轴负载以及发动机的发动机排放限制标准不一。中国规定大型汽车长度为16.5米，车辆最大轴负载为11.5吨，中国实行欧Ⅳ标准 ，而越南、老挝和柬埔寨规定大型汽车长度不得超过12.2米，泰国和缅甸规定大型汽车长度是20米，车辆最大轴负载为10吨。由于通关费用是以车次为计取，越南、柬埔寨和老挝的汽车车型小，运输成本企高加大了跨境物流相运输业务的运营成本和负担。

在航运标准方面，目前中国与中南半岛国家之间的航运规则与标准不协调，海关合作力度不够，海上船只运输透明信息度不够，早年虽然签订了《中国-东盟海运协定》存在仲裁制度的缺陷。这些都是陆海贸易通道建设中，中国需要与中南半岛国家通过政策协商而尽早落实到统一合作的迫切问题。

有鉴于此，即使陆海贸易新通道建设能够顺利实现，但通关便利化滞后问题也将严重影响通道的成效。

三是口岸通关便利化不适应多式联运的需求。多式联运对运输体系的协调性要求更高，对管理能力、标准、水平都有较高要求，目前仍处于起步阶段，在中南半岛开展多式联运更面临着重重考验。

一方面，中南半岛各国的交通、通讯等基础设施建发展水平较低，技术和服务水平不高，运输能力不平衡。虽然中国于2016年已经实现覆盖中南半岛各国的跨境公路运输网络，形成了与中南半岛各国点对点、门到门的运输格局。然而，中国与越南、老挝等国公路和铁路通关手续繁琐，还存在管理乱、强要小费的人为障碍。多式联运通关模式是“211”的模式，即两种运输方式以上，一个承运人，一单到底。然而目前陆海新通道的国际铁路联运的铁路却只是分段在运输，分段承运人，分段提供单据，无法做到真正意义上的区域互联互通一体化，因此服务贸易无法便利化。

另一方面，配套基础设施建设和管理协调机制滞后。陆海新通道相关基础设施配套建设没有及时跟上，如车站、仓储、通讯、供水以及后勤供应保障等硬件，以及港口与场站配套建设，国际挂靠航线、进出口通关流程规范、服务价格体系等软件方面等诸多亟待面临改善的问题。比如，越南多盛产以粮食、水果、肉类等农副产品，但由于凭祥的口岸功能不完善，水果等产品的口岸功能暂未开通，使得在回程货源的集结进一步受到限制。

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四是缺乏协调性的合作机制。一方面，陆海贸易新通道建设与中南半岛国家交通发展规划的对接与匹配度不高。从中南半岛五国的交通发展规划来看，基本都是由内到外，基本目标从改善自身国内的交通基础设施，沟通内部的交通网络，然后在此基础上发展与包括中国在内的周边国家之间的互联互通。

另一方面，中南半岛各国与中国之间缺乏交通运输协调机制和法律机制严重欠缺。比如，中国与越南、老挝等国的公路运输中，在线路开通长度，运输车辆标准和运输承担者选择等方面依然存在不少争议和不对等的现象，签订的运输协议难以真正落实。如越南、泰国海关规定通关运单的收货人只能为实际清关的真正收货人而不能为多式联运运营人，使得联运经营人无法控货和签发不加限制条件的联运清单，无法保障贸易的便利化。

四、政治因素

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一是部分中南半岛国家对华疑虑戒备依旧浓重。从地缘政治角度出发，大国权势因地理距离相近而增加。由此大国权力周边的小国出于安全自保，往往对大国权力疑惧和戒备较重。

越南正是典型的例子，与中国接壤让越南感到喜忧参半。一方面，古代越南深受古代中国深厚的文化影响，让越南成为了亚洲国家中最中国化的国家，其民族国家建构或多或少受到较大影响；另一方面，如何防范和应对中国成为了越南执政者战略考量的核心问题 。正如安德鲁•巴特菲尔德认为，“越南认为中国在周边地区产生的过度影响力和统治而心存疑虑” 。近年来，随着中国的经济崛起以及中国在南中国海军事影响力的增强，越南对华疑惧急剧上升，2014年5月爆发的“981”钻井平台事件引发的越南国内大规模暴力排华事件，被认为是越南国内反华民族主义情绪高涨的集中体现。尽管现在中越关系早已走出低谷，并出现缓和甚至大幅回暖的态势，然而越南国内依然不乏反华民族主义的消极情绪，“中国威胁论”仍有一定市场。对华关系问题已成为相关国家各派政治势力较量的筹码，当权者往往被民意所左右，这都将或多或少地影响越南参与合作的力度和广度。尤其是内外部势力推波助澜下，中国的部分企业在涉及土地、港口等“战略领域”的投资项目上不断遭遇风波。比如，2018年6 月中旬越南多地发生大规模反华游行便是实证，使多家中资企业蒙受损失。

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二是中南半岛各国的内部矛盾。“一带一路”倡议的重点项目多属基础设施项目，投资规模大，建设周期长，需要稳定可靠的政策环境。泰国和缅甸内部发生周期性政权变更引发政策变动，或者政治势力在激烈的政治斗争中发动针对性抗议，常波及中国企业项目投资安全，极易产生政治风险。

例如，缅甸政局变动导致密松大坝项目搁浅，泰国政局变动导致中泰“大米换高铁协议”落实困难 。与此同时，缅甸于2010年开启民主化进程之后，缅甸政府与军方关系相对稳定，但围绕缅北局势各方分歧难以弥合，缅甸西部的若开邦危机，已经导致约上百万名信仰伊斯兰教的罗兴亚人难民涌至邻国孟加拉，以逃避缅甸军方对他们的镇压。而缅甸国防军与缅北掸邦、克钦邦等地民族武装之间的冲突，已导致数万平民撤离。缅甸的国内社会冲突并不利于地区稳定和陆海贸易通道建设。

老挝的政府市场经济体系不健全，监管水平较低，威胁着老挝经济的持续健康发展；同时，老挝典型的陆锁国问题，严重制约了老挝的对外贸易发展；加上国内存在有法不依，执法不严的现象，政府管理效率较低，外汇管制方面问题丛生，国家经济发展脆弱性强，抗击外部冲击能力差。

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近年来柬埔寨国内的环境保护主义有所抬头，尤其在美国等西方国家背景的非政府组织鼓动下，部分不明真相的民众被煽动起来对中资企业投资项目进行抗议示威，试图给政府施加压力。其中，2013年中国国电集团投资的柴阿润水电站因遭受当地村民、僧侣和非政府组织的抗议不得不暂停建设。柬埔寨国内环境民族主义的持续发酵，将对柬埔寨参与陆海贸易新通道具体合作项目的合作与开展构成威胁。

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三是外部力量因素。中南半岛直通南海和印度洋，其独特的地理位置决定了其成为大国争夺的边缘地带和缓冲地带，也是海权和陆权的交汇之处。

冷战期间，中南半岛地区是东西方两大阵营激烈争夺的地区，越南抗美救国战争和越南侵柬战争，美苏参与制造的两次印度支那战争，使得中南半岛地区长期处于战乱和动荡之中。进入21世纪以后，随着世界地缘政治格局的继续分化与重组，处于“边缘地带”的中南半岛处于域外大国激烈博弈的热点地区。

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随着2013年中国政府提出的“一带一路”倡议得到了中南半岛各国的积极响应与一定程度上的有效对接，中国和中南半岛周边国家命运共同体理念愈加深入（尤其是“澜湄命运共同体”理念的提出），正为中国重塑周边国家关系营造了良好的地区环境，美国和日本等域外大国不会无动于衷。

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首先，美国金融危机以后奥巴马政府提出的“亚太再平衡战略”，视中南半岛作为主要防范对象——中国重要的“前沿阵地”，美国的亚太强大同盟体系持续性地对中国形成战略和军事安全上的压力，一定程度上限制了 “以经济促政治”的政策有效推进，曾导致中国与部分中南半岛国家的关系频遭挫折，政治互信不足。因此，美国是最大外部干扰因素。2017年底和2018年初，特朗普政府出台的《美国国家安全战略报告》和《国防战略报告》，将中国定性为“修正主义国家”和“战略竞争对手”，提出“印太地区”概念，加强与印太地区的传统盟友的安全关系 ，意味着美国的对华政策从过去的“接触加合作”转向“规锁”政策的重大转变。同时，为加大对中国地缘政治围堵，美国加大了对越南、老挝等中南半岛各国的拉拢，并试图将中南半岛地区作为实施印太战略对华遏制的桥头堡。随后在2018年美国发起了对中国的贸易制裁战，并且中美贸易战正在持续升级，事实上美国从合作转向与中国竞争，试图改变被视为对美国利益有害的中国行为的做法，已经损害到了中南半岛各国的核心利益。因为大国之间的紧张关系以及在地区间激烈竞争将迫使中南半岛各国不得不面临“选边站队”的问题。

日本是中国在中南半岛地区另一个重要的竞争者。日本在冷战后在大湄公河次区域的巨大投入有效地推动了次区域合作的发展。为了排挤中国在中南半岛地区的影响力，在政治上扩大日本的影响，在经济上加强与GMS五国之间的经贸联系，日本主要通过加强高层往来，扩大经贸合作，增加ODA（即政府开发援助）等方式，不断密切与GMS五国之间的双边关系。2018年以来，日本双管齐下，诱压中南半岛各国疏离中国。一方面，拉拢越南、柬埔寨、老挝和泰国等举行“日本与湄公河流域国家峰会”。另一方面，日本特意放低所谓民主人权标准，加大对越南、缅甸、柬埔寨等国的资助力度，频送“大礼包”。比如，日本拟提供优惠贷款在缅甸建立港口以牵制中国。

更为重要的是，域外大国已经对华开展地缘战略竞争，美不遗余力拉拢盟国制约中国发展，除了前述推行的印太战略外，7 月，美日澳建立三方投资合作伙伴关系，力图与中国“一带一路”倡议下的新项目展开竞争，这些都使得中南半岛地区成为中美角力的新高地。域外大国的插手和干扰，必然对中南半岛地区安宁和经贸合作产生严重负面影响。

文章来源：走出去智库CGGT

作者：杨耀源，走出去智库（CGGT）特约研究员，中国人民大学国际关系专业博士，北京第二外国语学院政党外交学院教师。研究方向：东南亚政治与经济、越南问题。在《当代亚太》、《当代世界与社会主义》、《东南亚研究》、《南洋问题研究》、《东南亚纵横》等国内相关领域核心期刊论文数篇，撰写数篇智库类文章得到《人民日报内参》、中央编译局、中国人民大学国家发展研究院、《丝路瞭望》杂志刊发，发表论著《大国海权兴衰启示录》（人民出版社，2014年10月）。

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