谢晓光等：俄罗斯北极政策调整背景下的“冰上丝绸之路”建设

kscg7a827t · 发表于科研成果分享 2022-11-27 07:29:42

俄罗斯作为共建冰上丝绸之路的重要一方,其北极政策的调整对中俄北极合作的开展影响深远。俄罗斯北极政策的调整使其政策更具稳定性和连续性,俄罗斯与他国在北极地区合作水平提高,北极地区基础设施和居民生活水平得到改善,北极东北航道商业运输逐渐开放,能源和航道开发成为北极政策的重点。俄罗斯北极政策调整,为冰上丝绸之路的提出和推进提供了更好的政策支持,开发北极航道潜力并改善了北极地区开发的条件,也促进了中俄两国的合作进一步得到发展。面对新的历史机遇,中国应该加大专业人才培养和设施投入并与俄罗斯等相关各国通力合作,为共建冰上丝绸之路的顺利推进和参与北极治理打下坚实的基础。

一、中俄共建“冰上丝绸之路”的提出

俄罗斯北方海航道（Northern Sea Route）是北极东北航道的一部分，航道开发是共建“冰上丝绸之路”的基础和重点合作项目。2015年12月，中俄总理在北京举行第二十次定期会晤，并将“加强北方海航道开发利用合作，开展北极航运研究”写入此次联合公报。2017年5月，“一带一路”国际合作高峰论坛在北京举行，俄罗斯总统普京表示，希望中国能利用北极航道，把北极航道同“一带一路”倡议连接起来，普京总统的这次提议受到中国的重视。2017年5月26日,中国外交部长王毅在接受俄罗斯卫星通讯社的采访中提出：“俄罗斯方面提出，可以共同开发北极的航线，我们建设一条“冰上丝绸之路”，中方欢迎支持，我们中俄双方与其他愿意参与的国家一道努力去开辟这条“冰上的丝绸之路”，这是官方首次将中俄在北极地区的合作描述成“冰上丝绸之路”。2017年6月20日，中华人民共和国国家发展和改革委员会暨国家海洋局联合发布了《“一带一路”建设海上合作设想》，并提出积极推动共建经北冰洋连接欧洲的蓝色经济通道，正式将北极纳入中国的“一带一路”倡议。此外，在参加汉堡G20峰会之前，中国领导人访问俄罗斯并在2017年7月4日中俄双方签订了《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于进一步深化全面战略协作伙伴关系的联合声明》，提出共建“冰上丝绸之路”，并称北方海航道的开发是中俄合作的关键区域。在与俄罗斯总理梅德韦杰夫会谈中，中国领导人正式提出中俄经贸的重点领域包括:开展北极航道合作,共同打造“冰上丝绸之路”，落实好有关互联互通项目。2017年11月1日，中国领导人在会见俄罗斯总理梅德韦杰夫时指出：要做好“一带一路”建设同欧亚经济联盟对接，打造“冰上丝绸之路”。梅德韦杰夫表示俄方十分满意，愿进一步密切同中方各领域交流合作。2018年1月，中国发布首个官方北极政策文件——《中国的北极政策》白皮书，其中指出：与各方共建“冰上丝绸之路”，为促进北极地区互联互通和经济社会可持续发展带来合作机遇。中俄共同打造以北极东北航道开发合作为基础的中俄北极“冰上丝绸之路”成为中国继提出“一带一路”倡议后的又一具有战略性的伟大倡议。

中俄共建“冰上丝绸之路”是中国“一带一路”倡议向北极地区的延伸和重要补充，在中俄共同开发北极东北航道的基础上，以中国“一带一路”倡议的合作模式为指导，以尊重、合作和共赢为政策支柱，加强中俄在“冰上丝绸之路”沿途的基础设施建设、能源开发、环境保护、经济投资、渔业合作、贸易发展和海洋运输等方面的合作，以促进北极地区社会经济快速发展。“冰上丝绸之路”的建设与“一带一路”倡议共同将中国与欧洲、北美和北极地区连接起来，加强与北极地区经济合作，实现全球贸易互通。

中俄两国提出共建“冰上丝绸之路”之后，国内学界涌现出了大量关于该方面的研究成果，其中涉及共建“冰上丝绸之路”的动因、内涵、推进路线、发展布局、重点项目、风险挑战等方面。虽然学者们对共建“冰上丝绸之路”进行了较为全面的描述和分析，但并未对俄罗斯北极政策的调整对“冰上丝绸之路”的提出及建设的影响进行细致研究。俄罗斯联邦政府自2007年的“插旗事件”标志着北极进入“开发时代”和地缘政治的“回潮”，也是北极局势变化的“关键节点”，此后俄罗斯密集颁布有关北极地区的国家政策，并根据现实需求不断进行调整以期快速开发其北极地区，以促进俄罗斯国家经济的发展。作为共建“冰上丝绸之路”的两个主要国家之一，俄罗斯北极政策的调整对于中俄共建“冰上丝绸之路”和双方深入合作的影响巨大。因此，有必要对俄罗斯北极政策的变化进行深入研究。

二、俄罗斯对其北极政策的调整

在苏联时期，北极地区主要作为苏联的军事战略区，冷战时期是美苏对抗的前沿地区之一。苏联解体后，俄罗斯虽成为苏联最大的继承者，并制定了关于航道管理和北极安全的法律文件，但由于国内局势未稳，并没有形成比较清晰、连续的北极政策。普京出任俄罗斯联邦总统后，开始着手制定相关北极政策，提升北极地区在其国家战略中的地位。2001年6月14日，俄罗斯联邦政府颁布《俄罗斯联邦北极政策原则》（下文简称《2001原则》）草案，成为俄罗斯联邦第一个较为全面的北极政策文件，同年12月俄罗斯向联合国大陆架界限委员会提交了扩大北冰洋大陆架外部界限的申请，这份草案是为了配合这一事件而出台，但是由于没有得到国家杜马的充分支持,并未得到完全的实施。2008年9月18日，俄罗斯联邦政府出台“北极基本法”——《2020年前及更长远未来的俄罗斯联邦北极地区国家政策原则》文件（下文简称《北极政策原则》）,在《2001原则》的基础上，确定了俄罗斯的北极政策的主要目标、优先发展方向、未来发展的基本任务以及执行机制。此后，俄罗斯联邦政府密集出台了一系列关于北极的政策方针并宣布俄罗斯将重新回归北极。2013年2月8日，俄罗斯联邦政府颁布了《俄罗斯联邦北极地区发展和国家安全北极战略》（下文简称《北极战略》）为推动《北极政策原则》的实施提供保障。《北极战略》的制定明确了俄罗斯北极战略的基本机制、战略目标成功的方式、保持发展的优先和国家安全。所制定的目标是在完成俄罗斯的北极战略的同时，保障俄罗斯的国家安全与社会稳定，并且规定了俄罗斯北极的主要发展方向，俄罗斯的北极政策得到进一步的强化。2014年4月21日，俄罗斯联邦政府颁布《2020年前俄罗斯联邦北极地区社会经济发展国家纲要》（下文简称《北极纲要》），为俄罗斯北极政策的实施拟定具体措施，对于北极地区开发具有更强的操作性和指导性。2014年5月，俄罗斯颁布《关于俄罗斯联邦北极地区陆地领土总统令》，重新定义了俄罗斯的北极地区并将限定范围退缩至北极圈以北，细分成为九大区，对北极地区进行了更为精确的限定，同时俄罗斯不断加紧对北极地区的勘测，并不断加强在北极地区的主权诉求。俄罗斯联邦政府先后密集颁布《北极政策原则》《北极战略》《北极纲要》三个基本文件，成为俄罗斯开发其北极地区战略的重要组成部分。俄罗斯联邦政府出台一系列北极政策文件，不仅能改善北极地区开发的政策环境，同时对中俄共建“冰上丝绸之路”的进一步推进影响重大。

（一）俄罗斯北极政策的稳定性和连续性凸显

对于俄罗斯来说，北极战略是其国家核心战略之一，北极安全就是俄罗斯国家安全。在《北极政策原则》中更多地强调俄罗斯在北极地区不断增加的国家利益，并根据现实情况的变化进行更新和调整。与《2001原则》相比，《北极政策原则》受到俄罗斯最有影响力的机构——俄罗斯联邦安全委员会的支持。在此之后的有关北极地区政策的文件，以《北极政策原则》为基础对俄罗斯北极政策的施行进行更加细致的规划，同时由政府部门监督实施，目的是在2020年将北极地区变成“俄罗斯自然资源战略基地”。《北极政策原则》对俄罗斯的北极政策进行了大致的梳理，制定了北极政策目标，但是并未制定出系统的规划方案，俄罗斯在《北极战略》中系统地提到了影响俄罗斯联邦北极地区社会经济发展面对的主要威胁，指出俄罗斯想要通过北极政策来实现其国家利益，就必须着手解决面临的困境。《北极战略》的制定明确了俄罗斯北极战略的基本机制、战略目标成功的方式、保持发展的优先和国家安全。目标是在完成俄罗斯的北极战略的同时，保障俄罗斯的国家安全与社会稳定，并且规定了俄罗斯北极的主要发展方向，为各个目标的具体实施提供了更为精确的指导。2014年4月，俄罗斯联邦政府通过《2020年前北极地区社会经济发展国家规划》，与《北极纲要》相比该项规划包含俄罗斯在北极地区实施的国家部门计划。由俄罗斯地区发展部负责制定、执行该规划，这是在俄北极地区实施国家政策时协调的国家机构，参与部门还有外交部、运输部、工贸部和远东发展部等。此外，将同时实施俄罗斯北极地区国家部门计划、发展国家计划措施以及联邦专项计划，并预计将对北极社会经济发展、国家安全产生积极影响。

俄罗斯对其北极地区在国家战略中的定位在每一个新的政策中都更加清晰，在《北极政策原则》中就确定了其北极政策的基本目标是成为“主导北极的国家”，此后的《北极战略》和《北极纲要》更是在此基础上对俄罗斯北极政策的目标进一步确认，并且随之出台相应的具体政策规划，成立相关机构。从2001年普京出任俄罗斯联邦政府总统，经梅德韦杰夫时期，俄罗斯北极政策的主体思路没有改变，依然是以北极开发合作为主要方向。对于俄罗斯北极地区的区域政策、对外政策和航道政策，都从零散而不成体系的状态逐步形成体系化并趋向稳定。尽管俄罗斯经济经历了2008年的“金融危机”和2014年“乌克兰危机”后经济下滑以及西方国家的经济制裁，但俄罗斯对其北极政策的实施仍然保持稳定状态，由此可见俄罗斯联邦政府对开发北极地区的决心。俄罗斯选择经济合作重心东移也是对其开发北极地区的一种支持，而且俄罗斯北极政策的稳定推进也是中国与俄罗斯共建“冰上丝绸之路”的倡议得到更好、更快落实的重要基础。2017年俄罗斯颁布《2030年前俄联邦经济安全战略》文件，进一步推进俄罗斯北极地区经济的平稳发展，北极政策也成为俄罗斯联邦政府重视的国家级战略。

（二）俄罗斯逐步开始与他国在其北极地区合作

长久以来，俄罗斯一直将其北极地区作为保证国土安全的重要地区，不允许其他国家介入，也没有具体国家政策支持在北极地区的开发合作。但是，随着国际环境和国内状况的改变，俄罗斯也放宽了北极地区投资合作的准入门槛。在《2001原则》及之前的政策文件中，俄罗斯均未明确表示在北极能源开发等领域的国际合作。但在2008年发布的《北极政策原则》中，对其北极政策的优先发展提出：俄罗斯联邦与北极国家的合作进行积极的互动；在北极地区的救援、人为事故的防护中统一标准；在地区组织框架的基础上加强双边和多边合作；在北极地区自然资源管理和环境保护中加强合作。俄罗斯开始以一种主动的姿态邀请其他国家在北极地区开展合作。最初开展的是在一些不涉及利益争端的领域，合作的主要对象国是北极及欧洲国家。俄罗斯对于在北极地区的开发仍保持谨慎的态度，并未在能源开采和基础设施建设等领域进行合作。

在2013年的《北极战略》中，对于北极地区的合作进行了更细致的规定,涉及领域更广，同时与北极域外国家的合作也在积极开展。在《北极战略》中,俄罗斯明确提出：北极地区的开发需要引进国外的资金和先进技术，以保证俄罗斯北极地区开发的持续，在发展和完善能源储存和效能项目，包括通过国际合作加强与北极地区国家间的互动；为北极地区的保护与和平进行合作；允许国外资本参与将来的基础设施、社会、环境等项目。俄罗斯联邦政府出台的一系列政策，意在加速其北极地区开发，同时可以使用外国资本建设北极地区的项目。在北极政策的支持下“雅库特-哈巴罗夫斯克-符拉迪沃斯克”天然气管道项目、亚马尔天然气项目等与国外合作的项目稳步推进，俄罗斯北极地区的合作不仅加快了资源的开发，也带动了基础设施建设。为进一步开展国家间合作打下了良好的基础，也吸引了国内外企业的投资，对于“冰上丝绸之路”建设的稳步推进以及港口和配套设施的完善也极具重要作用。

（三）俄罗斯不断改善北极地区基础设施建设和当地居民生活水平

俄罗斯北极地区自然环境恶劣，开发难度大，且远离国家经济政治中心,港口转运能力不足，现存的海陆交通系统完全不能满足俄罗斯北极开发的愿望的实现。俄罗斯想要实现北极东北航道成为北极地区国家海上交通主干道的愿望，就必须进行航道开发及配套的破冰船和港口建设。在《北极政策原则》中，俄罗斯政府提出对北极地区的港口进行建设,如摩尔曼斯克港和塔曼港。港口及配套基础设施建设不仅可以提高航道的转运能力，也可以更好地服务于在航行过程中的补给，沿岸国有权收取适当费用，有利于划分航道、保持照明等措施并促进海峡通行。在北极政策调整中，俄罗斯开始对公路、铁路等交通系统进行全面的建设，并加强港口等配套航运设施的建设。

对于提高俄罗斯北极地区的原住民的生活水平，《北极政策原则》中提到完善俄罗斯北极地区的社会经济发展管理系统，但是具体的实施措施并没有太多的规定。在2013年的《北极战略》中，对发展俄罗斯北极地区的基础设施建设和提高原住民生活水平的设施则规定的更加细致，如提出首先要全面发展俄罗斯北极地区社会经济，提升俄罗斯北极地区的政府社会和经济发展；对于原住民的教育、医疗、交通等方面尤为重视；强调人口增加对其北极地区开发的重要性，同时提出提高该区人口的自然增长。《北极战略》从联邦政府和地方政府两者共同合作的角度出发，对其北极地区有关民生的各种设施进行全面提升，为俄罗斯开发其北极地区奠定劳动力基础。《北极纲要》对于俄罗斯北极地区的开发和地区建设做了具体规定并成立专门的机构进行管理政策的实施。2017年俄罗斯政府开始对北极地区发展计划进行全面拨款，并积极落实制定的相关北极政策。

（四）对于北方海航道管制逐步放松：从破冰船强制领航转向许可证制度

俄罗斯的北方海航道的法律规定也是俄罗斯北极政策的重要组成部分。北方海航道是紧邻俄罗斯北方海岸线的海上通道，1991年,苏联政府颁布《北方海航道航行规则》并开始实施，成为对北方海航道而言的最全面的法律规则。其中明确规定：北方海航道位于苏联内海、领海（领水）或者毗邻俄罗斯北方沿海的专属经济区内的海运线，主要用于西伯利亚自然资源的开发以及为俄罗斯北极地区的定居点运输物资。1999年4月30日，俄罗斯联邦政府颁布《俄罗斯商业航运法》，对北方海航道的商业运输船的航行进行适度的开放，但是要接受强制引航服务。从1999年到2012年的十多年间，俄罗斯虽偶有关于北方海航道的文件，但政策基本思路没有改变。

2012年7月3日，俄罗斯杜马通过了《俄罗斯联邦关于北方海航道水域商业航运的修正案》（下文简称《修正案》），对过去北方海航道的法律制度进行调整，其中再次强调：北方海航道是历史上形成的俄罗斯国家运输航线，对于在北方海航道水域中的船舶，俄罗斯提供破冰船服务和冰区引航。2013年1月17日，俄罗斯联邦交通部批准《北方海航道水域航行规则》（下文简称《规则》），对《俄罗斯联邦商业航运法》和俄罗斯联邦政府交通部规章的部分条款和内容进行修改，其中制定了北方海航道水域航行的各种规则,其中包括：北方海航道水域航行程序、北方海航道水域航行破冰船协助规则、北方海航道水域航行引航协助规则、北方海航道水域航道协助规则等8条细致的规定，对北方海航道水域的船只航行进行更加合理的安排和规范化管理。在水域航行程序中，对许可证制度进行了详细的说明，其中许可证有效期最多可达365天，并对在航行北方海航道水域的船只航行情况进行详细的规定。

在航道航行上，俄罗斯对北方海航道的管制逐渐放松，在收费的基础上允许商业航行。与俄罗斯联邦时期相比，苏联对于北方海航道一直严格管制，几乎没有商业航行船只，北方海航道的航运潜力无法得到开发。随着国际形势的缓和，北方海航道逐渐走向开放，《北方海航道航行规则》标志着俄罗斯从对北方海航道的严格管制到逐渐开放的政策转向，但是其中也规定了强制破冰船领航的要求，引航和破冰船会产生一定量的费用，而且对船舶的限制较多、许多规定并不明确。在2013年颁布的《规则》中，俄罗斯将破冰船强制引航制改为可申请许可证制度，船只可以自由选择引航服务，并且设立了北方海航道国家管理办公室进行专门的管理。这一政策变化使得外国船舶在北方海航道的自由航行成为可能，同时受到的限制也越来越少，在北方海航行更加便捷。共建“冰上丝绸之路”是中俄两国共赢的有利选择，在加强基础设施建设的同时，对航道的商船管理规定进行“市场化”和“宽松化”改革，以吸引更多的国家使用北方海航道，充分地发挥其航运潜力。

此外，在《北极政策原则》中，俄罗斯提出不断投资航道的基础设施建设和加大对破冰船的建造，实行“河-海”联运，为北极东北航道的开发提供资金和技术保障。2015年6月8日，俄罗斯政府批准了北方海航道开发综合计划—《2015-2030年俄罗斯北方海航道的综合发展规划》，强调北方海航道对于未来俄罗斯自然资源出口提供安全可靠的海上通道的重要性和俄罗斯国家安全的战略意义。此外，在开发规划中还提到北方海航道对中国国际货物运输的作用不断增加，未来15年通过北方海航道的货物运输量将达到8000多万吨。俄罗斯联邦政府对北方海航道的航运前景持积极态度，认为北方海航道完全可以成为国家交通运输干线，同时发展为欧亚大陆的海上贸易通道。

（五）在保证北极地区国家安全的基础上更注重发展经济利益

北极地区具有重要的军事战略地位，保证国家安全也是俄罗斯北极政策的重要方面。1997年5月7日，俄罗斯安全会议批准《俄罗斯联邦国家安全构想》，从而奠定了大国安全战略的理论基础。2001年7月，俄罗斯联邦颁布《2020年前俄罗斯联邦海洋学说》，提出海洋安全对俄罗斯国家安全的重要性。2009年5月12日，俄罗斯总统梅德韦杰夫批准《2020年前俄罗斯联邦国家安全战略》（下文简称《安全战略》），取代了1997年颁布的《俄罗斯联邦国家安全构想》。在《安全战略》中提到，要以能源和军事为支柱来保障俄罗斯的国家安全，提出发展新的能源基地，其中俄罗斯北极地区的能源开采尤为重要。2015年7月26日，俄罗斯总统普京批准更新了《俄罗斯未来联邦海洋学说》，首次指出：北极地区对于保障俄罗斯国家安全尤其重要，俄罗斯将继续努力保持北极地区领导国家的地位。俄罗斯通过加强立法、建立北极部队等方式来保证北极地区的国家安全。除此之外，在后来的北极政策文件和北极地区安全的文件中，都多次提到加强北极地区的军事力量以维持在北极地区的能源和航道安全。在《北极政策原则》中，俄罗斯提出将北极地区作为“能源战略基地”，保证北极能源安全，开发北方海航以保证北极地区的经济安全。《北极战略》作为保障俄罗斯北极政策实施的文件，将北极能源开发提高到国家安全的地位，同时北方海航道将作为国家主要海上运输线进行开发。在俄罗斯的国家安全文件《安全战略》中，以能源为支柱保护国家安全被首先提出。从俄罗斯政策文件中可以反映出俄罗斯在北极地区发展的重点是经济，军事力量的作用更多是保护经济发展。

三、俄罗斯北极政策调整对“冰上丝绸之路”建设的影响

俄罗斯北极地区对其未来的国家经济发展具有极其重要的意义，从俄罗斯北极政策的变化可以看出，俄罗斯虽不断通过立法和颁布政策加强对其北极地区的控制，但是对北极合作总体持更加开放态度。俄罗斯北极地区作为中俄共建“冰上丝绸之路”的主要合作区域，俄罗斯北极政策的调整对中俄共建“冰上丝绸之路”的合作进程有着重要的影响。

（一）俄罗斯北极政策的连贯性为中俄共建“冰上丝绸之路”提供政策保障

中俄共建“冰上丝绸之路”作为两国在俄罗斯北极地区进行的国家间合作，合作领域广，程度深，因此需要稳定的国家政策和安全的地区环境。近些年来,中国在俄罗斯北极地区和远东西伯利亚地区的投资不断增加，中俄合作不再仅限于科学考察和一些低层次的合作，两国在油气的合作进一步得到扩展，俄罗斯北极地区已经成为中俄合作的亮点区域。此外，俄罗斯因受经济制裁缺乏资金而停滞的北极油气资源项目有望在与中国的合作中重启。

2013年，中国与俄罗斯达成协议，在俄罗斯的北极地区合资共同建设亚马尔液化天然气项目，成为中俄在北极地区合作的最大项目。该项目不仅促进中俄在经济和能源领域的合作，更为两国以后的开发合作提供了经验。2015年底，中国石油天然气集团有限公司与俄罗斯天然气工业石油公司签署了在石油领域合作的备忘录，计划3年内在俄罗斯（包括北极大陆架）、中国及第三国境内就原油勘探与开采、原油价值与成品油销售等展开合作。中国的一些大型国有企业也不断加深两国在北极地区的合作，中石油、中海油和中石化等参与俄罗斯北极地区和远东地区的能源勘探、开发,以及相关技术设施建设等项目。中俄两国的油气合作领域也在不断扩大，2016年9月，中国石油天然气集团公司与俄气公司签署了《在中华人民共和国境内开展地下储气库、天然气发展项目合作谅解备忘录》，旨在推动地下气库项目以及天然气发电项目建设，拓宽双方合作领域。2017年12月8日，亚马尔液化天然气项目正式投产，俄罗斯总统普京出席投产仪式，成为中俄共建“冰上丝绸之路”的标志性项目之一，中国在该项目的建设中发挥着至关重要的作用，北极东北航道作为中国部分板块设备运输的重要通道也发挥着不可替代的作用，2018年7月，亚马尔项目开始正式通过北极东北航道向中国运输液化天然气。亚马尔液化天然气项目在美欧对俄制裁的情况下能够如期投产，展示了中俄两国北极合作具有广阔的前景；此外,中俄双方也正在就北极进一步能源合作展开积极磋商。

（二）俄罗斯鼓励在北极地区与他国合作有利于中俄合作深入

早期的中俄北极合作的水平总体较低，合作领域扩展缓慢，在一定程度上受俄罗斯国家政策的制约。俄罗斯对外政策逐渐向亚太倾斜，中国无疑是俄罗斯最佳的合作伙伴，为中俄两国提高在北极区域合作水平带来了新的机遇。俄罗斯当下正处于经济恢复发展的关键时期，中俄在北极合作可以助力俄罗斯经济的恢复。俄罗斯鼓励在北极地区的开发，中俄将会在已有合作的基础之上扩大在投资、金融、机械制造、航道开发、科学研究和北极环境保护等更宽领域的合作。

中国对俄罗斯的投资开发力度不断加大。2015年中国丝绸之路基金获得了诺瓦泰克公司亚马尔天然气项目9.9%的股份，成为该项目的第二大股东，并通过提供设备和技术参与项目的建设。2016年11月，中国丝绸之路基金与俄罗斯西布尔公司签署了10%股权收购协议。中俄两国在北极地区资源开发的项目不断增加，加速了中俄“冰上丝绸之路”合作的开展。除了资源和资产收购，中俄合作还涉及融资信贷、技术开发、装备制造和工程服务等领域。俄罗斯国家政策的支持，很大程度上加强了中俄两国在北极地区合作的程度，合作领域也得到了进一步的拓宽。

（三）基础设施建设和人口增长为中俄“冰上丝绸之路”打下坚实的物质基础

俄罗斯从北极地区能源开发阶段，就认识到基础设施的缺陷是开发北极地区的短板，在北极政策文件中，将北极地区的基础设施建设提高到优先发展的位置。在《北极战略》发布后，俄罗斯开始对北极地区的交通、港口等基础设施的建造加大力度。中俄两国在北极地区的合作已经从传统的油气等能源领域扩展到铁路、桥梁、港口等基础设施建设合作上。中俄两国在俄罗斯远东地区共同建造扎鲁比诺港口，计划2018年成为年吞吐量6000万吨的大型港口，两国已有合作为“冰上丝绸之路”的开展创造了更有利的条件；同时，俄罗斯也着手对北极地区原有的港口进行整修和扩建，包括军用港口商业化，提升港口的服务能力。

俄罗斯为了加强保护北方土著少数民族的生活环境，2001年通过了《关于俄联邦北方、西伯利亚及远东土著少数民族传统的自然资源利用区域》，目的是保护俄罗斯北极地区土著居民的生活和提升其生活的社会环境，2009年又通过颁布总统令对其进行完善。《北极政策原则》中提出，俄罗斯联邦在北极地区的战略优先之一是提高北极地区原住民的生活质量和北极经济活动的社会环境，同时要加大在北极地区的经济、文化投入和社会基础设施建设，并提出具体的实施规划。其次，《北极保障战略》提出发展并完善俄罗斯北极地区的传统经济，提高北极地区原住民的就业和自主择业。将北极地区居民的生活水平的提升作为推动北极发展的重点项目，此后，俄罗斯联邦政府开始适当进行人口迁入，为俄罗斯开发其北极地区奠定劳动力基础。俄罗斯联邦政府和地区政府共同努力，开始兴建各种生活所需的基础设施，刺激俄罗斯北极地区的经济增长，以提升北极地区的吸引力。北极地区人口的增加能为开发北极地区提供充足的劳动力，为中俄“冰上丝绸之路”的进展储备人才，为进一步合作奠定基础。北极环境保护也成为俄罗斯保持北极发展的重要努力方向，俄罗斯联邦政府在涉及北极政策的文件中也对北极环境治理与保护放到优先发展的地位。俄罗斯政府也组织专门的环保机构进行北极“大扫除”工程，对北极地区生态保护和污染的防治已经初见成效，直接改善了北极居民的居住环境。

（四）俄罗斯航道政策使北方海航道航运潜力得到开发

俄罗斯北方海航道作为中俄双方要开发的北极东北航道的主要部分，俄罗斯逐渐放宽对北方海航道的管制，从破冰船服务和引航服务转向实行许可证制度。俄罗斯对航道的管制放松，将会进一步降低北方海航道的航运成本，吸引更多的船舶选择北极东北航道运输，同时带动俄罗斯北极地区资源的外运，带动该区域经济发展。北方海航道的开发需要配套的基础设施、港口、大型破冰船和有效的救援设施，需要大量的资金和技术投入，给中俄合作提供了更大的平台。俄罗斯放宽北方海航道的管制有利于整个北极东北航道的开发，同时为中俄“冰上丝绸之路”的主体航道的全面开拓提供了基础，北极东北航道的全面开通将会有利于俄罗斯北极地区的资源运往世界各地，对中国来说有利于保障中国能源进口的安全。

北极东北航道的航运潜力不可估量，中俄共建“冰上丝绸之路”，北极东北航道的开发是双方合作的主要部分之一，因此，俄罗斯的航道政策的调整也对两国的合作产生巨大的影响。北冰洋虽然在四大洋中面积最小,但它连接亚洲、欧洲和北美洲，世界贸易中大约百分之九十发生在北半球的这三个大陆之间，使用北极地区的海上运输将会使世界海上航运系统变得更加便捷。同时，整个环北冰洋地区也将会因为航运和带来的一系列经济活动获得巨大的经济利益，俄罗斯一直坚持对北方海航道的开发与使用，因为从西向东的航行利用东北航道会更加容易，成本更低。为更好地服务于北方海航道的开发，俄罗斯不断加快大型破冰船的建设，2017年9月22日，在圣彼得堡波罗的海造船厂举行了俄罗斯第二艘22220型（LK60）“西伯利亚”号核动力破冰船船体下水仪式，并将于2019年投入使用。“西伯利亚”号与2016年6月16日下水的第一艘同一型号的“北极”号核动力破冰船一起将服务于北方海航道航行和“亚马尔液化气”项目，同时为“冰上丝绸之路”的建设提供了更好的保障。中国商船对北极东北航道的航行的探索也逐渐变得频繁。

2013年8月8日，中国远洋运输公司的“永盛”号从大连出发，沿着北极东北航道，经过日本海和白令海峡进入北极地区，最终到达欧洲的鹿特丹港。2014年，中国交通部依据“永盛”号的多次航行经验，出版了《北极航道（东北航道）航行指南》。2016年10月4日，“永盛”号完成中国商船第二次北极东北航道“双向通行“，“永盛+”项目的6艘次船舶全部完成北极东北航道的航行任务“永盛”号为中国商船在北极东北航道积累了更多的航行经验，也在一定程度上服务于“冰上丝绸之路”的建设。2018年，中远公司的商船继续航行东北航道，中国经东北航道的航次达到十个，北极航运呈现常态化趋势。2018年9月10日，中国首艘自主建造的“雪龙2号”极地科学考察破冰船在上海下水，预计于今年也就是2019年上半年交船使用，对中国更深入参与北极科考具有里程碑意义；同时也为中国建造更高水平的商业破冰船提供了经验。2018年9月26日，“雪龙”号极地科考船成功完成第九次北极科考任务，积极贯彻了共建“冰上丝绸之路”的理念。

四、中国在共建“冰上丝绸之路”中的路径选择

中俄共建“冰上丝绸之路”的不断深入，对中俄两国及沿线国家都带来了巨大的机遇。为了更好地参与共建和提高中国参与北极事务的能力，中国应努力抓住机遇，降低风险，迎接挑战，不断开拓进取，加强中俄两国在北极更宽领域的合作。

首先，中国在共建“冰上丝绸之路”中应加大所需人才与设施投入。中国北极研究和考察虽然取得了一定的成果，但是缺乏完整性、系统性和连续性,缺乏高水平的研究成果。目前中国尚未组建专业化北极研究团队，对北极研究资金投入不足。由于至今没有形成稳定的极地科技研究经费渠道，难以吸引高科技人才投入极地事业，无法形成稳定的高层次、高质量的极地专业化人才队伍。共建“冰上丝绸之路”需要大量的专业化人才服务于整个环节，中国应该组建集科学考察、航道建设、政策研究、国际交流为一体的北极开发团队，为中国建设“冰上丝绸之路”研究提供充足的资源。加强高校和研究机构北极政策研究方面的人才培养，同时加强北极开发技术人才的培养，其中组建专业化研究队伍是当务之急。此外，中国应加大在极地破冰船领域的研发和建设，努力突破极地冰区破冰能力瓶颈，增强在北极地区展开大规模航行、科考、开发的综合能力，为全面参与“冰上丝绸之路”建设提供条件。中国应与俄罗斯就破冰船建造展开深度合作，学习俄罗斯先进的极地船舶建造等技术，在与俄罗斯的合作中实现双赢。

其次，中国应积极推动相关各国参与“冰上丝绸之路”的建设，建立合作共赢的关系。北极地区涉及的国家之广，范围之大，对于整个北半球甚至世界经济的发展都有重要的影响。同时，北极地区的开发也受到北极地区各国的影响,各国在北极地区的认知和利益上各有不同。中俄两国提出共建“冰上丝绸之路”是开辟北极地区合作的重要一步，促进北极地区的开发和资源的有效利用，北极航道的开辟将可能成为改变实际航运格局的海上运输新通道，可以很大程度缓解各国海运压力。北极各国对北极地区的开发有丰富的经验和相对成熟的技术,中国应积极吸纳“冰上丝绸之路”沿线的国家和地区参与合作，为北极地区资源的使用和全球贸易发展提供更好的平台。

最后，中国应与俄罗斯加强交流，深化北极区域合作。将“丝绸之路经济带”合作模式下的“五通”（政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通）的指导思想在中俄共建“冰上丝绸之路”的合作中加以落实。中俄共建“冰上丝绸之路”的提出，表明中国已经成为俄罗斯北极开发政策的首选合作伙伴，俄罗斯在北极地区具有地缘优势和悠久的开发历史，在北极事务中发挥着重要作用。中俄两国在北极地区的合作需要俄罗斯在北极研究的成果和数据等宝贵的资料。因此，中国应该在北极外交中加强与俄罗斯的交流，加强与俄罗斯的政治互信和互动，做到“政策沟通”。中俄两国在北极地区的合作中要加快北极地区的基础设施建设，建设大型转运港口，共同开发北极东北航道和建设“滨海通道”，促进两国合作的“设施联通”。中俄两国在北部边境的合作已经有了一定的成效，在能源合作的基础之上，拓展农业、金融、技术、企业等更宽领域的合作，消除现有的贸易壁垒，营造良好的合作环境，实现“贸易畅通”。为实现中俄“冰上丝绸之路”的“资金融通”，深化金融合作，推进两国合作过程中人民币结算，借助亚投行和金砖国家开发银行等金融机构加快“冰上丝绸之路”资金的有效投入；两国应该在加强高层互动的同时实现民间互动的强化,扩大文化交流、人才交流、旅游合作、科技合作，同时为加强两国人才的联合培养，为共建“冰上丝绸之路”培养人才，实现两国合作中的“民心相通”。对于俄罗斯面临的困境,中国应在能力范围之内，对俄罗斯进行有效的帮助。中国在极寒环境下施工有丰富经验，因此,对于北极地区交通系统和港口等基础设施的建设提供技术上的支持。

本文来源：辽宁大学学报（哲社版）

作者：谢晓光，辽宁大学转型国家经济政治研究中心研究员，辽宁大学国际关系学院教授。程新波，辽宁大学2016级国际关系专业硕士研究生

谢晓光等：俄罗斯北极政策调整背景下的“冰上丝绸之路”建设

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