白中科：国土空间整体保护、系统修复与综合治理的思考

长期以来，生态系统改变使得人类福祉和经济发展得到了实质性进展，但其生态代价是巨大的。我国也先后实施过一批与国土空间生态保护修复相关的工程，对维护国家生态安全发挥了重要作用，为全面推进新时期国土空间生态修复积累了经验。但这些工程普遍存在对象单一、多头独立推进、相互间统筹规划不够、工程衔接不足等问题，未将国土空间作为完整的生态系统来考虑，没有实现真正意义上的“整体保护、系统修复、综合治理”。

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一、提出缘由

1.先天倒逼——国土空间的先天脆弱性

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世界大陆平均海拔高度830 m，中国陆地平均海拔1 495 m，是世界均值的1.8 倍。据《全国主体功能区规划》，中度以上生态脆弱区域占全国陆地国土空间的55%，其中极度脆弱区域占9.7%，重度脆弱区域占19.8%，中度脆弱区域占25.5%，国土空间呈现先天脆弱性。

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2.人为倒逼——国土空间的人类活动剧烈

中国是世界上人类活动最强的国家之一，人类活动对国土空间生态用地造成了占用和破坏。例如我国铁路运营里程数、公路运营里程数、原煤和原油年生产量及消费量自1949年到2017年间激增。据《全国主体功能区规划》，2010年，直接损毁地表面积在5 hm2 以上的矿产开发点约5.26万个，分布于全国1 774 个县（市、区），在25个国家重点生态功能区中24个有矿产开采，占全国矿区总面积的15.5%。

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目标倒逼——新型城镇化与乡村振兴

中国城镇化水平由1978年的17.92%达到2017年的58.52%，同时带来的是日益严重的资源与能源环境压力。乡村振兴和新型城镇化双轮驱动，统筹城乡国土空间开发格局，优化乡村生产生活生态空间，分类推进乡村振兴，延续人和自然有机融合的乡村空间关系，是实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。

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二、案例反思

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长期以来，国家在履行部门指导、协调、监督工作职责时，生态要素分设在不同管理机构，存在管理体制不健全、全社会共同监督机制不完善、生态监测监控网络不统一、生态大数据集成应用未建立等突出问题，以致难以准确监测中国重要生态区域生态环境状况，也不便及时发现和控制重大生态破坏和环境污染行为，直接影响生态系统的复合功能与可持续利用。

黑土地  自然的“因草而生”与人为的“为粮而退”

中国“北大荒”变成“北大仓”，是国家重要商品粮基地。然而，“北大仓”面临的尴尬就是其所能骄傲与自豪的黑土地越来越少。从土壤发生学原理考虑黑土的形成过程就不难发现：黑土是温带半湿润（或湿润）季风气候森林草甸或草原化草甸植被下形成的自然土壤。如果长期输出大于投入、种植制度单一、高强度翻耕、现代集约化农作制度用养脱节，大自然必然无情地向人们开出巨额“罚单”——“林草休养而生”的黑土可能“因粮而退”，甚至丧失产粮功能。改善的思路还是要从黑土形成的原理上找答案：强化腐殖化、抑制矿质化。

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盐碱地  可见的“改良利用”与隐藏的“生态灾难”

长期以来，盐碱地作为重要的耕地后备资源，开发成效显著，但也不乏失败案例：一是改良了流域内某一片区盐碱地却引发了另一片区土地盐渍化；二是改良片区重返盐碱。这是因为尚未科学认知到某一片区自然形成的盐碱地正是为了维护另一片区土壤不发生盐渍化的生态功能，注重化学改良的短期效应，忽视地球化学的决定作用，堵塞了盐分的天然运行通道。这种具有长期生态影响的盐碱地开发利用问题，首先应从流域角度进行盐碱地可开发的片区与须保留的片区的空间布局，其次才是改良问题。

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工矿用地  有界的“直接损毁”与无界的“间接影响”

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工矿用地直接损毁好似有界，但生态环境影响却难以确界。目前中国有10 万多个矿山，固体废弃物堆放场有几十万处，矿山损毁土地点—线—面—网扩展达数千万亩。这些损毁的土地若得不到及时复垦，将会对周边环境造成巨大威胁，尤其是金属矿山，暴雨期污染物会随着地面径流或地下水迁移转化，严重污染农田。这种一边划定基本农田保护区或一边投资巨额造地，却因矿山废弃土地得不到及时复垦又造成划定的基本农田或新造地受到污染的典型案例，是以往部门行业分头管理的弊端所致。

三、思想内涵

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1. 尊重规律科学认知

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按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游，进行“整体保护、系统修复与综合治理”。这涉及跨部门、跨流域的尺度认知。例如，沙尘暴的影响，将浑善达克沙地与北京甚至东南沿海联系了起来，影响区域从局地扩展到了中观甚至宏观尺度。考虑时间尺度时，许多生态过程、生态现象与生态过程的因果关系需要长期观测才能发现，通过足够的时间尺度才能理解生态环境问题的本质。

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2. 部门协同形成合力

生态保护修复应形成“宏观上可指导、中观上可控制、微观上易操作”的部门联动合力，破解国土空间生态要素的综合性与管理事权的部门化、生态空间的连续性与空间区域的政区化、生态工程的持续性与行政管理的届次化三大矛盾。应首先摒弃部门利益，以国家利益为最高原则完成国土空间规划；各部门应遵循国土空间规划再进行相应的部门规划，部门规划技术可操作性强。目前，仅强调国土空间规划而忽视部门规划，可能达不到国土空间“整体保护、系统修复与综合治理”预想的效果。

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3. 研发推广系统管理

集“理论方法—工程技术—试验示范—标准规范— 监测监管”为一体互检平台，是国土空间“整体保护、系统修复与综合治理”制度创新的重要支撑。也就是说，理论方法指导工程技术，工程技术需要野外试验示范，试验示范是为了推进标准（规范）建设，有了标准（规范）才可便于监测监管，监测监管是为了更好地在国土空间更大范围内推广应用。若逆向考虑，推广应用要靠监测监管，监测监管需要依据标准（规范），标准（规范）来自于成功的工程技术试验示范，工程技术需要理论方法的指导。

4. 保护修复、层次有序

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由于人类生产和生活的需要，部分处在比较原始的状态生态系统仍将成为人类开发利用的对象，需要实施封禁式的保护，设立各种自然保护区或其他类型的保护地。对过伐、过牧、过垦导致生态系统结构和功能严重退化的自然生态系统，迫切需要人工干预、科学设计、科学实施，达到生态系统的再植复原和恢复重建等目的。而对城市、农田、工矿交通建设用地等人工生态系统，尤其是工矿及交通活动受损国土空间的生态修复，亟待做好污染源头管控，抑制污染态势“点—线—面—网”的进一步蔓延。

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5. 知识体系对接融合

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要求从事国土空间“整体保护、系统修复、综合治理”这项重大工程的专家应具有宽广的知识面，并力求多学科专家携手攻关，形成专业对接-知识互补-管理协同-技术融合-功能提升的目的而自然资源领域的天、空、地、网立体化感知技术，多源数据融合与认知技术，在线协调和管控技术，国土大数据分析与决策支撑技术等的应用，可望解决传统手段无法解决的管理难题。

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四、实现途径

1. 国土空间“整体保护、系统修复与综合治理”亟待在科学技术领域有所突破——国土空间格局结构优化与功能提升以及国土空间生态保护修复的标准研制。以往国土空间分区多样化起到了重要的指导作用，但部门行业特征明显，各类国土整治工程的实施从单项需求出发多、科学布局少，致使出现偏差。因此，国土空间格局优化与功能提升应处理好政策顶层设计和分层对接、政策统一性和差异性的关系，亟待从科学角度给出不同区域国土空间生态安全系统最优的土地利用结构阈值。同时，国土空间格局优化与功能提升应在研究方法上有所突破；国土空间“整体保护、系统修复与综合治理”也需要标准跟进和监管到位。

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2. 国土空间“整体保护、系统修复与综合治理”亟待在部门管理行业间形成合力——部门协同管理以及多元资金统筹。国土空间“整体保护、系统修复与综合治理”不可能由一个部门来完成，应科学评估国土空间受损程度，并对受损国土空间修复利用为城镇空间、农业空间、生态空间的适宜性进行评价。鉴于国土空间生态保护修复的复杂性、艰巨性、系统性、长期性，以及生态保护修复资金投入总体不足且来源渠道较单一的现实，应打通绿水青山向金山银山转化的通道，明确生态产品价值实现的途径，调动各类主体和社会资本参与生态保护修复。

3. 国土空间“整体保护、系统修复与综合治理”亟待在专业学科内涵上得以拓展——多学科交叉融合以及多专业改造提升。国土空间“整体保护、系统修复、综合治理”生态要素多，涉及调查、规划、评价、建设、利用和管护等技术环节，需要进行学科交叉融合以及多专业改造提升。面向自然资源综合管理需求，通过学科交叉融合、专业改造提升倒逼技术创新，技术创新再倒逼管理创新，这是土地领域的自我需要，也是对国家发展的主动担当。

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文章来源：[url=]上海土地整治。[/url]

作者：白中科，中国地质大学（北京）教授。