蒋小翼：关于建立国家海洋公园的法律建议

kscg7a827t · 发表于科研成果分享 2022-11-27 05:58:52

   建立国家公园体制是生态文明制度建设的重要内容，也是落实2030年可持续发展议程的必要手段。2017年，十九大报告中曾两次提及国家公园：“国家公园体制试点积极推进”、“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。由此可见，中央强调了国家公园在生态文明制度体系中的地位及对实现生态环境保护的作用。根据国家公园的定义，国家海洋公园是国家公园体制的一部分，也是海洋保护区极为重要的一个类型，是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积海洋生态系统为主要目的，实现海洋资源科学保护和合理利用的特定海洋区域。
   我国拥有大陆岸线1.8万多公里，海洋国土面积约为陆地面积的三分之一。更好地开发和保护海洋资源是建设海洋生态文明和实现海洋强国的客观需要。然而，单就海洋保护区而言，我国海洋保护区的数量和面积滞后于国家平均水平。海洋公园的建立和有效管理落后于陆地上的自然保护区，但他们同样重要。目前涉及12个省份的10个国家公园体制试点也并未包括国家海洋公园。在此背景下，本文从建设国家海洋公园政策层面的要求与现状出发，对建立国家海洋公园的法律基础和现有法律制度存在的问题进行分析，为我国国家海洋公园的发展提供法律建议。
一、建立国家海洋公园的政策目标与发展现状

(一)政策层面的目标和要求

1.国家公园体制的提出与发展路线
   2013年，十八届三中全会报告中首次明确提出“建立国家公园体制”。2015年5月，国家部委联合发布《建立国家公园体制试点方案》，并于同年6月启动了为期三年的国家公园体制试点工作。同年9月发布的《生态文明体制改革总体方案》要求“在试点基础上研究制定建立国家公园体制总体方案”。2017年9月，国务院印发《建立国家公园体制总体方案》(以下简称《总体方案》)，明确了国家公园体制的指导原则、基本概念、管理体制和保障制度，同年10月的十九大报告中又两次提及国家公园。
   至此，国家公园体制完成了顶层设计并转向实际操作，明确了具体目标、时间表和路线图。《总体方案》明确了国家公园的定位“是我国自然保护地最重要类型之一，实行最严格的保护”，而两年前印发的《生态文明体制改革总体方案》的表述是“国家公园实行更严格保护”。从试点到建立，从《生态文明体制改革总体方案》的“更严格保护”到《总体方案》的“最严格的保护”这一字之差，更多地表明了一种决心。《总体方案》将建成统一规范高效的中国特色国家公园体制为主要目标。力争到2020年，国家公园总体布局初步形成。到2030年，国家公园体制更加健全。
2.国家海洋公园的相关政策规定
   《总体方案》中国家公园的概念指出国家公园为特定陆地或海洋区域，明确了国家海洋公园为国家公园的形式之一。然而，包括2015年发布的《全国海洋主体功能区规划》在内的所有政策性和规范性文件中均未提及“国家海洋公园”，取而代之的为“海洋公园”、“国家级海洋公园”等名称。如2010年国家海洋局修订的《海洋特别保护区管理办法》(以下简称《管理办法》)将海洋公园纳入到海洋特别保护区的体系中，同时为建立国家级海洋公园制定了《国家级海洋公园评审标准》。因此，对于国家海洋公园的建立和发展，目前并没有具体的明文政策规定，而仅把海洋公园作为海洋特别保护区加以规定和管理。
(二)我国海洋公园的发展现状

   根据我国现有的政策法规，我国的海洋保护区分为海洋自然保护区和海洋特别保护区。海洋自然保护区是指“以海洋自然环境和资源保护为目的，依法把包括保护对象在内的一定面积的海岸、河口、岛屿、湿地或海域划分出来，进行特殊保护和管理的区域”；海洋特别保护区是指“具有特殊地理条件、生态系统、生物与非生物资源及海洋开发利用特殊要求，需要采取有效的保护措施和科学的开发方式进行特殊管理的区域”。海洋特别保护区又分为海洋特殊地理条件保护区、海洋公园、海洋生态保护区和海洋资源保护区，其中“为保护海洋生态与历史文化价值，发挥其生态旅游功能，在特殊海洋生态景观、历史文化遗迹、独特地质地貌景观及其周边海域建立海洋公园”，并且符合一定指标的海洋公园可经评审建立为国家级海洋公园。从我国海洋保护区的现有分类可以看出，海洋自然保护区强调特殊保护和管理，而海洋特别保护区要求有效的保护和科学的开发相结合，其中海洋公园的特殊性在于其生态旅游功能。国家海洋公园的目标为实现海洋资源科学保护和合理利用，因此并不局限于目前海洋公园的旅游功能，但是与国家级海洋公园具有重合之处。
   依据2010 年的《管理办法》，我国已分6次批准建立了49个国家级海洋公园。此外，建立各类海洋保护区250余处，总面积约为12.4万平方公里，约占我国管辖海域总面积的4.1%；其中国家级海洋自然保护区14处、国家级海洋特别保护区67处。
   尽管我国的海洋保护区，尤其是国家级海洋公园在近几年取得了跨越式发展，但是依然存在着如下问题：第一，海洋公园仍隶属于海洋特别保护区，并未制定专门的管理规则，给现实管理带来一定的障碍。海洋特别保护区是中国特有的海洋保护区的一种，是把保护与开发结合起来的一种综合模式，而在实践中强调了开发，忽视了保护。第二，从管理角度而言，重申报轻管理现象依然存在，部分省市把海洋公园的建立作为城市名片来看待，申请成功后疏于保护管理；管理依然比较混乱，尤其是“海洋公园”的名称乱用混用。第三，海洋公园存在着海域使用纠纷的风险。设立时未能划清界线，可能造成当地居民或渔民侵占保护区的海域或改变海域的使用；其次，由于缺乏对海洋公园管理部门的职责、当地居民和旅游者的权利和义务的明确规定，从而有可能造成区内海域管理使用纠纷。第四，缺乏对管理部门的监督管理，相关部门的社会公益属性和公共管理职责不够明确，保护管理效能不高，盲目建设和过度开发现象时有发生。第五，我国海洋保护区的理论和科学研究刚刚起步，海洋生态监测和科学评估能力不足以及专业人才缺乏，成为推动海洋公园发展的瓶颈。
二、建立国家海洋公园的法律基础

(一)现行国家海洋公园相关法律法规

1.宪法
   我国《宪法》并未明文提及海洋、海洋环境保护以及海洋保护区，而是对自然资源使用和环境保护做出根本性的规范和原则性的指导。具体表现在第9条对包括海洋自然资源在内的所有权的规定、保障自然资源的合理利用和保护珍贵动植物；第22条第2款对历史文化遗产的保护；第26条第1款对环境保护的要求。
2.相关法律
   与国家海洋公园相关的主要法律包括《海域使用管理法》《海洋环境保护法》以及《海岛保护法》。《海域使用管理法》中未提及海洋保护区和具体规定海洋保护区用海管理, 而是明确了海域使用管理的目的之一在于“促进海域的合理开发和可持续利用”。同时，第4条第1款和第二章明确规定了国家实行海洋功能区划制度，海域使用必须符合海洋功能区划。
   《海洋环境保护法》对海洋环境保护做出详细规定，细化了海洋环境监督管理、生态保护和防止污染的具体要求。该法第21条、第22条规定建立海洋自然保护区的要求和条件；第23条涉及海洋特别保护区，但仅做一般规定和灵活性处理。
   《海岛保护法》致力于为海岛的保护、开发利用及相关管理活动提供法律规范。该法在海岛保护的一般规定中的第16条第2款和特殊用途海岛的保护中的第36条以及法律责任部分第45条都涉及海洋自然保护区内的海岛的保护和使用。仅在特殊用途海岛的保护中的第39条提及海洋特别保护区，规定对具有特殊保护价值的海岛及其周边海域，可以建立海洋自然保护区或者海洋特别保护区。
3.行政法规
   《自然保护区条例》针对自然保护区的建设和管理，未提及海洋特别保护区。该法第2条规定自然保护区的范围包括海域，并且第12条第4款提及“建立海上自然保护区，须经国务院批准”。
4.部门规章
   2005年，海洋局发布的《海洋特别保护区管理暂行办法》未规定海洋公园。直到2010年的《管理办法》，始才提出海洋公园，并将其纳入海洋特别保护区的范畴。第10条规定海洋特别保护区可以分为海洋公园等类型，同时规定了建立海洋公园的基本条件。第五章第41条第2和3款的适度利用中规定海洋公园内的参观、旅游项目应当服从相关管理和保护目标。第43条对海洋公园内的配套设施做出相关规定。
   国家海洋局于2015年制定的《国家级海洋保护区监督检查办法(试行)》适用于对国家级海洋特别保护区规范化管理和建设水平的监督检查，因而被认为同样适用于对国家级海洋公园的监督检查。
5.规范性文件
   与国家海洋公园相关的主要规范性文件包括《管理办法》的配套文件《国家级海洋特别保护区评审委员会工作规则》和《国家级海洋公园评审标准》以及《国家级海洋保护区规范化建设与管理指南》。《工作规则》中未特别提起海洋公园，只是介绍了国家级海洋特别保护区评审委员会的具体工作要求和规定，同时专门针对国家级海洋公园制定了《评审标准》，为保证其评审工作和确保新建公园的质量提供法定标准。在此基础上，国家海洋局于2011年开始审批和发布国家级海洋公园名单。《指南》为国家级海洋自然保护区和海洋特别保护区的建设制定了规范化建设与管理工作的标准，只在景观大门一处提及海洋公园。
6.地方性法规
   目前已颁布的各省市海洋环境保护条例(办法)中虽然大多对海洋保护区有所规定，但较少涉及海洋公园。如2017年正式实施的《舟山市国家级海洋特别保护区管理条例》作为我国第一部国家级海洋特别保护区地方性法规，仅针对舟山市的两处国家级海洋特别保护区，并未提及国家级海洋公园。
(二)国家海洋公园的法律地位

   我国已形成了在宪法指导下和以《管理办法》为主的海洋特别保护区法律体系，但是并没有关于国家海洋公园的法律规定。主要原因为我国提出建立国家公园体制的时间并不长，正处于试行阶段，其中的国家海洋公园为新概念，政策和立法尚未进行即时更新和修正。虽然海洋特别保护区的建立和管理已具有一定的法律基础，如《海洋环境保护法》和《海岛保护法》都始终将海洋特别保护区列入，但从整体而言，目前对海洋保护区的一般规定更倾向于对自然海洋保护区的法律保护。国家级海洋公园的法律规制也仅通过海洋特别保护区管理办法纳入我国法律体系当中。鉴于海洋保护区包括海洋自然保护区和海洋特别保护区，以及国家海洋公园隶属于海洋特别保护区系统，因而可以认定涉及海洋特别保护区的相关规定为建设国家海洋公园提供了法律依据，两者为一般和特殊的关系，适用于国家级海洋特别保护区的法律规定依然适用于国家海洋公园。
三、现行国家海洋公园相关法律法规中存在的问题

(一)国家海洋公园的概念缺失、不清晰，使用混淆

   国家海洋公园的提法从未出现在现行法律法规之中。法律文件中的“国家级海洋公园”是否等同于政策文件中的作为国家公园之一的国家海洋公园尚不明确。
   从法规和政策文件中对海洋公园的概念规定来看，《管理办法》中并未给出海洋公园或者国家级海洋公园的概念，仅在第10条规定海洋公园是海洋特别保护区类型之一，同时规定建立海洋公园的基本条件和目标。作为其配套文件的《国家级海洋公园评审标准》虽然规定了国家级海洋公园的具体标准，但是并未阐明什么是国家级海洋公园。作为政策文件的《总体方案》可以认为给出了国家海洋公园的定义，但是两者相比较，差别较大。法律法规中海洋公园的相关规定重在与其他类型的海洋特别保护区相区别，并明确“其生态旅游功能”；政策文件中的国家海洋公园概念突出管理的统一和明确性，明确了其生态保护的目标，只规定海洋资源的“合理利用”而未专门提及“旅游”功能。
   国家海洋公园的概念缺失和不清晰将会造成实际的使用混乱。现有一些特别保护区加挂海洋公园的牌子，呈现出海洋公园化特征，并且风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、海滨公园等的名称混用，给一般民众和国家海洋公园的管理带来困扰。对此，必须界定国家海洋公园的概念，并与其它类型的海洋保护区做明确区分。
(二)国家海洋公园专项立法缺失、相关法律规范的法律位阶低

   国家海洋公园专项立法缺失，相关的法律规定依附于国家级海洋特别保护区，但在理论和实践中往往将两者混为一谈。实际上，尽管海洋特别保护区是海洋公园的上位概念，但是国家级海洋特别保护区的相关法律规定并不能完全适用于国家海洋公园。根据相关规定，国家级海洋特别保护区本身包含很多类型的保护区，海洋公园作为其类型之一，与其他保护区的区别和界限并不十分明显；此外，海洋保护区分为海洋自然保护区和海洋特别保护区，而两者又在一定程度上存在重叠。如海洋特别保护区可分为海洋生态保护区，虽然强调“生态敏感脆弱区或生态修复区”，但是与保护“珍稀濒危野生植物物种”等的海洋自然保护区未有明显差异。暂且不探讨对于海洋保护区和海洋特别保护区的分类是否合理，至少从这个角度而言，现阶段国家海洋公园的建立和发展缺乏可适用的明确的法律依据。
   尽管《宪法》对海洋资源保护做出了根本性的规定，《海洋环境保护法》以及《海岛保护法》等法律对海洋特别保护区做一般性的规定，但是对于海洋特别保护区的法律规定仅属于部门规章、地方性法规和规范性法律文件。因此，相关法律规范的法律位阶低，缺乏权威性。这种情况可能给具体实践活动带来两个方面的问题：一为位于下位法的法律规定不能与上位法相冲突，并且受制于上位法。即使是创建新的法律制度和权利义务，也需要有上位法法律依据。而相关的大多上位法颁布的时间较久，对其的修订过程也相对复杂，因此并不能及时地回应现实的立法需要。第二，根据《行政处罚法》的相关规定，部门规章、地方性法规和规范性文件所能实施的行政处罚的力度和手段都非常有限，并且大多为国家海洋局所制定的部门规章和规范性文件，因此，对普通民众缺乏有力的强制作用和普遍的威慑力。目前仅能通过如《国家级海洋保护区监督检查办法(试行)》所规定的行政处分的手段加强内部监督和管理。
   即使对比关于海洋自然保护区和海洋特别保护区的法律规定，可以发现存在重海洋自然保护区，轻特别保护区的现象。相较于海洋自然保护区，海洋特别保护区的立法、法律规定、理论和实践都不太成熟，更不用说国家海洋公园。
(三)相关法律规定的内容不合理

   即便以涉及海洋特别保护区的现行法律为基础，有关海洋公园法律规定的一些内容具有不合理之处，不能有效地解决建立国家海洋公园所存在的问题。
1.单个法规的内容
   《海洋环境保护法》作为海洋生态保护和海洋污染防治的基本法律，明确提及了海洋保护区和海洋特别保护区。该法的第21和22条规定了海洋自然保护区的管理单位和建立条件，而只在第23条规定“凡具有特殊地理条件、生态系统、生物与非生物资源及海洋开发利用特殊需要的区域，可以建立海洋特别保护区，采取有效的保护措施和科学的开发方式进行特殊管理” 。该条款从法律效力上肯定了海洋特别保护区存在的必要性，但是，其灵活性的规定给实际的管理工作带来过大的空间，需要相应的配套法律法规才能得以明确。
   《海岛保护法》中对海洋特别区的规定为“根据海岛自然资源、自然景观以及历史、人文遗迹保护的需要，对具有特殊保护价值的海岛及其周边海域，依法批准设立海洋自然保护区或者海洋特别保护区”。该条的规定混淆了海洋自然保护区和特别保护区，对两者做出了统一的规定，具有不合理性。
   《管理办法》及其配套规范性文件是建立海洋特别保护区和国家海洋公园的直接法律基础。该办法对海洋特别保护区做出了框架式的规定，对建区、管理、保护、利用和法律责任的各个环节都有所涉及。在管理体制上，依照规定，国家海洋公园的管理和申请，由地方海洋行政主管部门或国家海洋局派出机构提出申请，再由国家海洋局负责组织评审和批准设立。这种情况，缺乏第三方评估制度对国家公园建设和管理进行科学评估，可能造成不合理之处。其次，框架性的法律规范未对实践中的现实问题做出详细规定，如管理经费和公众参与等问题，不利于规定的实际执行。
2.不同法规的衔接问题
   不同的法规之间存在衔接不当的问题。首先，相关的法律规定混淆了海洋自然保护区和海洋特别保护区的概念，造成了实践中的混用。其次，《海岛保护法》和《管理办法》对海洋特别保护区和国家级海洋公园的对象的规定衔接不当。《海岛保护法》中规定，对海岛及其周边海域可以设立海洋特别保护区。事实上，各国和国际实践都表明，海洋保护区的保护不仅仅限于海岸，更包括海岛，甚至海岛岛链。作为管理基本法的《管理办法》虽然在第3条规定海域和海岛建立海洋特别保护区，但是在对国家级海洋特别保护区的规定中只提及了“近岸海域”的范围。
四、制定和完善国家海洋公园法律法规

   我国国家海洋公园的法律规定几乎处于空白，并且，现行相关法律法规中存在诸多问题，并不能有效实现《总体方案》中对建设国家海洋公园的目标和解决建立国家级海洋保护区的现实问题。对此，正如《总体方案》的实施保障部分第二十一条所规定的，建立国家公园体制必须完善法律法规。
(一)立法模式的选择

   随着环境保护意识的提高，海洋保护区的概念快速普及，有关海洋保护区的价值和作用也得到了逐步认可。大多数海洋国家都采取了海洋保护区这一划区管理工具，并加大了建设和发展的力度。海洋保护区是在特定区域内，采用特殊的措施保护海洋环境，因此，其本身包含许多不同的保护和管理方法，各国的海洋保护区立法也不尽相同。
   整体看来，海洋保护区的立法大致可以包含三种模式：第一种方式为自上而下方式。如澳大利亚颁布的《环境保护和生物多样性养护法案》和《大堡礁海洋公园法案》是联邦层面关于海洋保护区的主要立法工具，并以此为基础进一步制定海洋保护区管理和实施的细则。在该模式下，可以先制定国家公园法，在此基础上再制定国家海洋公园条例，并对低位法进行相应的修订、完善和补充。第二种方式为从下至上方式。如新西兰在1971年就颁布了《海洋保留区法案》，然而该法案的颁布早于新西兰1977年的《领海和专属经济区法案》以及1982年《联合国海洋法公约》，因而该法案仅规定领海范围内的海洋保留区，早已难以满足海洋生态保护的现实需要。新西兰政府正在协商制定新的海洋保护区和庇护区立法以取代原有的保留区法案，在此期间，颁布了一系列的海洋保护区的特别立法。在该模式下，可以逐步修订现有的法律法规，待时机成熟再制定高位阶的国家公园法。第三种方式为美国和西班牙为代表的“一区一法”模式，即每一个保护区设立一部管理办法。如美国的海洋保护区立法基本实现了“一区一法”，每一类型的海洋保护区都具有相应的立法。这些立法对海洋保护区的管理机构和具体管理活动进行授权，为海洋保护区的发展提供了相应的法律基础。
   笔者认为我国的国家海洋公园应当考虑从采取第一种立法模式入手，主要原因为：第一，从目前关于海洋保护区立法的分散性来看，采取统一立法的方式有利于实现立法的整体性。国家公园体制作为一项新的保护地类型，其创设更应贯彻统一整体的思路，否则其与现有的自然保护区、风景名胜区等保护地类型并无本质区别，这也是国家公园体制试点的初衷[10]。虽然制定法律的成本较高，但是从目前我国建立国家公园体制的决心和力度来看，《国家公园法》的尽早出台是具有可行性的。事实上，国家林业和草原局表示将尽快启动国家公园立法以及形成《国家公园法》草案。在此基础上，制定国家海洋公园条例，并规定由具体的管理机构制定详细的管理措施，从而逐步实现“一区一法”。
   第二，我国现行的涉及国家级海洋公园的法律法规立法位阶低，且与国家公园体制的政策规定有诸多不协调之处。采取高位阶立法模式，能够提高法律法规的实效性，有效地避免低位阶的法律法规带来的问题。首先，高位阶的国家公园法能够为制定国家海洋公园条例和修订或废除现有的法律规定提供上位法法律依据。其次，能够增强国家海洋公园法律规定的权威性，推动落实建立国家海洋公园的具体工作。此外，国家海洋公园法律规定能够具有更高的威慑力，所能采取的行政处罚的手段更多，力度更大，从而保证相关制度的顺利实施。
(二)国家海洋公园的基本内容

   国家海洋公园是新创设的法律体制，与现行的法律规定有诸多不协调之处。对此，必须通过新的法律法规明确其与其他类型海洋保护区的关系、功能定位、保护目标和基本概念。
   目前在海洋特别保护区中规定了海洋公园和国家级海洋保护区，但根据新的国家海洋公园的定义和政策规定，并不能完全等同于现有的国家级海洋公园。并且，如前所述，海洋特别保护区所分类型在一定程度上与海洋自然保护区相互重叠，且法律规定和理论并不完善。对此，笔者认为有必要逐渐取消海洋特别保护区，重新划分海洋保护区类型。同时，将国家海洋公园列为国家级海洋保护区的最重要的类型之一，与海洋自然保护区并列。
   《管理办法》为国家海洋公园的功能定位、保护目标及特征提供了政策性导向。不同于海洋自然保护区单纯强调海洋生态保护；也不同于一般的旅游景区，以游憩为主要目的，国家海洋公园具有保护和游憩等综合功能，同时必须坚持生态保护第一、国家代表性和全民公益性。国家海洋公园的生态保护和游憩等其他功能并存是其与其他类型的海洋保护区的最重要区别。世界上大多数国家的海洋公园都包含“对海洋资源可持续利用”的功能。最值得一提的为堪称海洋保护区最佳实践的澳大利亚海洋公园。澳大利亚已于2017年底将原先的联邦海洋保留区全部更名为海洋公园。更名的主要原因即为在养护海洋生物多样性的同时，强调对海洋自然环境的享受。如美国各个海洋保护区的目的中大多提及“为了美国人民的利益”。因此，应当通过法律规范明确国家海洋公园的首要功能为重要海洋生态系统的原真性和完整性保护，同时兼具社会和经济以及文化因素。立法所应明确的目标为正确平衡和处理海洋资源保护和可持续利用之间的关系，即确保在保护海洋生态系统的前提和基础上提供科研、教育、游憩等公益性服务。
   国家海洋公园的两个新特征为“边界清晰”和“大面积”。首先，我国目前海洋保护区的实践中确实存在设立时未能划清界线的情况，从而导致相关问题和潜在纠纷的出现。因此，新的国家海洋公园必须依照严格的区域识别和选划程序及规则，设立清晰的保护区边界。其次，就保护区的大小设计而言, 大型的海洋保护区更加符合系统性方法和预防性原则的要求。尽管实践证明，海洋保护区不论面积大小均能发挥一定的保护和恢复作用，但小型海洋保护区所能保护的鱼类和无脊椎动物总群小，可能难以维持自身的发展。为了确保海洋保护区的种群获得幼体的补充和支持，保护区的面积必须相当大。在实践中，建立大规模海洋保护区也已成为一种趋势。第一个大型的海洋保护区是澳大利亚于1975年创建的大堡礁保护区，也是目前管理效果最理想的海洋公园之一。因此，我国国家海洋公园也应当具备一定的规模。
   概念清晰是立法首先需要做的基础工作，国家海洋公园的概念应当体现与其他海洋保护区的区别与功能定位。世界自然保护联盟(IUCN)通过列举的方式指出国家公园的定义。但不论是IUCN的国家公园，还是各国不同名称的国家海洋公园，均是站在公众利益的角度，强调保护海洋生态，也都不排斥游憩、科研、教育等合理的资源利用。鉴于以上分析，我国国家海洋公园的法定概念可以考虑为“国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积海洋自然生态系统为主要目的，兼顾游憩、科研、教育等综合功能，实现海洋资源科学保护和合理利用的特定海洋区域”。
(三)国家海洋公园管理体制

   依据《总体方案》的要求，国家海洋公园实行“最严格的保护”。虽然该规定表明了决心，但是笔者认为是否应当在立法中规定实行“最严格的保护”还需要进一步商榷。首先，在IUCN建立的保护区体系中，国家公园并不属于严格的保护区类型。IUCN在2012年发布的如何将这些分类适用于海洋保护区的指南中，阐明了对包含不同区域的多重使用的海洋保护区的分类适用[14]。其中严格的海洋保护区是为了进行纯粹的海洋自然生态保护，不允许进行任何的经济开发活动；有些是保护型的资源开发区，可以进行适当的渔业、游憩及相关产业开发活动，如国家海洋公园、海洋自然纪念地和海洋景观保护区。这表明IUCN并不建议对国家海洋公园实行“最严格的保护”。其次，从各国的国家实践来看，实行最严格保护的多为禁取区(no-take area)。然而，在绝大多数国家，禁取区的比例是非常低的。如禁取的海洋保护区在美国比较稀少，仅约3%或40万平方公里的美国水域禁止所有的开采活动，主要在州海洋保护区，一些为渔业管理或濒危物种保护而封闭的联邦区域，或者更大的多重使用的海洋保护区域内作为小型特殊使用区域。另如，与一般人所设想的关闭捕鱼和其他使用不同的是，在澳大利亚的海洋公园为多重使用区域，并且根据不同的管理区划允许广泛的活动。因此，如果对国家海洋公园实行“最严格的保护”管理，恐怕难以实现其目标和发挥其综合性的功能。
   国家海洋公园应实现“统一与协同管理，健全监管机制”。我国已组建国家林业和草原局，负责监督管理国家公园等各类自然保护地。国家林业和草原局做为国家海洋公园的统一管理主体，负责其申请审批和监督管理。由国家林业和草原局直接设置具体的国家海洋公园管理机构为日常管理机构，并明确其在国家海洋公园生态保护、资源合理开发和利用的具体职责，包括但不限于制定实施具体的保护区管理措施和制度、进行综合执法等。国家海洋公园所在地方政府行使协同职能，统筹规划和实施辖区经济社会发展综合协调等职责。地方相关职能部门做好监督管理的配合工作。在国家海洋公园管理立法中明确公众参与相关规定，保护公民的合法权利和确保政策制定公开透明；建立第三方评估制度，保障建设和管理的科学性和客观性；科学运用动态监测手段，对公园进行定期的生态监测工作；严格控制旅游者的数量，减少对保护区产生的负面影响，并在此前提下积极开发生态旅游；明确规定国家海洋公园主管部门、协同与配合部门和管理机构的职责，以及当地居民或渔民以及其他海洋利用资源者的权利和义务。
(四)配套性规则

   国家海洋公园基本立法确立后，需要制定具体的配套性规则和一系列技术性规范，并始终注重法律法规的可操作性。首先，针对《国家海洋公园条例》制定《国家海洋公园管理办法》，对国家海洋公园管理的具体要求和规定进行细化，同时制定国家海洋公园总体规划、基础设施建设、社区协调、海洋环保督查、评审条件、访客管理等相关标准规范，和海洋自然资源调查评估、巡护管理、生物多样性监测等技术规程。为国家海洋公园的管理提供明确依据和具体指导。其次，在操作性方面，加强《国家海洋公园条例》的针对性和实践性。系统严格的法规是规范管理的前提，然而简单划一又极度严格的规则由于可操作性差和标准严格反而难以实现。中国1994年的《自然保护区条例》对自然保护区实行最严格保护，但其中若干要求几近严苛也不科学，甚至有“核心区严禁任何人进入”的条文，结果在现实中几成空文[15]。法律的生命力在于真正实施，国家海洋公园的立法应以我国海洋生态系统及其保护为基础，针对我国海洋公园的发展和管理中出现的问题，制定具有操作性和可行性的法律法规。
五、结语

   建成统一规范高效的中国特色国家公园体制是生态文明体制改革的主要任务之一。虽然目前的试点工作并不包括国家海洋公园，但其作为国家公园体制的一部分，是促进海洋生态保护和海洋经济发展，推进海洋生态文明建设的重要手段。《总体方案》已经为建设国家公园体制指明了方向，完善相关法律法规是实现该目标的必由之路，但具体的路径还需要进一步探索。我国目前的法律法规中虽然并没有使用国家海洋公园之名，但已经有类似国家海洋公园的法律规定和实践。一方面，我国涉及海洋公园的现行法律法规中存在诸多不合理之处，国家级海洋公园的实践也存在诸多问题，需要对相关法律规定进行修订和完善，同时对已设立的国家级海洋公园进行整改；另一方面，需要制定新的国家海洋公园法律法规，进而为国家海洋公园的建立和发展提供坚实的法律保障。

文章来源：《中国软科学》 2019年第4期
作者：蒋小翼，武汉大学中国边界与海洋研究院

蒋小翼：关于建立国家海洋公园的法律建议

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