曲波等：论海洋经济法律的体系化

我国海洋经济法律体系化的现状

目前，我国海洋经济法律在立法和理论上来说，都不能称之为体系，亟需提高体系化程度。

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（一）海洋经济法律的体系化程度较低

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我国虽有《全国海洋经济发展“十三五”规划》作为总规划，但没有形成实证意义上的海洋经济法律体系。从立法体例来看，我国海洋经济法律的现有立法形式不同，但在适用过程中互相关联，综合规制海洋经济活动。

第一，对海洋经济活动中不具有涉海特殊性的部分，不进行新的立法而直接适用既有的一般法律进行规制。对海洋经济活动中的民商事问题，如物权归属、损害责任的数额认定等，适用《民法总则》《合同法》《侵权法责任法》等民事领域的一般法律。

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第二，对海洋经济活动中具有涉海特殊性的部分，一般只进行涉海特别立法，将涉及海洋经济活动的规定囊括其中。即使是具有涉海特殊性的问题，如海上运输、港口运营、船舶海损碰撞等问题，在适用涉海特别规定的同时也要考虑相关民商法的一般规定和基本原则。海洋经济活动的涉海特别立法具体有两种方式：一是在原有部门法或单行法体例的基础上增添或补充涉海特别规定。这种形式主要体现在对海洋经济活动的司法管辖上，以司法解释的形式作为对相关法律的附属补充。如 2016年的《最高人民法院关于审理发生在我国管辖海域相关案件若干问题的规定》（一）和（二）明确了海洋经济活动中一些直接涉海活动（海洋产业活动）在违反相关法律后的民事、行政和刑事管辖问题；《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》明确了海事法院的受案范围。二是制定专门的涉海单行法律法规，这种方式是我国涉海立法最主要的一种形式。就法律层面来说，《海商法》《海域管理使用法》《港口法》《海洋环境保护法》《海上交通安全法》《海事诉讼特别程序法》等虽然分属不同的法律部门，但共同对海洋经济活动中的各类经济活动和相关问题进行了规制。在批准《联合国海洋法公约》前后，我国还陆续制定了《领海及毗连区法》《专属经济区和大陆架法》《深海海底区域资源勘探开发法》等法律，明确了我国在各个海洋区域经济活动的相关规范。在法律层面以下，我国海洋经济活动的涉海立法有两条路径，其一是国家层面上，国务院及各部委，在各自的职权范围内，针对海洋经济活动的某一行业或领域，制定涉海行政法规和规章，如交通运输部针对海上交通事故制定的《海上交通事故调查处理条例》、国务院发布的针对船舶登记事项的《船舶登记条例》等；其二是地方层面上，各省及具有立法权的较大市制定的涉海地方性法规和规章，如浙江省人大依据《海域使用管理法》制定的《浙江省海域使用管理条例》，宁波市人大依据《海岛保护法》制定的《宁波无居民海岛管理条例》等。

总的来说，我国海洋经济的立法数量较多且较全面地覆盖了海洋经济活动的各个领域，但目前的立法主要将海洋经济活动以行业化的形式，通过各行业的涉海单行立法进行规制，海洋经济规划虽然对海洋经济在整体上制定了相应的行政计划，但效力较弱，缺少针对海洋经济的综合性立法。在目前行业化立法下，特别是受行政法部门的行业化标准的影响，海洋经济活动的立法层级、立法主体多样，使得海洋经济立法缺乏整体性和一贯性，并往往出现立法冗杂的情况。因此，从体系化的角度看，我国海洋经济法律缺乏独立的概念和完整的范畴，没有立法实践上的体系安排，缺少从理论上对海洋经济法律的整体认知。

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（二）海洋经济法律的体系化理论缺失

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体系化方法在我国的法学研究和法律实践中已有一定的运用，但不同的体系化理论在内核上缺乏普遍一致的标准，不能直接适用在海洋经济法律的体系化中。目前学者们多将海洋经济法律作为海洋法律或是涉海法律的下位概念进行研究，相应的理论成果也大都是涉海法律体系化的理论。“涉海法律”都是与海洋经济直接或间接相关的法律法规，海洋经济法律的体系理论依赖于对既有法律资源归纳梳理，因此可借助现有的涉海法律体系化理论来总结海洋经济的相关法律法规，这具有一定的技术性价值。但涉海法律的体系理论与海洋经济法律的体系理论不能等同，即使实证法层面对应的具体法律有一致的情况，但由于认知的标准和角度不同，对相关法律的整体认知理念及所形成的认知图景不同，二者的区别具体如下：

第一，体系的概念和负载于概念的价值不同。涉海法律的体系理论，以“涉海法律”为基本概念，强调了概念的空间属性，其目的在于体现“海法”的自体性，价值上倾向于体现“海法”体系的独立性和完整性。以此构建的理论中，“海洋”以及相对应的“陆地”空间成为体系划分和构建的基本标准，具有很强的空间对立性。而海洋经济法律的体系理论，以“海洋经济法律”作为基本概念，不仅包含直接位于海洋空间的经济活动（海洋产业活动），还包括间接与海洋产业活动相关的经济活动（海洋相关产业活动），强调海洋经济利益的同求性关联和海洋经济活动的分工性关联。 在立法目的上倾向于海洋及相关经济活动的整体协调发展。

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第二，体系内法律要素的类型和关联方式不同。由于“涉海法律”和“海洋经济法律”这两个基本概念在内涵和负荷价值上的不同，使二者所函摄的子概念群、法律关系的类型形式也不相同，其关联方式与结构也不相同。前者的子概念及法律关系类型与既有的部门法体系基本一致，只是具有一定的涉海特殊性。而后者的子概念及法律关系类型则映射了海洋经济的行业活动，跨越了不同的法律部门，以劳动分工和经济利益的形式关联。

完善海洋经济法律体系化的建议

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我国海洋经济法律的具体规范在实证法体系上的归属是确定的，缺乏构建空间，故目前体系化的构建集中在理论层面。我国海洋经济法律尚未进行理论上的体系化，多样化的立法主体使海洋经济法律的立法体例和内容有所差异，且在各个海洋经济立法的领域都存在一些法律上的缺陷和瑕疵。因此，完善海洋经济法律的体系化，一方面，需要提高海洋经济法律整体的体系化程度，在立法上统一体例不一的各类海洋经济法律，并保持与既有部门法体系的协调；另一方面，则需要完善作为海洋法律组成部分的海洋经济相关法律、法规和规章，从而提高海洋经济法律内部要素的体系化程度。

（一）海洋经济法律体系化立法体例的选择

如前所述，我国海洋经济法律是由诸多单行法或部门法规范组成的，而这些法的立法体例不统一，且涉及到海洋经济立法的海陆立法区分问题时，虽然一般会归属于涉海特别立法中，但在立法上具有不确定性。融贯性要求海洋经济法律在逻辑融贯科学的基础上，立法体例尽可能的协调统一。对单一法律文本而言，最优的体例是法典，而对复数法律文本而言，则至少应该将其整合为一个趋向完满的由综合性的单行法统领的法律集合，即有学者所言的综合性立法模式。 本文认为，我国海洋经济法律应该采用这种立法体例。打破法律部门的界线，以海洋经济活动的整体为基本范畴，制定海洋经济法律的综合法，并以该综合法为基础，以海洋经济各项具体活动的相关单项立法、行政法规、部门规章、地方立法等为次级体系，共同形成整个海洋经济法律的体系化集合。

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在制定《海洋基本法》的背景下，该法作为我国的涉海综合性法律，应该对海洋经济活动在法律上做出基本的界定，并突出海洋经济发展的重要地位。在此基础上，应当加强对海洋经济法律的整合工作。考虑到《海洋基本法》的重要性和立法进程的缓慢，中央或地方可以在《海洋基本法》出台前制定海洋经济管理的综合规定，在效力上为行政法规或地方性法规，通过立法技术，整合海洋经济的相关法律。在《海洋基本法》出台后，再进行相应的修改和跟进。海洋经济法律的综合性规定可以涉及以下内容：第一，规定海洋经济活动的管理部门，统一行使海域使用许可与行业许可的主体资格和管理职能；第二，制定统一的许可程序，包括许可的流程、许可标准和许可的期限等，实现对海洋经济活动准入管理的流程化。在此基础上，各行业的行业标准和强行性规范可以保留在行业法律法规中；第三，整合海洋经济法律，将海洋经济活动的相关配套管理制度纳入到法律中，并规定配套管理的协调部门，全方位、一体化地保障海洋经济的发展；第四，明确海洋经济活动相关国际条约与国内法的效力关系，以及适用方式。

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（二）提高海洋经济活动各领域法律的体系化程度

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除了从立法体例上整体提高海洋经济法律的体系化程度外，还可通过完善现有立法，提升海洋经济法律内部各要素的体系化程度。

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1. 提高海洋经济法律立法理论的科学性

海洋经济活动是公私主体共同参与的一项社会事业，其中政府的管理在海洋经济活动中具有先导性的地位，但传统行政立法理论是以保障公主体的权利、行政指令及政策需要为目的进行的立法，缺乏立法的科学性，特别是缺少经济因素的考虑。对此，在立法中引入法的经济分析方法是十分必要的。在立法中要全面分析既往各海洋行业的经济数据，根据各行业的经济状况调整立法的方向。但在现有的行业化管理思维下，经济数据的统计也是以行业进行的，一方面一手的统计资料分散于各个部门中，另一方面海洋经济行业没有与陆地行业经济区分开来，存在混同的情况。针对这一问题，建议重新调整统计年鉴的结构，分别对产业的陆海经济状况进行统计，或者针对海洋经济活动的行业进行单独的综合统计。

2. 加大海域管理执法的立法工作

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目前我国没有海上执法的单行法，出于执法精确性的考虑，需要制定相关立法，该法至少对海上执法的下述问题进行规定：执法主体、执法事项的划分、执法的程序标准和执法的复议等。通过海上执法的单行立法，统一海上执法的标准和操作流程，提高对各项海洋经济活动在执法管理过程中的效率，减少执法成本。

3. 精简海洋经济行业管理法律

在海洋经济行业管理事项中，准入资格、主管机构和法律责任问题，不同行业的规定实际上是基本一致的，区别只在于行业标准和强行规范上。但在现行的以行业为标准的法律体系划分下，每个行业都进行了单独的立法，使得法律的内容很大一部分是重复的；而且目前海洋经济的法律整体上是“海域管理”+“行业管理”的“二元管理模式”，在这一模式下，海域使用的许可、收费和管理的主管部门及程序规定与各海洋行业经济活动的许可、税费和管理主管部门及程序规定被区分为两个层次，各自适用不同的法律规定，由不同的主管部门管理，这导致了职权的分散，也使得经济活动的管理程序繁杂，严重损害了管理的有效性和经济运行的效率。针对海洋经济活动的直接管理，应该遵循“海洋综合管理”和“海陆统筹”的原则对现行立法进行完善。在具体管理上，将海域管理的部门和各涉海经济产业的行业主管部门以窗口的形式进行统筹，提高办事效率。同时可通过筛选海域许可和行业许可程序重复部分的方式进行精简。

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4. 完善海洋科技创新的相关立法，促进海洋高新技术产业的发展

习近平总书记强调“要发展海洋科学技术，着力推动海洋科技向创新引领型转变”。海洋科技创新与海洋经济发展和海洋强国建设密切相关，成为未来科技创新的重点。但我国现有的海洋科研类法律在立法上是单行法模式，没有突出海洋科技创新的战略地位和重点领域，不能很好的满足海洋科研类活动的法律适用需求，不能有效的促进海洋科技创新。为此，我国一方面应针对性地制定海洋科技创新的总体规划，加大国家对海洋高新技术产业和研究的政策扶持和财政支持；另一方面，需要海洋科研立法的全面保障，建立统筹的科技创新管理机制和长效的海洋科技创新成果转化机制，保障海洋科技创新的稳步发展。

5. 加快行政程序立法的进程，制定涉海行政程序的特别规定

无论是政府参与海洋经济活动，还是对海洋经济活动的管理，本质上都是一种行政行为，需要以行政程序加以规制。而我国尚未制定统一的行政程序单行法，行政程序及其标准在各地各领域尚有许多差异，因此，可制定涉海行政程序的特别规定，统一规范对海洋经济活动的执法程序，提高执法的科学性，简化执法程序。

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文章来源：宁波大学学报

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作者：曲波、杨川

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