王婉潞：南极治理机制的内涵、动力与前景

kscg7a827t · 发表于科研成果分享 2022-11-27 06:58:52

引言

南极是国际合作与可持续发展的新疆域，南极治理是全球治理不可或缺的一环。南极治理是指治理主体通过施加具有法律约束力或准法律约束力的规则、措施等来处理南极不同领域的事务，以规范行为体的南极活动。在1959年之前，南极参与国争夺南极领土主权，南极地区一度陷入混乱。1959年签订的《南极条约》有效地限制与引导各国的南极行为，成为南极治理的起点。《南极条约》第9条规定南极条约协商国具有南极事务的决策权。在解决南极治理问题的过程中，协商国将《南极条约》发展为庞大的南极条约体系，由此衍生出的南极治理机制构成南极治理的核心。

南极治理的关键在于南极治理机制的塑造和运作，掌控相关机制的规则制定权和解释权的国家将在南极治理中居于优势地位。然而，南极治理机制和议题的繁杂阻碍了国内相关研究的深入。本文将在厘清南极治理机制内涵的基础上，探讨南极治理机制演进的动力因素，并对南极治理机制的发展前景做出研判。

1南极治理机制的内涵

根据《南极条约》第9条第1款，协商国通过定期召开南极条约协商会议(ATCM)对南极进行治理。在治理南极的过程中，协商国将单一的《南极条约》发展为繁复的南极条约体系，并由此衍生出南极治理机制。

1.1南极治理机制的界定

社会科学中有两种不同含义的机制:一种是普遍意义上的“机制”，指系统的内在工作方式，是系统在发展变化过程中表现出来的内部各要素的相互关系及其规律;另一种是国际关系理论美国学派提出的“国际机制”概念。斯蒂芬·克拉斯纳曾经给出一个经典定义，“机制是国际关系特定领域里隐含或者明示的原则、规范、规则和决策程序，行为体的预期围绕着它们进行汇集”。本文所称的机制是后者，即国际机制。

现有研究关于南极治理机制的界定存在分歧。南极研究中出现两种定义方式:第一种是从理论上进行定义，认为南极治理机制是由南极条约体系所确立的南极治理的原则、准则、规则以及决策程序，该定义与克拉斯纳对国际机制的定义相吻合;第二种是从内容上进行定义，将南极条约体系等同于南极治理机制。这两种用法有不同的来源:第一种用法来源于国际政治理论，第二种用法来自于南极治理研究的国际法传统。

在国际政治理论来源方面，克拉斯纳和罗伯特·基欧汉分别对国际机制进行定义。克拉斯纳认为，“机制是国际关系特定领域里隐含或者明示的原则、规范、规则和决策程序”。与此不同，基欧汉认为国际制度包括国际机制。其中，国际机制是指得到政府一致同意的、涉及国际关系特定问题的有明确规则的制度。也就是说，基欧汉所指的国际机制实际上是规则，这就削弱了国际机制本身的厚度。克拉斯纳所称的国际机制，不仅包括指令性的规则，还包括价值维度的原则与规范。南极治理机制不仅包含规则，其中更蕴含价值维度的考量，因此以克拉斯纳对国际机制的定义来分析南极治理更为准确。

从南极研究的国际法传统这一来源看，学者们几乎一致将“南极条约体系”视为南极治理机制。与国际关系学界对机制的定义不同，国际法学界是在“国际法中明确的规则和程序”这个意义上使用机制的概念，他们使用“机制”来描述由国际条约或公约而形成的制度安排。但是，国际法与国际政治关于机制的认识存在区别。国际法中是按照理想状态来定义国际机制。然而在实践中，国际法中的制度安排的作用力并不是全部有效，许多国际条约对国家行为没有影响力。与国际法中的定义不同，国际政治是按照实际状态对国际机制进行定义，克拉斯纳提出“预期汇聚”的概念，正是将国际法中那些无实质作用的条约排除在外。

从治理内容的角度而言，现有研究一般将南极条约体系视为南极治理机制。这是因为在早期的南极治理中，南极条约体系与南极治理机制所涵盖的范围相同。“南极治理机制”这个用法最初产生自20世纪80年代。当时，“南极条约体系”尚未被正式提出，国际上使用“南极条约机制”来指代南极条约体系，如吉莉安·瑞格曾经编辑一部名为《南极条约机制》的论文集。此后，“南极治理机制”的用法逐渐增多。随着时代的发展，南极治理机制的范围已经逐渐超越南极条约体系的范围，其不仅包括南极条约体系下建立的机制，也包括体系外非国家行为体所确立的治理机制。

鉴于此，本文采纳克拉斯纳的定义，认为南极治理机制是指南极治理中为治理特定的问题领域所制定的原则、规范、规则和决策程序。其中，原则和规范具有价值维度，规则和决策程序是根据原则和规范而制定出的指示和律令。更具体地来看，南极治理机制是一种机制复合体。机制复合体是指在某一领域内，一系列相互关联的机制形成一个相对松散的整体，它不是有意的制度安排，而是一系列政策选择的结果。作为机制复合体，南极治理机制通过“增生”与“裂变”的方式形成，各个机制相互关联，共享核心的原则与价值理念。“增生”体现在非国家行为体日益参与到南极治理机制中，如非国际行为体在协商会议机制中的作用与日俱增、企业创立南极旅游机制则等;“裂变”则是指协商国在协商会议机制之外创立新的机制治理某一领域的问题，典型代表是南极海洋生物养护机制，协商国为治理南极海洋生物养护问题而创立该机制。

1.2南极治理机制的双重价值理念

根据克拉斯纳有关机制的定义，南极治理的各个机制可细化为两个层面，一是以原则和规范为代表的价值层面，二是以规则和决策程序为代表的具体规则，其中，价值层面对具体规则具有指导意义。南极条约协商会议机制、南极海洋生物养护机制、南极旅游机制是目前南极治理机制中最为重要的三个子机制，这三个机制均奉行相互矛盾的价值理念。这一传统来源于《南极条约》，并向体系内其他机制扩散。比如，在南极海洋生物养护机制中，南大洋海洋生物的养护与利用并行，这对相互矛盾的价值理念塑造了整个养护机制。

第一，南极条约协商会议机制的价值理念。根据《南极条约》第9条第1款，协商国创立协商会议机制，并且在机制运行中具有决策权。协商会议机制完全衍生于《南极条约》，而《南极条约》本身同时倡导两类相互冲突的价值理念，受此影响，协商会议机制奉行一套相互矛盾的价值理念。《南极条约》明确倡导的价值理念是和平、科学与合作，这也是《南极条约》的三大支柱，这些价值理念属于公共层面，是出于维护全人类的共同利益之考虑。但是，《南极条约》还隐含着反方向的价值理念，一是维护各声索国的声索与权利，二是开发南极资源。维护主权声索的理念经《南极条约》第4条而强化，第4条明确规定“不主张、支持或否定缔约任何一方在南极原来的领土权利与要求”。开发南极资源的理念则衍生自《南极条约》前言及第1条，第1条规定“南极应仅用于和平目的”。《南极条约》没有明确指出“和平目的”的具体内涵，随着时代的变化，“和平目的”的内涵从避免军事冲突延伸到资源开发领域。这两个理念相互关联，赋予声索国维护自身的声索主权、优先开发南极资源的权利，这实际上维护的是协商国的私利。在维护全人类共同利益与维护协商国私利这对截然相反的价值理念指引下，协商国创立了相应的规则。一方面，协商国将南极用于和平目的，规定科学合作是南极地区唯一允许的活动;另一方面，协商国创立协商会议机制，其属于俱乐部式的排外机制，早期对南极事务秘密决策，以防止国际社会削弱协商国的利益。

第二，南极海洋生物养护机制的价值理念。为解决南大洋的生物养护问题，协商国于1980年签订《南极海洋生物资源养护公约》(简称《养护公约》)，并设立南极海洋生物资源养护委员会、科学分委员会(SCCAMLR)以及秘书处。养护委员会的出现分割了协商会议的权力，协商会议具有治理南极大陆的决策权，养护委员会则具有南大洋治理的决策权，这是南极治理机制的首次裂变。与南极科学委员会的咨询地位相似，科学分委员会为养护委员会提供科学上的建议。养护机制依靠委员会、科学分委员会、秘书处的配合而运转。《养护公约》设立了专门的秘书处来处理行政事务，养护委员会拥有独立的法人地位，是政府间国际组织，养护委员会由此成为南极治理机制中第一个真正意义上的国际机制。

在原则和规范所属的价值层面上，由《养护公约》所衍生出来的南极海洋生物养护机制同样奉行两套相互矛盾的价值理念，这源于《养护公约》的两个原则。一方面，协商国为履行《南极条约》中“保护与保存南极海洋生物资源”的条款而制定《养护公约》。据此，《养护公约》以“养护南极海洋生物资源”作为核心目标，这也是《养护公约》的原则之一。另一方面，受到《南极条约》“和平利用南极”原则的影响，《养护公约》在养护生物资源的同时还允许“合理利用”这些资源，即允许成员国捕捞南大洋的渔业资源，导致南大洋海洋生物的养护与利用并行。

第三，南极旅游机制的价值理念。与南极治理中的其他领域不同，南极旅游不是由协商国直接进行治理，而是以国际南极旅游组织协会(IAATO)为治理主体进行自我规制(self-regulation)。1991年，7家美国旅游运营商建立了旅游协会，并出台《南极旅游组织者指南》。当前，南极旅游治理呈现双层结构，即协商国确立南极旅游治理的准则，日常的治理实践则由旅游协会来完成。在法律上，《关于环境保护的南极条约议定书》(简称《议定书》)管理南极地区的所有人类活动，其中包括南极旅游。不过，《议定书》仅提供原则上的指导，并没有提供具体的治理措施，具体的治理实践由旅游协会来完成。

在价值理念上，旅游协会同时奉行两套价值理念。其一来自《南极条约》，旅游协会遵循《南极条约》倡导和平与环境保护的价值理念;其二来自旅游协会的本质属性，即企业以盈利为最终目的。旅游协会设立了严格的环境保护标准。例如，为了避免南极旅游中因无规制而造成的拥挤无序以及环境破坏，旅游协会制定“同一时间同一地点一条船”原则，有效地避免了南极旅游混乱的局面。旅游协会不仅积极地与协商国、环保组织以及专家进行沟通，还对游客普及南极教育，来保护南极环境[8]。尽管旅游协会设立严格的环境保护标准，但是旅游协会由旅游公司组成，其最终目的是为了盈利。旅游公司鼓励游客赴南极旅游，而不是减少旅游。日益增长的南极旅游将会带来一系列的后果，比如会干扰南极科学研究、干扰南极动物栖息、破坏南极的原始地貌、增加环境污染等，将会损害南极环境。旅游协会的自我规制虽然在一定程度上避免南极旅游的无序与混乱，但是仅靠行业自我规制无法提供长期的综合性治理战略[9]。虽然治理南大洋生物资源的《养护公约》也存在一些问题，但是其提供了综合的系统的治理战略，即生物系统养护。与此相反，基于企业的自我规制并没有任何长远的、系统的战略统领，长期可能会对南极旅游治理造成负面影响。南极条约体系严重依赖旅游行业协会的自我规制，这一战略存在相当大的风险[10]。另外，虽然目前旅游协会卓有成效，但是存在一个先天缺陷，即没有能力强制要求所有南极旅游运营商成为旅游协会的成员，也无法强制旅游协会外的成员按其要求行事[11]。

概言之，南极治理机制是指南极治理中为治理特定的问题领域所制定的原则、规范、规则和决策程序，是一种机制复合体。作为机制复合体，南极治理机制共享相同的核心原则与价值理念。协商会议机制、南极海洋生物资源养护机制、南极旅游机制作为南极治理中最重要的三个机制，皆奉行一对相互对立的价值取向，即维护全人类利益的同时也维护各国的私利。正因如此，近年来在南极治理出现公共问题时，各国首先考虑到本国的利益，在南极规则制定中展开权力博弈和利益竞争，导致难以达成一致决议，问题迟迟得不到解决。

3南极治理机制的演进动力

自1959年《南极条约》签订、协商会议机制诞生以来，南极治理机制发生增生与裂变，由单一机制逐渐发展成为机制复合体。增生与裂变体现在南极治理机制类型上的变动。我们以协商国为核心，按照机制的制定主体和实施主体这两方面对南极治理机制进行类型学划分。划分标准包括两个方面

1)某一问题领域的治理机制是否在协商国主导下产生;(2)相应机制产生后协商国是否具有决策权。据此，目前的南极治理机制呈现出以下三种类型:标准型、独立型、自我规制(表1)。

标准型机制是指协商国同时是机制的制定主体与实施主体，即协商国创造某种机制，在机制的运行中协商国具有决策权。领土主权、科研合作与信息交流、环境保护等议题的治理机制属于标准型。独立型是指协商国仅为制定主体而不是实施主体，即协商国主导创设机制后，机制设立的委员会具有决策权。生物资源、矿产资源等议题的治理机制属于独立型。自我规制型是指协商国既不是机制的制定主体也不是实施主体，而由私人企业自我创立机制，且在运行中私人企业拥有决策权。南极旅游的治理机制属于自我规制型。

具体而言，领土主权问题、科研合作与交流、环境问题三个核心议题由协商国完全控制并处理。协商国的决策机制是协商会议，其根据《南极条约》第9条第1款而设立，协商国主导协商会议的创立和运作的全过程。在南大洋生物资源、南极大陆矿产资源的治理中，协商国在完成问题确认、议程设定后，通过决策一致的方式创设了相应机制。机制一经出台随即独立，由机制设立的委员会处理该领域内的一切问题，此后领域内的一切问题由委员会讨论并制定决议，它们定期向协商会议做汇报，协商会议不再参与机制的决策。1991年，七家美国公司创建国际南极旅游组织协会(IAATO)，管理南极旅游。其遵循《南极条约》的价值与精神，根据条约和《议定书》建立了严格的南极旅游行业标准，还定期向协商会议和环境保护委员会报告南极旅游、船只活动以及环境影响的情况。旅游协会成员制定南极旅游指南或操作程序，这些指南与程序常被协商会议采纳并形成相关措施或决议，协商国仅在大方向上提供指导。旅游协会成员将其南极治理称为自我规制的典范。南极治理中存在的问题领域及其对应的机制类型如表2所示。

需要注意的是，这些不同类型的机制并不是在《南极条约》生效时直接产生的，而是协商国在应对南极治理中的不同问题时依次建立的。至今为止，南极治理在不同时期有不同的主要议题。在整个20世纪50年代，南极治理中的主要议题是领土主权问题，南极参与国为此设想多种解决方案，最终于1959年签订《南极条约》，冻结领土主权声索，标准型机制产生。在20世纪60年代，协商国集中精力在南极进行科考和科研，科学合作是这个年代的主题，而协商会议处理科考与合作的问题，因此对该议题的处理属于标准型机制。从1972年开始，资源议题兴起，打破科学的平静。矿产资源于1972年被首次列为会议议程，此后成为协商会议常设议程。随后，南大洋海洋生物资源于1975年首次列为协商会议议程。由于海洋生物资源问题比矿产资源问题更容易解决，在20世纪70年代，协商会议的重心是解决海洋生物资源问题，直到1980年出台《南极海洋生物资源养护公约》。解决海洋生物资源问题后，协商国将目光转向矿产资源，矿产资源议题成为20世纪80年代协商会议的首要问题。1988年，《南极矿产资源活动管理公约》出台。但是，《矿产公约》出台遭到环保组织的激烈反对，在他们的反对下，协商国否定《矿产公约》，将重心放在环境保护上，随后出台《议定书》，自此，20世纪90年代，环境保护成为协商会议的中心议题。

因此，为了清晰显示南极治理各种机制产生的时间，按照时间顺序重新将表2进行调整，得到表3。表3显示的是南极治理新机制产生的时间，并不代表南极治理机制的更替。

据此，从机制类型的变化上可以清晰地看到南极治理机制发生两次变革。第一次变革发生在20世纪70、80年代，表现为南极治理机制在标准型机制之外裂变出独立型。第二次变革发生在20世纪90年代初，南极治理机制出现由独立型机制向标准型机制的回潮，同时增生出自我规制型机制。下文将从国际机制的本质和概念出发，探寻影响南极治理机制变革的因素，尝试提出南极治理变革的分析框架。

2.1南极治理中机制演进的动力因素

克拉斯纳从四个不同的内容上定义机制，认为“机制是国际关系特定领域里隐含或者明示的原则、规范、规则和决策程序，行为体的预期围绕着它们进行汇集。”基欧汉对这一概念产生质疑，认为原则、规范和规则三者紧密交织，三者在概念的边缘地区是难以区分的，无法做出清晰的概念界定。因此，基欧汉从禁制(injunctions)的意义上思考机制，将机制的概念做简化处理，将四要素统一为规则，即国际机制是政府达成一致的带有明确规则的制度，与国际关系中特定的问题相关。

如此处理固然简约，但是基欧汉所理解的国际机制在内涵上是不完整的。首先，机制不仅对行为具有禁制性，即“限定着特定的行动并禁止其他的行动”，机制“也助力(enable)行为体”，即降低不确定性从而增进社会福利。实际上，基欧汉关于国际制度和国际机制的表达自我矛盾。他在概念上认定国际机制是禁制性的，但是其所创立的新自由制度主义却主张以国际制度协调国家之间的行动，从而促成国际合作，这实际上发挥着助力的作用。基欧汉认为国际制度的建立不仅是霸权国为了维护国际体系而单方为国际社会提供规则，也是国际社会成员需求的结果。国际制度可以提供高质量的信息，双方对彼此的行为意图有清楚的认知，大大降低交易成本，能够解决合作的困境，促进双方的合作[15]。因此，基欧汉关于国家机制概念的界定与其理论本身的功能存在偏差。不可忽视的是，除了具有正式的规则外，国际机制还包含非正式的原则和规范，原则和规范属于价值维度，仅用规则来定义机制缺少价值层面的考量。

不论从禁制角度还是从助力角度看国际机制，从其本质上看，国际机制是人为设计的制度安排，这种安排的初衷是为了维护权力的分配。国际机制几乎由大国制定，其所反映的是大国的利益与偏好。南极秩序的重大变革与权力拥有者的选择息息相关。除了权力因素，南极治理中行为体利益认知转变的现象已得到诸多研究的论述，但是这些研究没有指明利益认知的来源。建构主义国际关系理论认为，规范即共有观念决定利益，不同的规范创造对利益的不同认知。从概念上看，国际机制的概念包含四个关键的构成要素:原则、规范、规则和决策程序。其中，原则和规范是深层次的原因，决定国际机制的根本性特征，而规则和决策程序是表层，受深层次因素的影响。原则和规范的变动引发机制本身的变化[16]。《南极条约》明确规定了南极治理的原则，即“为了全人类的利益，南极应永远专为和平目的而使用，不应成为国际纷争的场所和对象”[17]。不过，原则是高度概括的准则，其内涵模糊，没有界定具体问题的解决方法。与原则相比，南极治理的规范则更为明确，且呈现出变化的特征。因此，本文选择规范因素对治理机制的变革进行分析。

权力与规范皆可以控制行为体的行为，但是从识别的难易程度上来看，两者有很大的不同。通常情况下，权力很容易被识别，而规范却是一个难以辨别的概念，人们常常身在规范中而不自知。重复性的习惯行为通常会令行为体内化规范，久而久之甚至构成其身份的一部分[18]。不过，规范也不是完全无法辨别的，当人们违反规范时，会立即面临其他行为体的压力乃至反对。

传统的南极治理研究偏向以权力为核心进行研究。这有充分的依据:受制于人力、财力、物力，中小国家难以到达南极或者在南极进行科学考察活动，能够开展南极活动的国家除了在地理上存在优势的国家外，一般都是实力强大的国家、在国际体系中具有举足轻重的地位，这一特征在南极的早期活动中尤为显著。在南极展开活动的国家几乎都是大国，而大国的集中涌入使得南极比世界其他地区呈现更为激烈的权力博弈和利益竞争。权力博弈是南极的主题。例如在《南极条约》出台前后，即使处于科考合作的热潮中，各南极领土主权声索国依然用地理命名、绘制地图、发行邮票、建立科考站等行为宣誓势力范围，而非声索国也用加强投入和物质存在等方式来扩大在南极的权力。

不过，权力并不是南极治理的唯一主题，单凭权力不能完美解释南极治理机制的变革，南极历史上出现了权力所不能解释的现象。比如1959年前后，协商国的利益认知从争夺领土主权转变为开展南极科研合作;1991年，利益认知又从获取资源转为保护南极的环境。在这些利益认知的变化中，规范在背后发挥着作用，规范确定哪些行为是应当的，是应该遵守的。

综上，本文以南极治理的变化为基础，采用分析折中主义的研究路径，将南极治理机制变革的动力机制确定为权力与规范两因素，进而提出一个包括权力与规范的分析框架，以期准确地描述与解释南极治理机制的变革。

2.2南极治理中的权力结构

南极权力结构大致可以分为三层，分别为协商国，即法律赋予治理南极权利的国家;非国家行为体，即在南极治理中拥有影响力的国际组织和跨国行为体;国际社会，即没有明显的南极治理权力，但是能够潜在地影响南极政治的非南极条约国家。《南极条约》赋予协商国决策权，在《南极条约》运行初期，协商国垄断南极治理的权力。然而随着经济全球化趋势的加强以及交通和通信技术的飞速发展，南极治理的权力不断扩散。治理权力首先从协商国扩散到南极条约体系内政府间组织，再扩散到非政府组织与企业等非国家行为体。非政府组织通过知识、价值、治理实践创造了新的权力[19]，对协商国的权力产生强烈冲击。

1959年《南极条约》签订后，协商国成为南极事务的决策者，处理南极治理中的所有问题，垄断南极治理的权力。南极治理权力的垄断表现在两个方面:第一，南极条约协商会议是秘密举行的，成员仅限于南极条约协商国，缔约国有权出席大会开幕式和闭幕式，但是无权参加与获知决策过程;第二，协商会议最终报告(FinalReport)保密。此时参与南极的唯一非政府组织是南极科学研究委员会(SCAR)。

南极科学研究委员会发挥的作用表明国际组织所蕴含的巨大潜在力量。1978年，南极和南大洋联盟(ASOC)成立，提出“世界公园”的主张。1983年绿色和平组织正式参与保护南极的运动中。此外，在南极治理中发挥作用的非政府组织还包括:世界自然保护联盟(IUCN)、世界野生动物基金会(WWF)、国际环境与发展协会(IIED)等。

自20世纪70年代末开始，非政府组织纷纷质疑协商国保护南极环境的能力，认为有必要联合起来保护南极的环境。在20世纪80年代初期，非政府组织启动了跨国倡议网络，将能量整合在一起，影响着南极治理相关法律的制定，促进了南极科研和资源制度的发展。非政府组织挑战协商国的南极治理权威，在这一过程中，它们获得了南极治理的权力。首先，知识是权力的来源之一，是获得南极权力的主要方式。非国家行为体突破了协商国对南极科学和信息的完全垄断，提供知识和信息支撑。其次，非国家行为体将和平、科学、环保等南极价值理念普及到公众，增强了决策者、科学团体、全球媒体和公众的环保意识。最后，非国家行为体通过南极治理实践获得权力。协商国难以在南极地区常年实行监管，特定领域的非国家行为体则进行治理实践，在实践中不断学习与创新，并且获得承认。

权力扩散是导致治理机制变革的因素之一。当协商国完全垄断南极治理的权力时，国际社会与非国家行为体的诉求被压制。南极治理的权力扩散改变了南极治理中权力主体的构成，进而引发南极治理机制的变革。

2.3南极治理中的显要规范

简单来说，规范是行为体的共有观念，是共同的评判标准，使人们认为他们的行动是正当的。我们将南极治理主体共同认可的评判标准称为南极治理规范。南极治理中同时存在多种规范，包括领土主权冻结、非军事化、核不扩散、科学研究与国际合作(以下简称“科研合作”)、环境保护等。

纵观南极治理的历史，可以发现在不同时期，南极治理中总是存在着一个拥有特殊地位的规范，它并未内化，也可能未被全体接受，但却受到南极体系内外格外的关注。这种受到集体瞩目的规范直接决定南极治理的走向。罗纳德·杰普森、亚历山大·温特和彼得·卡赞斯坦认为，规范也可能不被行为体广泛接受，但却是体系的集体特征——不管是通过制度化(程序、正式的规则或者法律)还是体系中的公众讨论使其瞩目[20]。目前，学术界尚未对此类规范进行界定。为了清晰地表达这种规范，我们借鉴“显要性”(salience)这一术语，将这种规范命名为显要规范，即通过规范倡导者框定话语体系，改变国际社会关注的焦点，进而成为在特定时期内受到“集体瞩目”的规范[21]。这种规范通常处于强势扩散阶段，比其他规范更容易传播，对国家的行为和机制的变革产生重要影响。

五十余年来，南极治理依次出现三个显要规范，即科研合作规范、资源利用规范、环境保护规范。在《南极条约》生效的最初十年，领土搁置、维护南极地区的和平与安全的规范迅速得以内化，从事科学研究与国际合作成为各国证明自己遵守条约的唯一方式，此时南极治理中的显要规范是科研合作，各国自觉将南极活动限制在科学考察与科学研究上，20世纪60年代是科学的十年。

科学探索的宁静被20世纪70年代的资源问题打破。自20世纪70年代开始，外界环境的变化以及科学研究的进步激发了南极条约体系内国家对南极资源合理利用的诉求，资源获取成为南极治理的焦点议题，协商国同时关注南极大陆的矿产资源和南大洋的海洋生物资源的开发问题。相应地，资源获取规范受到行为体的集体瞩目，进入扩散阶段，成为体系的显要规范，由此，各国的行为以获取南极资源为导向，协商国接连推出《养护公约》和《矿产公约》。

20世纪80年代，资源利用规范持续扩散。随着20世纪80年代末大规模环境灾难的突发，国际社会将关注重点集中在环境保护上，联合国提议将南极视为“世界公园”，保护其脆弱的生态环境。此时，环境保护成为焦点议题，相应地，环境保护规范成为新的显要规范。南极条约体系于1991年出台《议定书》，将治理重点从矿产资源转移到环境保护上来，禁止矿产开发，加强南极环境保护。

大致来看，南极治理规范的性质可以分为两种，一种是积极规范，另一种是中性规范。积极规范是指能够导向和平与稳定的规范，这些规范包括非军事化、核不扩散、环境保护等。积极规范的内化能够确保南极的稳定，防止出现国际纷争。中性规范是指那些随着时代的发展与人类社会演进而被赋予一些新内涵，有可能导致南极出现纷争的规范。这些规范包括科研合作、资源利用等。积极规范多是出于公共利益，而中性规范则较多源于行为体的自我利益。

2.4南极治理机制变革的逻辑

南极治理的历史显示，当南极治理中的权力结构与显要规范同时变化时，南极治理机制将会发生变革;如果权力结构或显要规范一者发生变化，南极治理机制将不会发生变化，但是可能会出现不稳定;如果权力结构或显要规范都不发生变化，南极治理机制不会发生变革，南极治理处于稳定的状态(表4)。

从理论上来看，首先，如果权力结构和显要规范同时发生变化，南极治理机制将会出现变革。这是因为在南极治理中可能同时存在不同的权力拥有者，而这些权力拥有者所秉持的规范是不同的。因此，当某个规范成为一段时期内的显要规范时，支持该规范的权力拥有者很有可能是不同的，继而与原有规范出现激烈的竞争。在规范竞争中，获得更多权力支持的规范将会胜出，导致南极治理机制出现变革。

其次，当权力结构和显要规范其中一者发生变化时，南极治理机制不会出现变革，但可能陷入不稳定。具体来说，一种可能是，当权力结构发生变化时，如果显要规范没有发生变化，那么显要规范获得权力拥有者的认同，南极治理机制不会出现变革，南极治理稳定;另一种可能是，权力结构没有出现变化，但是显要规范发生变化，新的显要规范可能没有得到权力拥有者的支持，那么南极治理机制也不会出现变革，但是会陷入不稳定。

最后，如果权力结构或显要规范都没有发生变化，南极治理机制不会发生变革，南极治理处于稳定的状态。这是因为南极治理的权力拥有者始终支持着显要规范，南极治理是稳定的，不存在机制变革的动力。

4南极治理的前景

自1991年《议定书》出台后，尤其是进入21世纪以来，南极治理出现一系列新挑战，学界普遍认为气候变化与商业资源利用构成最主要的挑战。其中，商业资源利用包括南极旅游、生物勘探、非法捕捞等。

首先，气候变化需要在全球范围内进行防控，而气候变化的后果在南极表现得最为明显[22]。在南极，气候变化可能会引发的多重连锁反应，包括导致南极资源开采更加可行;引发生物物理效应[23];外来物种入侵的风险增加，而这一风险由游客和科研活动的持续增加而加剧[22]等。这些由气候变化引发的复杂效应将进一步对南极条约体系的法律制度提出挑战。

其次，在南极旅游方面，自20世纪80年代起至今，赴南极旅游人数增长600%。南极旅游人数的日益增长导致各种风险增加，越来越多的旅游观光可能会导致船只事故、人员伤亡、应急救援和污染排放、影响国家的科研活动[24]、影响南极生态系统(如南大洋中的浮游生物)[25]、南极环境保护，以及干扰南极动物[22]等诸多问题。自20世纪90年代开始，协商国开始重视对南极旅游问题，但至今没有出台系统的法律和制度。

第三，南极生物勘探所获取的生物遗传资源具有巨大的商业价值、应用价值和战略意义，遗传资源成为各国争夺的目标，各国已广泛开展南极生物勘探活动[26]。生物勘探对南极条约体系构成三大挑战:首先，无序开采南极生物资源的行径屡禁不止，南极条约体系没有综合政策来规制生物勘探;其次，生物勘探活动模糊了科学研究与商业利用的界限，可能会削弱国际科学合作;再次，可能重启“南极洲问题”，即全球范围内有关分享南极资源的讨论[27]。

上述议题几乎全部列入南极条约协商会议和南极海洋生物资源养护委员会的议程，但是协商国迟迟没有推出相应的法律和制度，这可归结为三个原因。首先，协商国对相关的信息掌握不够全面，尚停留在研究这些挑战的阶段，而不是解决问题阶段;其次，各国的国家利益与价值理念存在分歧，各国秉持不同的立场，展开激烈的权力博弈和利益竞争，难以达成妥协;再次，协商国仅依靠自身力量已无法解决这些问题，但是与相关的域外国际组织之间尚未解决制度兼容问题，导致制度无法推出。

前文分析表明，南极治理机制的变革取决于权力结构和显要规范两个因素。当权力结构与显要规范共同变化时，南极治理机制将发生变革。南极治理机制的稳定与否也取决于两个因素的配合。当权力结构与显要规范匹配时，体系稳定;当权力结构与显要规范不匹配时，虽然其中任何一个因素发生的单独变化不足以产生变革，但是会令南极治理陷入动荡之中。根据本文的分析框架，在当前的南极治理中，权力结构与显要规范没有同时发生变化，因此南极治理机制没有发生变革。同时，目前的权力结构没有发生变化，而显要规范悄然变化，环境保护依然是显要规范，但是以商业利益为代表的资源利用规范再次兴起，导致南极治理不稳定。南极治理机制的三个趋势值得我们关注。

首先，国家依然掌握南极治理的主要权力，不过南极治理中的权力持续扩散至非国家行为体。由于生物勘探和南极旅游成为南极治理的热点问题，越来越多的非政府组织和跨国公司进入南极。南极条约体系作为南极治理机制的重要来源，其实质上约束与管理的是南极参与国的行为与活动，现有法律对非国家行为体无法进行强制管理。更为重要的是，部分进入南极地区的非国家行为体追求的是经济利益，其到来将导致南极治理更加复杂化。另外，一些域外国际组织具有解决相关问题的丰富经验，可以弥补南极条约体系的不足，但是，南极条约体系至今尚未解决与域外国际组织之间的制度兼容问题，制度兼容问题成为南极治理中亟须解决的问题。

其次，尽管环境保护依然是南极治理的显要规范，但是资源利用规范正在悄然兴起。南极旅游、生物勘探，非法捕捞等活动表明资源利用规范再次兴起，并且正在对科学合作、环境保护等规范构成挑战。生物勘探与南极旅游同属于商业资源利用的范畴，但是，南极旅游主要影响南极生态环境，而生物勘探的挑战更具有根本性。生物勘探破坏《南极条约》中的信息交流条款，且日益损害南极科学的道德，引发南极经济、环境，法律和制度等全方面的问题。若得不到及时处理，生物勘探将引发争端[28]。

再次，南极治理的传统价值理念已经难以为继，需要引入新的价值理念。当前南极治理困境的根本在于现有南极治理机制背后承载着截然相反的价值取向，虽有公共利益的考虑，更多的是各国出于权力均衡和利益博弈下的考虑。气候变化、生物勘探、南极旅游等重要问题至今没有拿出解决方案，表明西方的治理理念已落后于南极治理的现实发展，陈旧的理念已无法解决新问题。尽管一些西方学者敏锐地注意到需要在南极条约体系中引入新理念[29]，但是究竟是什么新理念，却没有展开。“人类命运共同体”理念是今天中国在处理国际事务时所秉持的价值取向，其倡导“共商、共建、共享”的全球治理观。“共商”即各国共同协商解决国际政治纷争;“共建”即各国合作共建形成互利共赢的利益共同体;“共享”即各国享有平等的发展机会，共同分享世界经济发展成果。这一思想能兼容不同的价值理念并兼顾不同群体的利益需求[30]，能够有效超越现有的南极小集团治理思维，超越现有的南极治理机制理念，实现责任共担、合作共赢。中国应将命运共同体理念引入南极治理中，反对任何破坏南极环境的行为，巩固与加强环境保护规范，以此维持南极的稳定与有序。

文章来源：《极地研究》

作者：王婉潞，北京大学国际关系学院博士后, 主要从事南极治理与极地外交研究

王婉潞：南极治理机制的内涵、动力与前景

相关帖子

您看了很久哦，登陆下吧！