张玉钧等：日本国家公园发展经验及其相关启示

  日本的公园有两种类型，一种是以《城市公园法》为依据而建立的都市公园，另一种是以《自然公园法》为依据建立的地域制自然公园。日本的国家公园属于后一种类型，它是人们接触自然的最佳场所，使人们获得感动和快乐，同时也为下一代人保留和提供与当代人一样的享受自然、保护自然的地方，并依照国家公园的规定开展相关活动。

一、国家公园的起源

在日本，国家公园的主要任务是对具有代表性的自然风景资源进行严格保护、合理利用和限制开发，同时为人们提供欣赏、利用和亲近自然的机会，以及必要的信息和利用设施。国家公园建立在《自然公园法》的基础上，接受日本环境省的指定与管理。截止2015年3月，日本已建立32处国家公园，面积合计约211万公顷，约占日本国土面积5.6 %。

（一）自然公园制度

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1931年出台的《国立公园法》，标志着日本国家公园制度的创立。1934年建立了第一批国家公园，包括濑户内海、云仙、雾岛等。1948年日本厚生省成立国立公园部。1957年《国立公园法》全面修订，并在此基础上制定了《自然公园法》，确定了日本的自然公园体系。随后日本经历了经济快速发展，自然资源过度开发的阶段。1971年设立环境省，对自然资源进行严格保护，并开始接管国家公园。随后，由于长期过度严格的保护政策又导致了人们对利用的轻视。经过长期探讨研究，在80年代后期，自然环境保护审议会将“野外体验型”作为自然公园的主要利用方式，并开始探索如何在自然公园内开展生态旅游。自此，基于保护和利用的各种制度相继完善细化，为国家公园的管理提供了便利。

日本的自然公园体系维护着国土的景观，由国立公园（国家公园）、国定公园和都道府县立自然公园三部分构成，其中国立公园等级最高。《自然公园法》明确，国家公园是自然公园体系中最能代表日本杰出的自然风景资源（海域景观地在内）的区域。

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（二）国家公园的选定

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日本国家公园的选定，主要包括区域选定、范围圈定、界限确定3个标准：在整个国土内该地域的重要性；依据该地域的资源禀赋特点和实际情况确定范围；依据明显地标确定边界。最终由环境大臣根据《自然公园法》第5条第1项的规定来确定。

国家公园选定的具体依据有四个方面：景观、要素、保护及道路。景观主要考虑的是特殊性和典型性，例如濑户内海、阿寒、大雪山等；要素则是指非常突出的地形地貌、森林温泉等自然要素；保护主要是指自然保护的必要性，将已受到或及有可能受到破坏的自然生态系统进行严格保护，例如钏路湿地；道路是借鉴美国风景道（parkway）的思想，利用风景道确定公园的范围或分区，例如阿苏和伊豆半岛公园。

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（三）国家公园的特征

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1.地域制自然公园

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日本国土狭窄，人口稠密，国家公园的土地权属非常复杂，同时还长期存在多种农林等产业的经济活动，像美国和澳大利亚等国家那样对国家公园的土地全面专用根本无法实现。这种复杂的土地所有制成分和经济活动的存在，使得公园的管理者无法拥有全部的公园土地所有权和使用权。因此，日本采用了不论土地所有权的地域制自然公园制度，即通过相应法律对权益人的行为进行规范和管理。环境省和地方政府制定详细且全面的管理计划，与公园各类土地所有者合作管理，以达到既能有效保护国家公园资源，又能兼顾当地居民生活生产活动的目的。

2.风景资源的保护

日本国家公园保护的风景资源经历了从最初的名胜、史迹、传统胜地和自然山岳景观，到休闲度假地域、滨海风景资源、陆地海洋生态系统、生物多样性，以及大范围的湿地环境的改变。景观资源的尺度越来越大、概念范围也越来越广，保护的风景资源从点到面再到系统，逐渐发展成为对自然环境的整体性保护。因为人们感受到的风景不只是视觉风景，还包含基于五官的所感，即所谓五感景观或五感风景。这种全面整体性的保护理念，是对自然的全面认识，以及对自然环境保护和生物多样性保护的贡献。

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3.国家公园的活动

《自然公园法》第1条规定，在保护优美自然风景区的同时，也要追求其利用价值的提高，并完成为国民提供保健、休养、教化等目的。因此，国家公园承担着保护与游憩的双重任务，是人们接触自然、扩展自然知识和康体游憩的重要场所。日本国家公园内的活动以体验自然为主题，形式多样，如登山、徒步、滑雪、野营、皮划艇、潜水、观鸟、自然观察等。针对这些自然体验活动，国家公园建设一系列的配套设施，这些设施均以不破坏核心资源为前提进行的最简化设计。例如，尾濑国家公园的住宿设施主要是山小屋，屋内一律不用肥皂和牙膏，并采用严格的预约制度，以控制游客数量和对生态环境的破坏。此外，国家公园还时常开展自然观察等活动，让游客在认识自然的基础上，热爱自然，从而保护自然。

二、国家公园的规划

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为了建设和管理的有效落实，每个国家公园都必须制定公园规划，并依照这个规划对园内服务设施的配置和行为限制的强弱做出规定。国家公园的规划分为“分区规划”和“事业规划”两部分。

（一）分区规划

1.保护分区规划

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保护分区规划是通过分区来设定不同限制强度的行为规范，使开发和利用服从于保护。分区规划的目的是保护自然景观，对无序的开发和利用加以限制。按照生态系统完整性、资源价值等级、游客可利用程度等指标，将海域公园分为海域公园地区和普通地域2大类；陆域划分为特别地域和普通地域2大类，其中特别地域又划分为特别保护区、一类、二类和三类保护区。特别保护区是自然公园中最核心的区域，禁止一切可能对自然环境造成影响的活动，未经允许不得变更地形地貌、新建或改建建筑物。国家公园中有13.2%的区域为特别保护区；国定公园中有4.9%的区域为特别保护区；都道府县立自然公园没有特别保护区。

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2.利用限制规划

利用者的增加或行为的不当会导致国家公园原始性的丧失，风景资源和生物多样性也会受到严重威胁。因此，为了确保生态系统的可持续发展，有必要在国家公园中设置利用调整区，并制定利用闲置规划。利用限制规划由环境大臣或都道府县知事限定利用者的人数上限和驻留天数上限，达到维护国家公园良好的自然景观的最终目的。

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（二）事业规划

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事业规划是为保护公园的生态系统和景观环境，制定的一系列生态系统保护和恢复措施；以及为了游客使用的安全性与舒适度，设置的一系列必要基础设施和服务设施。事业规划分为设施规划和生态系统保护恢复规划两大部分（见表5）。

设施规划包括为了合理利用公园的可用资源、恢复被破坏的自然环境、保障游客安全而规划的设施及措施。其中，道路、公共厕所、植被恢复等公共事业的设施一般由国家或地方自治体投资建设，宾馆等营业性的设施由民间企业投资建设。

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生态系统保护恢复规划是为保护生态系统而实施的一系列科学措施。例如，鹿和长棘海星等外来动植物会对乡土自然植被和珊瑚群造成侵害，从而引起生态系统受损。当采用传统的限制手法已经远远不能保证对当地自然风景地的保护时，国家、地方公共团体、民间团体等就要通力合作来捕获、或通过预防性和顺应性等措施来驱除鹿和长棘海星，从而保护自然植被和珊瑚群集免受食害影响。

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三、国家公园的管理

目前，现行国家公园管理模式有3种：以美国为代表的中央主导型，国家公园由中央专门机构统一规划和垂直管理；以澳大利亚为代表的地方主导型，地方自治管理，由原住民和地方相关政府部门平等参与、共同管理；以英国为代表的中央地方相结合型，由中央政府立法和监督，中央和地方政府会同社区居民共同管理。日本属于第三种，由环境省的自然保护局进行行政管理，下属的国家公园课负责具体工作，北海道东部地区、北海道西部地区、关东南部地区等10处地方设置自然保护事务所，执行《自然公园法》并落实实施细则，同时也有部分私营和民间机构参与公园的建设与管理。按照规定，每个国家公园都要有自己的管理计划书。管理计划书的内容主要是基于自然景观的保护原则来规定各个分区的性质、建筑物的色彩以及对动植物保护的注意事项，并以此为基准来合理设置公园内的设施，从而推进自然环境的保护和利用。

（一）对自然的保护

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在日本现有的32处国家公园中，有 200 多处特别保护区。保护对象包括原始自然生态系统及其周边环境，具备完整生态系统的河流源头，反映植被系统性的自然区域，具备明显的植被垂直分布特征的山体，新的熔岩流上的植被迁移地等类型。

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1.自然再生项目

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自然再生项目的原则是恢复健全的生态系统，对国家公园的特别区域实行严格保护，确保野生动物迁徙廊道的通畅和生物空间的稳定。包括恢复城市临海区域的海滩、森林再造、变直线型河流为自然型蜿蜒河流等具体措施。这些措施在实施时不仅是单纯地改善景观或维护特定的植物群落，而是最大限度的提高整个生态系统的质量，力求全面恢复该地区的生物多样性。

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2.风景地保护协议

由于日本国家公园内存在较多社区，土地所有权复杂，加之其对土地的使用不当，可能出现对国家公园风景资源保护不到位的问题。这种情况下，环境大臣可以与地方公共团体或公园土地所有者管理团体签署自然风景区保护协议，来代替土地所有者保护、管理自然风景区。签订风景地保护协议的土地所有者将享受税收优惠的福利。

3.私有地收购事业

日本国家公园和国家指定的鸟兽保护区等常包含许多私有土地，这些私有地中有很多自然风景资源优美的区域。为了统一保护和管理国家公园内的自然资源，环境省可以在土地所有者提出申请的前提下购买这些土地。

（二）对行为的限制

1.对开发行为的限制

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依据《自然公园法》，国家公园的目的是保护高品质的自然风景区。为了达到这个目的，必须对可能影响现有自然景观的建筑物进行条件限制，并对木竹砍伐、土石方采挖、动植物捕捉和采集等行为加以规范。这种限制一般建立在公园保护分区规划和利用限制规划的基础上，根据不同的分区等级，行为限制的强弱和内容也存在差异。

2.对动植物采集的限制

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以国家公园为首的自然公园设立的目的是保护原始景观资源，包括诸如森林景观、珊瑚礁景观等营造的生态系统。因此，为了确保自然公园生态系统的多样性，必须有特别许可才能在国家公园或国定公园的特别地域进行动物捕获和植物采集。此外，国家公园的特别地域还采取全面禁止引入外来动植物的管理政策。

3.对车辆进入的限制

一般情况下，国家公园无条件接受人和汽车的进入，但是近年来由于雪地车和越野车的快速普及，特别是节假日期间，公园道路和停车场的容量严重超标，对公园内自然植被和野生动植物种类的生长环境构成了威胁，一些自然区域还出现了一定程度的空气污染问题。为了防止这种问题的延续，从1990年12月开始，环境省出台了车辆适当化使用的措施，即车辆限制政策，在国家公园或国定公园的特别地区，分地域、分时间控制汽车的进入。

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四、相关启示

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（一）地域制——社区参与

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根据日本《自然公园法》的规定，《自然公园法》的执行由国家公园管理者、公园其他工作人员、地方政府官员会同公园的各类土地所有者合作完成，这种地域制管理在客观上是对复杂土地权属的对策，但不是一种有效的社区参与形式。我国大部分的保护地内不可避免的会有社区存在，土地权属也多有集体成分，这与日本的国家公园是相似的。2015年初国家发改委发布的《建立国家公园体制试点方案》中也明确提出要“妥善处理好试点区与当地居民生产生活的关系”。因此，中国国家公园的管理和运营应充分调动当地社区居民，构建长效的社区参与机制。根据社区参与者的不同角色，国家公园的社区参与模式可概括为以下3类。

1.协议保护者角色

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社区居民是国家公园的自然保护者，也是依托于资源生活的利用者。国家公园宜采取协议保护的技术手段，增强社区居民的身份认同感，提高其自发保护生态环境、积极参与公园管理建设的积极性与主动性。在不改变土地所有权的前提下，通过协议的方式，将土地附属资源的保护权作为一种权利移交给承诺保护的一方，确定资源所有者和保护者之间的责、权、利。构建由国家公园管理局、社区村委会、NGO组织和当地民间环保组织组成的多方合作协议保护模式。

2.决策参与者角色

国家公园的建设影响的不仅是居民的居住空间，其生存、谋生环境可能在国家公园的发展下发生改变，因此国家公园的各项建设计划和决策，都应听取社区的意见。主要包括：1）国家公园规划的编制；2）国家公园的保管模式；3）国家公园生态旅游发展的方向；4）生态旅游及周边产业的经营方向及策略；5）生态旅游发展利益分配机制等。参与形式有访谈、座谈会（咨询会议）、说明会听证会、问卷调查、参与性策略管理、开放空间论坛等。

3.国家公园和相关服务业从业人员角色

根据社区居民所具备的不同技能和教育程度，国家公园可为其安排相应的工作岗位。例如，社区居民可作为投资者参与国家公园相关项目的经营投资、参股，还可作为经营者售卖特色商品。此外，还可参与国家公园管护员、服务员、向导等岗位。

（二）公众权利——生态旅游

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日本建立国家公园的初衷，除了是自然保护的需要，同时也是为国民提供欣赏风景的场所和游憩机会。纵观世界上国家公园的发展史，总结概括起来，国家公园的核心思想无非两点：1）公益，穷人与富人都可以领略到国家最精华的景观；2）平等，人类与万类生物的平等，当代公众与子孙后代拥有平等享受公园的权利。这两点皆说明，不同于将核心资源严格保护起来的自然保护区，国家公园是国家的一种精神象征，是要在资源保护的前提下，让更多的人有机会欣赏、了解、热爱国家最具代表性和典型性的高品质资源，让每一位公众都有享受公共资源的权利。实现这一使命的途径就要依靠以探索人和自然和谐共处模式为宗旨的生态旅游。

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国家公园的生态旅游功能应包括3方面：1）向游客及居民宣扬国家公园自然保育理念，保护当地自然生态系统、传承发扬地域文化；2）促进国家公园社区产业结构的调整，降低居民对传统资源利用型产业的依赖，缓解传统产业与国家公园生态保护之间的矛盾；3）增强社区居民文化身份认同感、增加国家公园经济收入，保障园区自然和文化景观的永续保存。需要注意的是，国家公园的生态旅游是作为满足公众休闲游憩需求的方式，绝对不能作为国家公园盈利的产业，否则就会失去国家公园公益性的这一首要特性，违背国家公园的建设初衷。中国国家公园生态保育、科研监测、环境教育、生态旅游和社区发展这5大功能中，生态保育是首要任务和宗旨，环境教育是国家公园使命的传播工具，而生态旅游则是公众平等与公益体现的主要方式。

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文章来源：原文刊载于宋瑞主编，金准、李为人、吴金梅副主编《2015-2016年中国旅游发展分析与预测》，社会科学文献出版社，有删减。

作者：张玉钧，中国社会科学院旅游研究中心特约研究员，北京林业大学园林学院旅游管理系教授，博士生导师。张婧雅，北京林业大学园林学院风景园林系博士生。

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