【海洋观点】人才发展关键在于制度创新

人才发展体制机制改革是全面深化改革的重要组成部分，《关于深化人才发展体制机制改革的意见》（以下简称《意见》）的关键就在于制度创新。《意见》提出要在人才引进、培养、使用、评价、激励、保障及党的领导等方面，在体制机制上进行创新，通过构建具有国际竞争力的引才用才机制，完善海外人才引进方式及扩大人才对外交流；改进人才培养支持机制，促进青年优秀人才脱颖而出；健全人才顺畅流动机制，促进人才合理流动；创新人才评价机制，优化人才评价“指挥棒”作用；强化人才激励机制，加大对创新人才激励力度；建立人才优先发展保障机制，加大多元投入力度；加强党对人才工作的领导，发挥引领和凝聚人才作用。这些举措的实施，将为人才发展创造良好的环境氛围，形成具有国际竞争力的人才制度优势。
一般而言，体制主要从职能责权角度来界定和考量，机制则主要从协调运行方面来界定和考量。在我国现有语境下，体制主要指如何“管事”，例如不同层级、不同部门的职责分工和管理权限；层级又分为国家、省市、地区、县、乡镇等级。机制则是把事物的各个部分联系起来并协调发挥作用的运行形式。在人才发展领域，一般可以按照环节分：培养发现、流动配置、激励保障等；或按类型分，如激励机制、约束机制和保障机制等。人才发展的体制和机制两个方面密切关联，下面主要谈谈对《意见》中人才发展机制方面的几点认识。
# |$ _: _% K, [, i& w/ u) U" k5 \一、构建具有国际竞争力的引才用才机制
. a8 G4 S: |& ~) Z  a- A在习近平总书记“聚天下英才而用之”的思想的指引下，各地、各部门出台了一项项引才用才的新举措，中国正逐渐成为能够从全球吸引人才的一极。实际上，中国对海外人才的关注是随时间、地域和组群的不同而有所不同的。早期阶段，因当时环境所限，对海外人才更多的是关注吸引受过海外高等教育的中国籍人才“回流”，助推中国的科技发展。新加坡前领导人李光耀曾非常深刻地说过，“中国是从13亿人中挑选人才，而美国则是从70亿人中挑选人才”，给我们触动很大。因此，“无论是黄皮肤、黑皮肤，还是白皮肤、只要是我们需要的，都可以为我所用”成为近年来中国引才用才的关键指导语。
  O2 _7 b  z, M《意见》提出“支持有条件的高校、科研院所、企业在海外建立办学机构、研发机构，吸引使用当地优秀人才”，明确提出了在境外利用国际人才的思想和具体措施，开辟了利用境外高级人才为我所用的新途径，是引才的一种新形式，极有创新价值。另外，《意见》提出要“扩大来华留学规模，优化外国留学生结构，提高政府奖学金资助标准，出台学位研究生毕业后在华工作的相关政策。”其中，“优化外国留学生结构”这句话是很有内涵的。我们理解，既有调整各生源国留学生数量结构的要求，更有优化留学生的学科结构和层次结构的要求，争取更多的学位研究生毕业后在华工作，也是加强国际引才的新途径、新举措。欧美发达国家早已盯上了外国留学生中优秀人才这块大蛋糕，制定了很多措施，延揽他们为其所用。这次，《意见》明确提出，出台学位研究生毕业后在华工作的相关政策，就是在构建具有国际竞争力的引才用才机制中补上这项空白。
引才是为了用，对已有人才如何不断提升他们的能力、水平，发挥他们才智的积极性，更是不容忽视。
党的十一届三中全会以来，我国在促进人才国际交流的制度设计上，解放思想，积极大胆创新，成为改革开放事业的一大亮点。各类人才、特别是大批科技人才走出国门，通过进修、留学、访学、参加学术会议，合作办学、联合开发、共同研究等多种形式，进行国际的学术、科技交流与合作，取得了很大的成绩，极大地促进了我国的科技进步、经济发展。但是，在实际工作中，仍然存在一些不合理的限制，对科技人才参加国际学术交流的审批程序十分复杂、不便，甚至与政府工作人员同等管理，一刀切、下指标的做法近年比较流行，一定程度上妨碍了人才、特别是科技人才进行国际学术交流合作活动的正常开展。根据存在的问题，以及当前和未来长期发展的需要，《意见》提出“扩大人才对外交流。鼓励支持人才更广泛地参加国际学术交流与合作，完善相关管理办法。”“扩大”和“更”两个程度副词表明了中央对国际学术交流与合作的高度重视，表明了中央对人才进行对外交流的坚定支持。
% X" Z1 k2 y9 ^# @# A1 T《意见》指出“对引进人才充分信任、放手使用，支持他们深度参与国家计划项目、开展科研攻关。研究制定外籍科学家领衔国家科技项目办法。”这在外籍人才使用方面是一次观念的大转变，体制的大突破，是大胆的创新和尝试。在相关办法出台，并不断改进、完善的基础上，按照这个思路走下去，我国在利用国际高端人才方面，将会创出一个新格局。
5 i' _6 o) P) ]8 C( J1 S《意见》所提出的各项举措如果切实能够落实，相信具有国际竞争力的引才用才新局面一定能够显现。
1 Z" V. `" h8 N/ L6 l4 @7 @6 T二、改进人才培养支持机制
7 O* j* q% }* W* @) B（一）支持调整高等教育布局
《意见》指出，要“突出经济社会发展需求导向，建立高校学科专业、类型、层次和区域布局动态调整机制。”新中国建立后，我国高校学科专业、类型、层次和区域布局经历过多次调整。在计划经济时期，调整与当时对高等教育性质的政治认识密切相关；改革开放后，又经历了多次大规模调整和不断的微调，虽然，这些调整已经与经济社会发展需求建立了比较密切的联系，但是，经济社会发展需求导向作用仍然比较薄弱。《意见》用了“突出”二字，切中了问题的要害。经济社会发展需求是关键，这会有很大的争议，需要科学、合理的共识，高校各种结构的状态与经济社会发展需求的关系，本质上是人才培养与经济社会发展需求的关系，这种关系是十分复杂的，涉及认识的、体制机制的、特别还涉及到利益的关系。我国高等教育的空间区域布局明显不合理，大量的高校特别是名校高度集中在几个大城市和经济发达省份，高校毕业生也因此而大量就业于这些地方。长此积累，形成人才流动的马太效应，造成全国性人才过密与人才过疏现象并存，既不利于区域经济社会的均衡发展，带来诸多的经济社会乃至城市问题，也不利于人才效能的发挥。另外，高端人才过度密集于少数城市和地区，除了不利于经济潜能的释放，在国防上也存在的风险。《意见》明确提出了高校区域布局调整问题，对于改善上述问题，具有战略意义。此外，高校的人才培养，是衔接中学、小学、幼儿园乃至家庭和社会教育的，人才的德以及创新意识更多的是在学生进入高校之前的形成的，这需要进一步“创新人才教育培养模式”。
（二）支持科研经费管理改革
( i/ u# S2 Y. z) l在人才支持机制方面，人才，特别是科技人才的创新活动和创新成果多数是通过科学研究实现的，国家每年投入了大量的经费支持科学研究。如何管理这些经费，使之能够更有效地支持科研活动，的确是必须进行改革的事项。当前的情况是：一方面，科学研究成果的阶段性及结项评审比较粗放，在社会科学领域，几乎没有通过不了评审的研究项目；另一方面，科研经费的管理规则与程序原本就很复杂，近年为防止贪腐、浪费，以及用所不当现象，科研经费管理规则与程序日益复杂、低效。在编制预算，使用经费方面，有诸多不合理的要求和限制（例如，社科研究领域，无论何种研究项目，不管研究的需求如何，会议费、差旅费、出版费、劳务费等都有相同的比例限制，做预算时，还要按此比例把经费额度做满。但是，这些比例规定的依据是什么？不得而知。为什么预算经费正好是按此比例计算出来的？明显不合理。还有，课题负责人及与课题承担单位的课题组成员不得支取劳务费的规定，无论在理论上，还是在实践中都是站不住脚的。特别是经费报销过程中，繁杂而多变的规定，令很多科研人才耗费掉大量的时间和精力，对承担科研项目望而却步。现行的科研经费管理办法虽有遏制贪腐、浪费的功效，但是已经形成沉重的直接管理成本和间接成本，弊端很大）。《意见》指出要“完善符合人才创新规律的科研经费管理办法”，“进一步改革科研经费管理制度，探索实行充分体现人才创新价值和特点的经费使用管理办法。下放科研项目部分经费预算调整审批权，推行有利于人才创新的经费审计方式。完善企业研发费用加计扣除政策。探索实行哲学社会科学研究成果后期资助和事后奖励制”，具有很强的针对性，指出了现存的主要问题，指明了改进的方向和方法。在《意见》的推动下，如果能够参考发达国家的有益经验，彻底转变管理的思路，上述问题将可获得合理解决，做到既能遏制贪腐、浪费，又可大大降低各项成本，调动科研人员的积极性，使经费更有效地支持科学研究，创出更多、更有价值的成果。
（三）支持青年优秀人才脱颖而出
8 M) _0 p$ M6 Z《意见》在促进青年优秀人才脱颖而出，方面提出了一系列要求和措施。青年优秀人才的脱颖而出离不开人才培养支持机制的构建。本土人才国际化与海外人才本土化相辅相成，协同发展，是中国人才国际竞争力的根本保障。培养与用好青年人才要做到破除旧框框、树立新思维。
1、破除论资排辈、求全责备等陈旧观念。青年人才成长规律是与时代发展要求相适应的，旧有规程、习惯与环境对青年人才的成长具有制约效应。旧有框框不破除，青年人才就难以脱颖而出。“唯才是举”不应成为口号、空话；“看不起、不放心”青年人的心态要摒弃；“凡破格提拔必质疑”的舆论环境要打破；否则，即使脱颖而出的青年人才也会在研究与工作中受到种种羁绊，既处于劳心又劳力的困境之中，倍感疲乏。比如，在课题申请时，经常看到主持者必须是正教授的申请条件经常出现，其实完全可以摒弃这一条件，因为能否承担和很好的完成课题不是靠职称作为保障的，应该着重依据申请人的前期研究成果水平、课题设计方案、可行性等方面而定。
* F# S0 A- b, |: L+ B+ B# Y+ b# C2、树立新思维、新导向，理解和支持青年人建功立业的梦想。应该树立相信青年的思想观念，敢于放手，勇于支持，实事求是地了解与掌握其优点与不足，多给予理解和支持，最大限度地发挥其潜能；应该高举不拘一格降人才的新的价值导向，明确倡导上台阶、进主流、有进步、能而优则进的价值导向，切实把思想坚定、能力突出、立志全心全意为人民服务的青年人才选拔出来；应该建立让青年人才建功立业的新平台，强化他们后来居上的意识，让他们能够在实践中加强学习、加快成长，避免沦为花瓶或摆设，能够合理而迅速地独当一面，通过优异的成果与业绩让群众信服。
( _# W. C* _1 M3 |. }1 V: _) r三、健全人才顺畅流动机制
5 W& @" s$ @8 p$ z6 Q（一）消除人才流动条件限制
人才的可流动性是人才资本、人才资源实现优化配置的基本方式，是人才充分发挥作用的前提条件。近年来，从中央到地方相继出台多项新政畅通人才流动渠道，但户籍、地域、身份、学历、人事关系等一些条件的限制，仍在客观上制约着人才的横向流动。体制内人才向体制外流动，一些后顾之忧还未得到很好地解决。造成人才横向流动障碍的主要原因有：人才流动的户籍问题仍根深蒂固，人力资源服务业不够成熟完善，现行人才管理体制和人才使用机制缺乏有机衔接，公共服务均等化程度不够，区域间经济发展水平不平衡。人才实现纵向流动的障碍则表现为基层条件差、发展通道有别，缺乏有效激励，保障措施不力而导致人才不愿意向下流动。《意见》提出，要破除人才流动障碍，畅通党政机关、企事业单位、社会各方面人才流动渠道，并促进人才向艰苦边远地区和基层一线流动。《意见》提出建立高层次、亟需紧缺人才优先落户制度，为解决人才流动中“肠梗阻”的户籍问题打开了突破口；《意见》还提出加快人事档案管理服务信息化建设，完善社会保险关系转移接续办法，为人才跨地区、跨行业、跨体制流动提供便利条件。
2 w7 R# h5 {0 k8 s  J( y  O, h8 ?（二）消除人才流动体制心理障碍
体制内的人才向体制外流动仍存在心理上的障碍。一是，在心理上对附加在自身的公务员或事业编身份上的职务职级、工资福利、职称、编制等方面的问题考虑较多；二是，担心一旦辞职创业失败，没有了退路，顾虑较多。《意见》提出的“研究制定非公有制经济组织和社会组织优秀人才进入党政机关、国有企事业单位的政策措施”，将进一步推动由体制外向体制内的单一、个案性质的人才流动，向人才双向流动转变，并由地方试点到全面开花，流动机制更加合理。该政策的出台与实施，体制内外人才双向流动或将成为常态。
（三）消除人才纵向流动障碍
$ i9 l9 q- k* |4 \+ U( A: I要突破人才纵向流动障碍，应从两个方面入手。一是，政府部门要通过制度设计，在工资待遇、职务晋升、职称评定、成长平台等方面进行倾斜，同时在住房保障、医疗保健、子女入学等基础设施建设方面加大投入，积极改善环境，鼓励和引导人才向基层一线流动。二是，畅通流动渠道方面，要打破条块分割化、身份藩篱化、分层凝固化；加强制度建设方面，要完善流动机制、架设流动桥梁、解除流动之忧。
四、建立科学人才评价机制
# z0 B# t& d9 f% B. N( _" R（一）破除人才评价工作中的弊端
, f0 O3 W. s: ^& V4 W7 X多年来，人才评价标准单一、导向急功近利，掀锅盖过勤，行政色彩浓厚，以及人才评和用的脱节是人才成长发展中和作用发挥中的一大弊端。这主要是由于政府管得太多，用人单位缺乏自主权，造成了“用的评不上，评的用不上”。有专家提出的，当前我国人才评价存在“六重六轻”，即人才评价中重学历、轻能力，重资历、轻业绩，重论文，轻贡献，重近期、轻长远，重显能，轻潜能、重数量、轻质量。另外，对德才关系还有不少模糊认识，在实际工作中，重能轻德的现象比较严重。针对这些问题，《意见》明确提出，“突出品德、能力和业绩评价”、“改进人才评价考核方式”、“深化职称制度改革，提高评审科学化水平”，并强调要突出用人主体在职称评审中的主导作用，合理界定和下方职称评审权限。
（二）人才评价必须突出德才兼备
3 K" }& \2 Z4 {9 o在人才学中，“德与才”同列时，或辨析德才关系时，才实际上指的是能力。德才关系的辨析，中国古来有之，过去是用才这个字表示现在所说的能力的，人才一般是指德能兼备的人，也就是德才兼备的人。有德无才算不上人才，有才无德会成为祸害，更称不上是人才，至少不是合格的人才。业绩是对人才已经做出实绩的考评，代表人才对经济社会发展的贡献的大小；能力则偏重人才的发展潜力及未来可能做出的贡献。
现行人才评价制度对不同领域、不同门类的人才使用简单的量化衡量，“一把尺子量到底”，评价标准针对性不强、脱离实际，既可能出现偏颇，又容易挫伤人才的积极性。而《意见》提出的，“坚持德才兼备，注重凭能力、实绩和贡献评价人才，克服唯学历、唯职称、唯论文等倾向”，既是对我国传统人才评价标准的回归，也是评价标准、方法上的与时俱进。
（三）必须改革海外人才评价方式
5 T; H$ p* D% r0 A# H现实中，一些高端人才包括海归人才在被引进后还要“熬年头”才能逐级晋升职称，极大地影响了他们为国效力的热情。对此，《意见》提出职称直聘，为高端人才开辟了一条凭专业能力快速晋升的“绿色通道”。《意见》将探索高层次人才、亟需紧缺人才职称直评办法提上日程，扩大了曾经实行过的专门针对海归人才评职称的“绿色通道”，突破了资历条件和职称职数的限制，为相关人才的评价创出了新的制度安排。
（四）必须重视体制外人才评价问题
一段时期以来，职称评定多集中在在事业单位、科研院所，甚至被视为体制内人才的“专属”，而广大非公有制经济组织和社会组织人才却因“职称瓶颈”影响了积极性和创造性。对此，《意见》提出畅通非公有制经济组织和社会组织人才申报参加职称评审渠道。职称评审将更顺畅第从体制内走向全社会，这有助于营造人才无论在哪里工作都可以得到国家制度肯定的良好氛围。此外，《意见》还提出对职称外语和计算机应用能力考试不坐统一要求，解决了不少专业技术人才在发展过程中因外语、计算机等“硬杠杠”被卡住的问题，遵循了人才评价的规律和客观实际，减轻了专业技术人才的应考负担。
总之，努力实现科学化、社会化、市场化的人才评价制度改革方向，首先，要改革人才评价方式和机制。评价主体选择要社会化，坚持同行评议，必要时要听一听国外专家的意见，做到“问东家、问专家、问大家”。评价标准和内容应根据人才的职业类别、层次和评价目的的设计，比如，以培养为目的的人才项目评价重在人才潜力，以荣誉奖励为目的的人才项目评价关注已产生的实际效用或价值。此外，要推动第三方专业化机构评审评价。着力培育专业化的人才评价机构，逐步建立起政府引导、社会主导的评价制度，提高人才评价的社会化程度。同时，打造一支社会化的评审专家队伍，适时调整、优化专家库资源，保障评价结果的公平性、独立性和权威性。
( ^2 u  g: m7 B. R0 W" q五、强化人才创新创业激励机制
; R) Y* \8 A( f" t+ U4 S) e（一）必须保护知识产权
只有充分保障人才的知识成果产生相应的效益，才能更好地激发人才潜能，促进人才发展。在保护和激励创新中，知识产权保护，尤其是职务发明的产权收益问题是一个绕不开的话题，付出与回报不成比例的现状寒了不少职务发明人的心。《意见》提出，加强创新成果知识产权保护，加快出台职务发明条例，加大对创新人才激励力度，研究制定国有企事业单位人才股权期权激励政策。
知识产权案件举证难、周期长、成本高、赔偿低、效果差等问题的存在，使我国一些创新型企业处境艰难，创新人才饱受损失；海外高层次人才发现、引进和使用中的鉴定机制尚待完善，为人才“引进来”保驾护航；融资难、融资贵让不少缺乏抵押资产的初创期企业遭遇发展瓶颈，亟需知识产权金融服务为创业创新纾解困局。《意见》提出的“加强知识产权保护方面”，坚持问题导向，用于向创新成果转化领域突出问题开刀，有利于进一步完善体制机制，让创新人才更好地分享成果收益。
7 P: q0 o4 _, ~近些年，随着科学技术水平的提高，发明本身的复杂程度增加，这使研发人员独自进行发明创造的可能性大为降低，而职务发明所占比例则逐年增长。但我国职务发明制度还存在一些问题，总体来看，一是现有法律规定原则性较强，缺乏可操作性；二是实践中单位侵害发明人权益的现象时有发生，挫伤了发明人的积极性。《意见》提出的“加快出台职务发明条例”，有助于进一步细化职务发明制度，明确创新成果的权属和利益分配规则，确保发明人的合法权益落到实处，充分激发研发人员的创新活力，营造创新人才安于创新、乐于创新的环境。
（二）必须重视股权期权激励
股权期权激励作为一种长期激励手段，主要应用于企业的经营者。让有条件的科研人员能够通过股权期权激励合理分享创新财富，让他们的长期经济利益和他们的贡献密切地联系起来，对于调动他们的积极性和创造力将有难以估量的作用。这在美国等发达国家得到了证实。在我国，不少地方也已开始试行并取得了良好效果。《意见》提出研究制定国有企事业单位人才股权期权激励政策，正是在总结经验的基础上，针对我国激励机制的短板提出的改革措施。股权期权是一种有效的激励手段，但是，实行的门槛较高，需要具备比较严格的条件，因此，“意见”规定“对不适宜实行股权期权激励的采取其他激励措施”，体现了坚持“两点论”与“重点论”的统一。
（三）支持科研人员离岗创业
$ B$ E5 H5 Z& q* G9 O完善的激励机制包括对人才创新创业的支持与推动。近年来，不少地方出台规定，允许高校、科研院所等事业单位科研人员离岗创业或保留身份领办创办科技型企业，但政策的实施情况并不理想。一些科研人员离岗创业还存在人事关系、社会保障等诸多顾虑，特别是省区市出台的政策文件对部属高校和科研院所的约束力不大。《意见》从国家层面对事业单位科研人员离岗创业和在科技型企业兼职取酬作出明确规定，同时允许高校、科研院所设立一定比例的流动岗位，吸引具有创新实践经验的企业家、科技人才兼职，健全了科技人才在高校、科研院所和企业之间顺畅流动的机制，解决了地方出台的政策执行力不足的问题。
* b- d( e8 m) B9 Q; n0 ^六、建立人才优先发展保障机制
; o$ x. A- b! ]0 r（一）建立多层次、立体化的人才发展保障体系
《意见》提出的促进人才发展与经济社会发展深度融合，新意在“深度”二字。建立多源投入机制，将对人才优先发展的机制化、常态化建设起到积极作用。但目前，一些地区对人才优先发展的重要性认识不足，“重物质投入、轻人才投入”人才工作与经济社会发展工作两张皮的现象依旧存在，人才发展服务于经济社会发展，经济社会发展促人才发展的格局深度还需进一步挖掘。
2 K" T! W  L. p- n7 F《意见》提出，将人才发展列为经济社会发展综合评价指标，综合运用区域、产业政策和财政、税收杠杆等推进措施，旨在从政策保障、战略保障、规划保障、项目保障的角度，建立起多层次、立体化的人才优先发展保障体系，实现人才发展与经济社会发展的深度融合。促进人才发展与经济社会发展的深度融合，关键是推动人才与政府、企业、社会的融合，推动人才禹城市、农村的融合，让人才投入到改革开放、创新创业的洪流中去。
& h# y4 J" l! o( F# h  m（二）建立人才发展多元投入机制
目前，我国人才投资虽然连年提升，但总量偏低、规模较小的问题依然存在。对此，《意见》提出建立多元投入机制，发挥人才发展专项资金，中小企业发展基金、产业投资基金等政府投入的引导和撬动作用，建立政府、企业、社会多元投入机制，研究制定鼓励企业、社会组织加大人才投入的政策措施等举措。
之所以提出“多元”投入。因为，人才投资需要庞大的财力作支撑，不只是政府财政的事情。只有在财政主导和政策引导下，建立多渠道投入机制，才能发挥政府（财政）、企业（资金）和社会（基金）的合理作用，推动人才投资力度不断加大。
（三）完善人才发展财税金融政策
2010年，我国颁布实施中长期人才发展规划，把“实施促进人才投资优先保证的财税金融政策”作为重大政策的第一项。此次《意见》进一步明确了促进人才优先发展的财税政策，提出要优化财政支出结构，完善人才发展投入机制，加大人才开发投入力度；实施重要建设工程和项目，统筹安排人才开发培养经费等举措，将推动相关部门细化、优化税收政策，确保人才密集领域事业发展投入，加大重大人才工程投入力度。
% H% p* M1 y' b0 h3 l! S各地要将人才优先发展战略纳入地方整体的发展规划中，出台相应的政策、文件支持人才发展。但政府不是万能的，更重要的是企业。企业要加强人才投入，建立人才企业共享机制，让人才与资本技术充分对接，建立人才和市场的合作机制，形成项目找人才、人才找项目的局面，最终推动经济发展。
' m6 J: B9 e7 K& u: Y2 y1 F! I文章来源：中国人才研究会
' Z: M* Y0 g8 ]0 o' {作者：杨河清 苗仁