邱少俊等：如何正确区分“所有者权利”与“监管者权力”

本轮机构改革，明确由自然资源部“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，目的是“着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题”。当前，对于第一个“统一”，即“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”应当管什么、怎么管，“所有者职责”包含哪些内容，如何通过“统一”解决所有者不到位等问题的研究不多见。在自然资源部现有职责中，哪些属于行使所有者职责的范畴，哪些属于行使监管职责的范畴，实际工作中应当如何区分、如何优化？笔者认为，要回答这些问题，首先必须厘清“所有权”和“监管权”的概念、区别和联系等一系列问题。

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01正确区分所有权和监管权

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党的十八届三中全会提出“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。”由此可见，所有权、所有者职责源于“资产管理体制”，而监管权、监管者职责源于“资源监管体制”。这是概念辨析的基础。

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习近平总书记在党的十八届三中全会《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中明确指出：“国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理和国家对国土范围内自然资源行使监管权是不同的，前者是所有权人意义上的权利，后者是管理者意义上的权力。”“全民所有自然资源资产所有者权利”是一种物权，简称“所有者权利”；“对国土范围内所有自然资源的行政管理权力”是一种政治权力，简称“监管者权力”。 “两权”无论是性质、权源、内容、形式均有根本性的不同。我国《宪法》明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，实行“生产资料的社会主义公有制”。因此，占有生产资料并对其进行管理的权力（所有者权利）以及对国土范围内的自然资源进行行政管理的权力（监管者权力）都属于人民、属于国家。而当《宪法》层面的资产国家所有权和资源行政管理权进一步转化为部门法、具体到社会生活实践中时，“国家”就兼具了双重身份、承担了双重职责：既是“全民所有自然资源资产的所有者”，也是“国土范围内所有自然资源所涉及的公共事务管理者”；既“对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理”，履行所有者职责，也“对国土范围内自然资源行使监管权”，履行监管者职责。由于行使所有者权利和监管者权力的主体高度统一，都是“国家”，而且行使的手段、方式也高度一致，都表现为政府的“管理”行为，所以，长期以来我国的自然资源资产管理实践中，“两权”交织在一起难解难分，尤其“两权”所衍生出的管理行为存在混淆。管理体制上没有专门区分“作为部分自然资源资产所有者的权利”与“作为所有自然资源管理者的权力”，导致了“两权”混淆，并造成了若干问题。

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资产管理与行政管理不分，难以发挥市场配置资源的决定性作用。政府以行政审批的方式配置自然资源资产，限制了要素市场化配置以及产权的流转，导致资源错配、效率低下，也不利于资源的节约集约利用。

“权利”与“权力”归属不清、权责不清、监管失效。一些地方把“对资源资产进行行政管理”简单等同于“对资源资产进行直接处置”，许多自然资源由基层政府直接进行处分，往往容易忽视资源的保护和可持续利用；一些地方随意让渡所有者权益，低价出让甚至无偿出让自然资源。

资源资产所有者收益和政府税收收入不分，影响了所有者权益的落实。马克思曾指出：一切形式的地租，都是土地所有权在经济上实现自己、增值自己的形式，也就是土地所有者的所有者权益。国家作为资源资产所有者，凭借对资源资产的所有权向使用者收取费用（所有者收益），和政府作为监管者，凭借国家强制力和公权力向公民或法人收取税收，是性质完全不同的行为，对经济活动产生的影响也截然不同。实践中存在不少“租、税、费”不分的情况，没有真正理清属于自然资源资产的收益，也不利于建立“保护优先、修复为主“的资源收益使用机制。

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总的来说，区分“所有权”和“监管权”，最根本的是要区分“基于所有权而进行的管理”和“基于行政监管权而进行的管理”，明确两种不同性质管理行为的内涵、差别，划清两者边界，从而为回答“所有者职责”是什么、“两统一”的第一个“统一行使”到底统一什么、为何要统一、如何统一等问题，提供必要的理论支撑。

正确区分所有权和监管权具有重要意义：

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正确区分所有权和监管权是生态文明建设的内在要求。习近平总书记指出，健全国家自然资源资产管理体制是健全自然资源资产产权制度的一项重大改革，也是建立系统完备的生态文明体系的内在要求。同时，《生态文明体制改革总体方案》将自然资源资产产权制度作为生态文明制度体系八项基础性制度中的第一项制度，明确“构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”监管有效，必须明确权责；而明确权责，首要的是明确权利和权源，也就是正确区分基于所有权的管理和基于监管权的管理。

正确区分所有权和监管权是统一行使全民所有自然资源资产所有权、履行所有者职责的重要前提。《宪法》规定，地方各级人民政府管理本行政区域内的行政工作。显而易见，行政监管权天然是分级行使的，地方各级政府、各有关部门在中央的统一领导下各负其责，不存在“统一行使”的问题。需要“统一行使”的只有所有权。在我国，所有权由中央政府统一行使，这是我国国体和政体决定的。在具体行使过程中，全国人大是最高国家权力机关，而国务院是最高国家权力机关的执行机关，由其行使所有权，并对全国人大负责，所以才有“所有者职责”。国务院进一步授权自然资源部代表行使所有权，这与自然资源部作为国务院组成部门，领导和管理相关行政工作，不能简单划等号。这是指导我们履行所有者职责、开展相关工作的重要前提。

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正确区分所有权和监管权是推行有偿使用制度的关键基础。资源有偿使用制度是生态文明制度体系的又一重要基础性制度。需要注意的是，“有偿使用”不仅仅意味着“收费”。如果只是为了保障政府收入、维系政府运行，通过收取税收、收取行政事业性收费等方式也可以实现。推行资源有偿使用制度的根本目的是为了“提升自然资源保护和合理利用水平，切实维护国家所有者权益，为建设美丽中国提供重要制度保障”。其关键是实现所有权和使用权分离，将资源所有者权益纳入自然资源及其产品价格形成机制，通过市场机制增加国家作为资源所有者的收入，进而实现全民共享；这与通过行政手段增加国家作为权力机关的收入是不同的。如果没有正确区分所有权和监管权，不是通过正确行使所有权而是按照行政监管的方式推行有偿使用制度，将造成事倍功半的结果。

正确区分所有权和监管权是开展所有者权益工作、维护所有者权益的首要任务。本轮机构改革中，自然资源部新设了“自然资源所有者权益司”，并明确其负责“履行全民自然资源资产所有者职责”。维护所有者权益首先要准确认识权益工作的历史使命，准确地把握工作方向和内容：其存在是为了维护和落实所有者权益，而不是行使行政监管权；尽管所有工作最终的指向都是服从中央、服务国家和人民，但具体工作时的管理对象、管理范围、管理手段和方法都是不一样的，这点必须在工作中时时牢记和把握。要把区分所有权和监管权贯彻到所有者权益各项工作的始终，无论是建立委托代理机制、资源清单和管理体制、还是开展资产清查统计，或是进行资产处置、收益管理，开展资产评价与考核监督，都要以区分所有权和监管权作为出发点，以维护所有者权益为落脚点。

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02区分“两权”重点考虑三项因素

《生态文明体制改革总体方案》明确提出“坚持自然资源资产的公有性质，创新产权制度，落实所有权，区分自然资源资产所有者权利和管理者权力”的基本原则，但具体工作中应当如何区分？如何将基于所有者权利的管理从传统的行政管理中区分出来，为今后加强所有权管理、维护所有者权益奠定基础？可重点考虑以下三方面因素：

管理对象。如果管理对象是物，能够形成明确的物权或准物权，可以实现所有权和使用权分离并对其进行管理，可以认为是所有者权利。如供应国有建设用地、批准用矿或用海，其实质是所有者创设使用权，并处分使用权（将使用权让渡给他人）。所有权人可以决定供应或者不供应、可以决定无偿供应（划拨）或有偿供应（出让等）、可以决定让渡期限（土地使用年期、采矿期限、海域使用年期）。据此可以认为土地供应、矿业权出让、海域使用权和无居民海岛出让是所有者权利。而供地、供矿、供海的行为中，需要符合节约集约的标准、需要符合用途管制的要求，如果闲置浪费还要进行行政处罚收取闲置费，这些事项应当是监管者权力。

管理范围。相关管理行为如果只对全民所有的自然资源资产有约束力，则更可能是所有者权利。如果对全民和集体所有的都有约束力，则更可能是监管者权力。例如，政府只能划拨或出让国有土地，而不能代替集体经济组织划拨或出让集体土地，所以可以认为供应国有土地是所有者权利。与此同时，无论是集体土地出让还是国有土地出让都必须遵守用途管制、产权登记、行业准入、资源使用标准的相关规则，所以可以认为这些事项是监管者权力。此外，还可以引入国际比较。例如，在生产资料私有制国家，私人所有的土地也需要遵守用途管制要求，也需要进行产权登记，由此可以认为上述事项是监管者权力。

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行使权利（权力）的方式以及适用法律和关系。对于矿藏、海洋等资源，只有国有没有集体所有，这种情况应如何区分呢？一般认为，权利可由民法予以确认，属于平等主体之间的财产关系、人身关系，可以通过委托代理、契约等民事方式明确双方权利义务，从而实现管理目标的，可以优先确定为所有者权利。权力需由行政法、刑法等公法予以确认，必须通过国家强制力才能保证实现管理目标的，应该是监管者权力。例如，由《物权法》所确认的建设用地使用权、探矿权采矿权、海域使用权的设立、使用等，为所有者权利。由《刑法》所确认的对非法占用耕地林地、非法采矿的查处、刑罚，为监管者权力。

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需要指出的是，并非所有事项都能进行明确区分并分割，一些事项或职责往往具有双重属性。

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关于调查监测。国家作为所有者，需要对国有的资源资产进行清查统计，同时，国家作为公共事务的监管者，需要对全域范围内所有国有和集体的资源都进行调查统计。前者是所有者权利，后者是监管者权力。

关于确权登记。国家作为所有者，主张权利属于自己，并要求将相应的自然资源资产登记在自己名下，这是所有者权利；国家作为公共事务管理者，依据申请人的申请，对产权归属进行核实、确认，并通过公告的方式予以登记、公示，这是监管者权力。

关于资产看护。对于森林的防火防虫，所有者出于保护自身财产的需要进行防火防虫，这是所有者权利；由于火灾、虫害具有强烈的外部性，监管者出于维护公共利益、维护公众安全需要，也要进行防火防虫作业，这是监管者权力。

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关于对低价出让行为的监督管理。所有者为了维护自身权益，需要对代理人低价出让自然资源的行为进行监督、制止，这是所有者权利；同时，由于该行为可能扰乱市场、涉嫌以垄断地位影响市场公平，监管者也有权监管，这是监管者权力。

上述这些管理事项，虽然可以从性质上、概念上进行一定的区分，但实际工作中很难完全切割。

由此可见，自然资源部现有的一些职能司局，特别是涉及具体资源种类的司局，既肩负部分所有者职责，也肩负部分监管者职责。随着本轮机构改革的深度推进，下一步通过何种管理体制、管理方式，才能实现管理效果最优化，确保所有者职责和监管者职责都能履行好，还需要结合实践不断探索完善。

03基于区分“两权”更好地落实“两统一”职责

自然资源资产管理体制和自然资源资产产权制度的研究中，有两组概念需要重点关注：

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一组是“所有权”与“监管权”

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一组是“所有权”与“使用权”

前者是产权建立的基础，后者是产权实现的关键。为更好地实现履行党中央国务院赋予自然资源部的重要使命和职责，在区分“两权”的理论基础上，后续还需重点开展以下工作：

抓紧梳理现行法律法规、部门职责中的相关内容。要明确区分哪些是“基于所有权的管理”，哪些是“基于行政权的管理”，并着力区分实践中因所有者职责不到位而导致的问题以及因监管者职责不到位而导致的问题，有针对性地查缺补漏，确保“两统一”“两职责”都得到落实。

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系统构建“统一行使”的管理体制——解决“怎么统一”的问题。行政监管权采取的是“中央统一领导、部门各有分工、地方分级监管”的方式，而所有权则应由中央政府统一行使。但是，现有的法律法规规章政策中，普遍缺乏相关制度设计。如何在顶层设计、法律关系、制度体系、具体政策和实际操作等不同层面体现“统一行使”而不仅仅是一般意义上的“统一领导”“统一管理”，需要有全面系统的顶层设计。

加快建立“行使所有权”的具体机制——解决“怎么行使”的问题。行使所有权有多个层面的方式，就行使主体看，可分为自然资源部直接行使、委托相关部门或地方政府代理行使，委托以后还有对受托人、代理人进行有效监管的问题；即便是自然资源部直接行使，也可细分为设立派出机构行使、政府购买服务等。总而言之，行使所有权，并不能笼统地与“管理自然资源”划等号；将所有权管理从传统的资源管理中区分出来以后，如何更好地实现所有权，落实所有者权益，亟待理论创新、制度创新。

在进行制度设计的同时，还应注意研究总结国家统一行使所有权的制度优势问题。国有自然资源资产“所有权归全民所有、权利由国家统一行使、收益由全民共享”是社会主义制度特色，也是我国的制度优势。中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》明确要求“加快构建中国特色自然资源资产产权制度”。这就要求我们既要充分总结制度优势，也要厘清相关问题，进一步建立健全更符合中国实际的自然资源资产管理体制。这不仅有利于解决当下的很多经济运行问题、生态文明建设问题，对于树立制度自信、对于完善和丰富中国特色社会主义理论也具有十分重要且深远的意义。

文章来源：中国自然资源报

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作者：邱少俊 吕宾。自然资源所有者权益司，中国自然资源经济研究院