张震等：基于陆海统筹的海岸线保护与利用管理

海岸线具有重要的资源价值和生态功能,关乎 沿海地区的经济发展、民生福祉和生态安全。由于 陆地资源的短缺和经济效益的驱动,我国沿海地区 高强度和高密度开发利用海岸线资源,导致部分自 然岸线破坏和公众亲海空间缩减,甚至生态环境严 重退化。同时,在我国海岸线管理实践中仍存在法 律缺失、陆海分界不清、实际用途与规划不符、职能 交叉以及利益主体错综复杂等问题,不利于对海岸 线的保护与利用。 我国首个关于海岸线的专门性纲领性文件《海 岸线保护与利用管理办法》提出,对海岸线实施分 类保护与利用,严格保护自然岸线,整治修复受损 岸线,拓展公众亲海空间,到2020年全国自然岸线 保有率不低于35%。在党和国家机构改革的新形 势下,我国应加强陆海统筹,建立适合国情的海岸 线保护与利用管理体制机制,及时修测和划定海岸 线,加强海岸线资源的集约节约利用,将海岸线作 为海洋空间和资源理性开发的边界线,有效抑制沿 海地区“以陆定海”的发展趋势,实现海岸线保护与 利用的和谐统一。

一、我国海岸线及其管理

1.1 海岸线

我国对海岸线的定义最早见于1990年国家标准《1∶25000,1∶50000,1∶100000 地 形 图 图 式》 (GB12342—1990),即“海岸线为平均的大潮高潮 面所形成的水陆分界线”。此后,同一表述相继被 相关国家标准和行业标准沿用至今。1996年国务 院明确“陆海分界线以最新版的1∶5万国家基本比 例尺地形图上所绘的海岸线为标准”(国发〔1996〕 32号)[1]。2002年《中华人民共和国海域使用管理 法》首次在法律中提及海岸线,即“内水,是指中华 人民共 和 国 领 海 基 线 向 陆 地 一 侧 至 海 岸 线 的 海 域”。综上所述,海岸线由平均大潮高潮产生的实 际痕迹形成,是陆域和海域的分界线,具有法律意 义以及虚拟性、时效性和动态性[2]。 海岸线主要分为自然岸线和人工岸线:自然岸 线是由陆海相互作用而形成的海岸线,包括砂质岸 线、粉砂淤泥质岸线、基岩岸线、河口岸线以及整治 修复后具有自然海岸形态特征和生态功能的岸线; 人工岸线是由永久性人工构筑物构成的岸线。海 岸线的分类表明其兼具自然属性和社会属性:自然 属性的海岸线与其相邻陆海区域内的自然环境要 素共同组 成 海 岸 线 生 态 系 统,为 人 类 提 供 亲 海 空 间,具有环境开放性、资源天然性、稀缺有限性、功 能多样性、整体系统性和空间差异性等特征;社会 属性的海岸线与滩涂、盐田和港口等相互交织,承 载填海造地、交通运输、油气勘探和渔业生产等人类活动,为发展社会经济提供丰富的资源[3]。

1.2 海岸线管理

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作为我国海岸线管理的主要职能部门,原国家 海洋局先后开展全国海岸带和海涂资源综合调查 以及海岸线修测工作。全国海岸带和海涂资源综 合调查自1980年开始外业调查,于1987年通过国 家验收。

以该综合调查结果为基础,我国海岸线修 测工作分为3个阶段:

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①2002—2007年,按照2002年 《海域勘界技术规程》中“以天然岸线和2000年1月 1日前建成的人工岸线为海域勘界有效岸线”的技 术要求,沿海各市级人民政府自行组织海岸线修测工 作,并批准和公布其修测成果[4];

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②2007—2017年, 按照“我国近海海洋综合调查与评价”专项相关技 术规程的要求,原国家海洋局组织海岸线修测成果 报批工作,沿海省(自治区、直辖市)海域勘界领导 小组具体实施,修测成果由省级人民政府批准后公 布;

③2017年至2018年国务院政府机构改革之前, 按照《海岸线保护与利用管理办法》的要求,省级海 洋行政主管部门会同有关部门开展海岸线修测工 作,修测成果经原国家海洋局审查,由省级人民政 府批准后公布。

随着我国海岸线修测工作的逐步完善,原国家 海洋局以修测成果为基础,在海洋功能区划、海洋 生态红线以及海岸线调查与统计等领域先后出台 多个文件,从管控方式、管控目标、保护类别和整治 修复等角度,积极推动海岸线保护与利用。

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二、海岸线管理存在的问题

根据《中华人民共和国海域使用管理法》实施 以来尤其是海岸线修测成果公布以来的海岸线管 理实践,结合国家海洋督察组反馈的督察情况,对 照海洋生态文明建设和自然资源统一管理的要求, 我国海岸线管理仍存在一些问题。

2.1 海岸线划定缺乏统一性和科学性

部分沿海地区的海岸线划定标准与相关国家 标准和行业标准不统一,且科学性不足。例如:潍 坊市以防潮坝为标准划定海岸线,与相关国家标准 不符;东营市自然岸线和人工岸线的划定标准为沿 海永久性和半永久性挡水(潮)堤坝向陆一侧是否 存在平均大潮高潮时的自由纳潮水域,无法体现自然岸线和人工岸线的本质区别[5]。

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2.2 对海岸线修测成果贯彻不力

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对海岸线修测成果的信息公开不到位,导致管 理权属不清晰。例如:山东省政府于2008年批复省 海洋、国土部门联合报批的海岸线修测成果,但仅 省海洋行政主管部门于2010年在市县级海洋行政 主管部门范围内以印发文件的形式通知,导致日照 市岚山港等多宗用海项目在同一海域出现海域使 用权证和国有土地使用证并存的现象[5];江苏省盐 城市也有类似情况,大丰市港区北部部分海域“二 证并存”现象较严重[6]。 部分沿海地区未经批准自行调整海岸线,导致 河海和陆海管理混乱。例如:2015年钦州市和防城 港市将大风江和茅岭江河口海域划定为河道并按 河道管理,与广西壮族自治区政府批准和公布的海 岸线不一致[7]。 部分沿海地区未执行海岸线修测成果,对占用 自然岸线的用海项目继续实施土地管理,而规避围 填海计划指标管控,且与海洋功能区划不符,导致 海洋生态环境受损。例如:海南省琼海市将占用海 域面积近6hm2的某文化产业园项目调整至土地管 理范畴[8];山东省东营市和威海市约2.2万 hm2的 围海养殖在海岸线向海一侧未办理海域使用权证, 而以养殖使用权证和养殖协议等代替[5]。 部分沿海地区未按海岸线修测成果实施海域 划界,导致管理交叉和缺位。例如:《上海市海洋功 能区划(2011—2020年)》获国务院批准后,长江口 区域仍按照《长江口综合整治开发规划》由水务行 政主管部门管理,至今未纳入海域管理[9];《浙江省 海洋功能区划(2011—2020年)》获国务院批准后, 浙江省未及时调整其他相关规划,约1.1万 hm2区 域未纳入海域管理[10]。

2.3 对海岸线管理政策落实不足

部分沿海地区落实海岸线管理政策“打折扣”。 例如:河北省出台的多个文件中降低自然岸线保有 率指标要求[11];江苏省市海洋功能区划确定的海岸 线整治 修 复 长 度 与 省 海 洋 功 能 区 划 相 比 有 所 缩 短[6];天津市已触及自然岸线保有率的底线要求,但 仍将大部分海岸线规划为填海项目,而仅保留海岸线两端,保护格局欠合理[12]。

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2.4 海岸线开发利用失序、失度和失衡

涉海行业对海洋空间需求的排他性竞争加剧, 海岸线开发利用矛盾突出。例如:鸭绿江口湿地和 大连斑海豹国家级自然保护区的环境保护让位于 经济发展,实施的围填海项目破坏海岸线,并改变 海域自然属性[13]。 海岸线开发利用方式粗放,闲置、浪费甚至破 坏现象较严重。例如:潍坊市、东营市和滨州市占 用海岸线修建港口,但因建港条件较差,海岸线资 源综合效益较低;盖州市和莱州市改变占用海岸线 的项目用途,将公益性项目规划为住宅和商业等房 地产项目[5]。 大规模围填海等海洋开发利用活动导致海岸 线生态系统破坏,优质沙滩和典型地质地貌等海岸 线景观及其公共服务功能减少,公众亲海空间大幅 缩减。例如:潍坊市防浪(潮)堤建设对海水动力产 生影响,改变海岸线区域的潮位痕迹,自然岸线逐 渐向海退移;潍坊市白浪河河口的填海工程破坏部 分河口海湾典型生态系统[5];大连市小窑湾城镇建 设和旅游基础设施填海项目致使自然岸线消失,纳 潮量骤降[13];山东省丁字湾、石岛湾、莱州湾和靖海 湾等重要海湾因围海养殖被截弯取直,海域自然属 性改变,纳潮功能几乎丧失[5]。

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三、问题产生的原因

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3.1 新发展理念尚未牢固树立

沿海地区对海岸线资源的价值及其稀缺性的 重视不足,仍不同程度地存在“重开发轻保护”“重 发展轻管理”和“重经济轻生态”的惯性思维。“以 陆定海”的传统观念尚未从根本上转变,保护与利 用和谐统一的新发展理念尚未牢固树立,与新形势 下自然资源的管理要求不适应[14]。

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3.2 法律体系尚未健全

由于不 同 领 域 现 行 法 律 的 立 法 背 景、立 法 理 念、起草部门和立法时间等不同,法律规定有所缺 失或冲突。例如:海岸线的定义尚未以法律形式明 确,效力和权威性较低;滩涂仅为地理概念而非法 律概念,相关法律对滩涂区域属于土地还是海域的 认定不统一,甚至存在矛盾;河流与海洋之间的界线至今没有法律规定,多数入海河口未划定河海分 界线,管理矛盾突出[15-19]。

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3.3 自然资源统一监管格局尚未形成

自然资源尚未实现统一监管,导致组织实施要 求不具体、主体责任不明确以及监督检查和考核评 估体系不健全。海岸线保护与利用管理体制机制 不顺畅,相关行政主管部门之间缺少协调和沟通, 以海岸线为基础编制的《海洋功能区划》与《城市总 体规划》和《土地利用总体规划》等相关规划难以衔 接。相关技术标准不统一,部分区域划定的海岸线 与土地利用调查线存在交叉或空白。海岸线所在 区域的权属不清,存在职能交叉和缺位,且相关权 属数据缺少融合和共享。

3.4 管理制度尚未完善

尚未建立海岸线使用占补平衡制度和有偿使 用制度。现有海域使用论证体系未充分考虑海岸 线管理需求,仅将自然岸线的占用情况列为参考指 标而非关键指标;现行海域有偿使用制度仅考虑用 海面积和用海位置等因素,未将占用海岸线纳入海 域使用金缴纳范围[20-21]。

3.5 占用海岸线的历史遗留问题尚未妥善解决

部分沿海地区海岸线向海一侧涵盖围垦滩涂、 海堤、海塘、矿场和盐田以及军事用地、农用地转建 设用地和国有建设储备用地等,在修测和划定海岸 线前甚至《中华人民共和国海域使用管理法》出台 前,相关权利人已对海岸线所在区域形成事实性占 用,其中部分区域已取得国有或集体土地使用证、 养殖使用权证、探采矿权证和农村土地承包经营权 证等,导致管辖权争议和所有权混乱,且由于涉及 土地、海洋、渔业和林业等多个行政主管部门,至今 未能妥善解决[22-23]。

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四、对策建议  

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4.1 全面深入推进海洋生态文明建设

沿海地区须尊重和敬畏自然规律,站在新时代 的高度,深刻领会生态文明建设理念的精髓,彻底 改变惯性思维,以新发展理念为引领,坚持“保护优 先、适度开发、陆海统筹、节约利用”,实施海洋主体 功能区规划,落实海洋生态红线管控要求,确保海 洋空间开发利用与资源环境承载能力相适应,全面深入推进海洋生态文明建设[24]。

4.2 完善法律体系

制定保障自然资源统一监管的上位法,为相关 法律的制修订提供依据,解决相同位阶法律之间的 矛盾。进一步明确国土空间总体规划的法律地位, 强化其对其他规划的刚性控制和战略引领。加快 推进《中华人民共和国海域使用管理法》的修订,明 确海岸线的法律定义,进一步明确海岸线与陆海分 界线和河海分界线的关系,并制定相关法规和实施 细则。适时修订与海岸线相关的其他法律,保持法 律规定的一致性和协调性。

4.3 构建陆海统筹的监管体系

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加强顶层设计,构建陆海统筹的“国家 - 省 - 市-县乡村”4级和“空间规划-总体规划-专项规 划-控制性规划”4层的规划体系,统筹协调各级和 各层规划的布局导向、关键指标、价值理念和调控 原则,减少城镇建设区、生态区和渔业区等的大规 模交叉。同步各项规划的编制时间、标准和年限, 推动海洋功能区划、海洋主体功能区规划、土地利 用总体规划和城市总体规划等“多规合一”,编制全 方位、多层次和大融合的国土空间总体规划。

落实生态空间用途管制,构建科学合理的海岸 线保护与利用格局,将海岸线与城镇开发边界、永 久基本农田控制线和生态保护红线有效衔接和有 机结合,设置海岸线“三线”:

①“生存线”,即严守资 源消耗上限,保障海岸线资源的多样性,禁止海岸 线生 态 空 间 转 换 为 城 镇 空 间 和 农 渔 业 空 间 等;

②“生态线”,即严守生态保护红线,限制海岸线开 发利用规 模 和 强 度,划 定 海 岸 线 生 态 空 间 保 护 范 围,在保护范围内对已占用海岸线的用海项目实施 逐步退出和转变用途的措施,严禁不符合海岸线保 护要求或有损海岸线生态功能的用海活动;

③“保 障线”,即 严 守 环 境 质 量 底 线,按 照 城 镇 建 设 适 宜 性、农渔业发展适宜性和生态功能重要性进行海岸 线空间分类,合理安排海岸线开发利用的数量、时 序和分布,保障沿海地区经济社会发展和公众亲海 的需求[25]。

国家统一组织包含海岸线在内的自然资源的 调查评价、规划管理、确权登记和整治修复工作,地方政府切实履行海岸线管理的主体责任,积极探索 陆海统筹的海岸带综合管理模式。将海岸带作为 特殊区域,明确其范围以及管理的基本原则和重点 内容,合理制定综合保护和总体利用规划。明确沿 海地区各级政府和相关部门在海岸带管理中的职 责,建立海岸带协调管理联席会议制度以及海岸带 定期巡查、联 合 执 法 和 违 法 行 为 处 理 首 接 负 责 制 度,形成专业化和整体化的管理合力[26]。

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4.4 加强制度建设、能力建设和信息化建设

加快制定海岸线管理制度及其实施细则,建立 健全规划实施情况的第三方评估制度、海岸线开发 利用审批许可制度、海岸线有偿使用制度、海岸线 动态监测预警和评估制度、海岸线资源环境承载能 力调查和开发利用适宜性评价制度、海岸线保留区 和退缩线制度、海岸线资源生态修复和补偿制度、 海岸线专项调查统计和定期修测制度、海岸线属地 化协议管理制度、海岸线管理差异化绩效考核和奖 惩制度、海岸线资源档案管理制度以及海岸线专项 督察制度等,定期开展海岸线专项执法工作,落实 海岸线管理责任制。 加强海岸线修测和划定、海岸线动态监测预警 和评估、海岸线保护与利用总体规划以及海岸线整 治修复等技术标准和规范的研究,实现相关技术标 准和规范的有效衔接。 推动建设“大平台”“大网络”和“大系统”,实现 陆地和海洋管理“一张图”。应用“云管理”和“大数 据”等信息技术,完善海岸线、生态保护红线、城镇 开发边界和永久基本农田控制线等空间信息数据 库,整合相关权属和规划信息,促进数据融合和共 享,及时发现和处理权属争议和规划冲突,为海岸 线管理提供信息支撑[27]。

4.5 妥善解决历史遗留问题

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在现行法律制度框架下,掌握权属争议区域的 现状并建立台账,以争议区域是否具有海域基本属 性为根本,综合考虑历史原因和法律规定等因素, 对部分争议区域“区别化”对待:对于海岸线向海一 侧已经成陆的区域,及时修测和划定海岸线;对于 已取得相关权属或事实性占用海岸线但仍具有海 域基本属性的区域,具体问题具体分析,与相关行政主管部门协商修测和划定海岸线,并积极探索衔 接管理以及退出和补偿机制。

4.6 科学合理开发利用海岸线

对于新建用海项目,进一步提高海岸线开发利 用产业的 准 入 门 槛 和 生 态 门 槛,鼓 励 采 取 区 块 组 团、人工岛和多突堤等离岸用海布局方式,在海岸 线与用海项目之间预留一定宽度的生态和生活空 间;对于已批准占用自然岸线的用海项目,加大财 政支持力度和拓宽资金投入渠道,构建海岸线生态 修复项目库,通过建设人工湿地和滨海廊道、实施 退养还滩以及开堤通海等措施,推进海岸线开发利 用的生态化、自然化和绿植化。

4.7 形成海岸线管理的监督合力

进一步扩大海岸线信息的公布范围,不仅包括 自然资源管理部门,而且包括环保、水务、农业和住 建等与海岸线密切相关的管理部门,甚至包括沿海 地区党政机关、司法机关、监察机关和部队等,提升 各职能机构对海岸线管理的关注度。充分利用各 种媒体和渠道开展海岸线知识的宣传普及工作,及 时和准确发布海岸线保护与利用管理信息,定期举 办听证会和研讨会,提升社会公众和非政府组织对 海岸线管理的参与度。

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文章来源：海洋开发与管理

作者：张震,禚鹏基,霍素霞