刘惠荣：南极治理中的“人类命运共同体”意蕴

kscg7a827t · 发表于科研成果分享 2022-11-27 05:28:38

  肇始于20世纪50年代末的南极国际秩序建立历程以1959年缔结《南极条约》作为开端，经由缔约国不懈努力，用了三十多年的时间使南极国际治理法律规则由单一条约扩充为南极条约体系。南极条约体系为南极治理确立了冻结主权、和平利用南极等独特的基本法律原则，也为南极国际治理和各国南极事务提供了权威性法律规则。随着“南极热”不断攀升，南极主权声索国、极地考察大国与新兴国家之间的博弈逐渐凸显出南极作为战略新疆域的价值。然而，自南极条约体系形成之初，对这一体系的诟病始终不绝于耳，诸如“冻结主权”含义不清、条约对资源开发利用的规制条款语义含糊、责任机制尚未达成共识、南极条约缔约国之间权利不平等、南极条约与《联合国海洋法公约》等其他国际法体系的关系不明确等。近年来南极地区大国竞争暗流涌动，一些国家纷纷出台南极战略和立法，南极国际治理规则体系亟需以新理念为引领进行变革。中国倡导的“构建人类命运共同体”理念足以成为解析现有南极治理规则、丰富和发展新规则的指南针。

  一、从“共同体”到“人类命运共同体”理念

  近代国际法鼻祖格劳秀斯是主权概念的主要创立者，360多年前的《威斯特伐利亚和约》确立了国际法的平等和主权原则。主权国家彼此独立并在平等互利的原则基础上相互交往，始终是国际社会的基本法则。德国社会学家斐迪南·滕尼斯(Ferdinand Tonnies)在1887年出版的《共同体与社会》中，率先对人类群居生活的两种基本形态共同体和社会作了区分。滕尼斯创造性地区分了人们共同生活的两种方式：一种是以情感导向为基础的“共同体生活”，他认为这种生活方式是有机的、持久的、自然的；另一种是以利益导向为基础的“社会生活”，这种生活方式是人为的、暂时的和机械的，并从这两种生活方式中综合出了共同体/社会这样一对基本概念。在滕尼斯看来，共同体是自然形成的一种古老集体组织形式，不仅具有共同的传统、礼俗、观念、价值观，其内部关系还很亲密，富有人情味。人们在共同体中休戚与共、同甘共苦；社会则是人们基于共同目的、共同利益，主要通过契约和规则确立起来的一种松散的现代个人联合体。囿于时代局限，滕尼斯并没有对更大范围的国际社会和国际共同体作进一步的分析与研究。自滕尼斯提出“共同体”概念以来，这一概念被不断嵌入不同的语境中，如政治共同体、法律共同体、经济共同体、科学共同体、职业共同体等。现代分析法学家凯尔森用颇具人格化的寓意把国家解释为由一国国内法律秩序所构成的“共同体”。由此可见，共同体的含义不仅仅强调事物之间的客观联系，更重要的是表明共同体内部各组成部分或者成员之间存在着情感上、彼此需求上的有机联系。
  英国学者赫德利·布尔(Hedley Bull)发展了滕尼斯的共同体理论。布尔将视野扩大到国家之外，区分国际社会与国际体系。布尔的国际社会观是滕尼斯的社会观在国际空间范围拓展的结果。“如果按照滕尼斯对共同体与社会关系的论述，国际共同体显然是比国际社会更高级的有机联合体，它侧重强调各国共享制度、文化和价值观，最终实现人类大同。从人类的发展历程来看，人类社会早期应是先有共同体，然后才有社会；但在国际层面，情况恰恰相反，它是先有国际体系，然后确立国际社会，再在此基础上逐步演进为国际共同体。”英国学者巴里·布赞(Barry Buzan)指出：当今国际社会由两部分组成：一是源自近代欧洲并向全球扩张的“同质性”国际社会；二是由世界不同区域文化体系与欧洲国际社会互动、妥协后形成的“异质性”国际社会。当前，这种异质性国际社会只是孕育国际共同体的初期阶段，需要依赖大量的道德规范、宗教规范、礼仪规范和法律规则来维系。当今国际社会是一个由众多历史和文化迥异的主权国家组成的极其松散的联合体，而国际交往中的文明冲突构成了国际社会向国际共同体进化的最大挑战。
  南极洲是人类发现最晚的唯一没有土著居民的大陆。在早期只有探险家登陆的南极探险时代，尚未构建起滕尼斯、布赞提出的基于自然而持久的共同生活而拥有共同情感和利益的“共同体”或“国际共同体”。荒蛮的南极由于没有原始的土著居民，所以不存在形成国际共同体所必需的道德规范、宗教规范和法律规范的土壤，最初的法律规范是由外来者输入的。1959年由12个原始缔约国签署《南极条约》的背景是英国、法国、澳大利亚、阿根廷、智利、新西兰、挪威七国先后依据西方法律传统缔造的先占、发现、扇形等理由对南极大陆及其附属岛屿提出领土主权要求。而美国则坚持认为七国的主权要求是非法的和无效的，美国保留对南极的主权声索；前苏联亦声明保留主权声索。1957—1958年国际地球物理年期间，十二个在南极设有科考站从事南极科考的国家共同签署了《南极条约》，该条约经缔约国批准，自1961年生效。《南极条约》确立了冻结主权主张、科学研究自由、和平利用、非军事化和保护南极环境与生态系统等原则性条款，创制了国际法上极其独特的法律体系。目前，南极条约体系包括体系的核心《南极条约》，以及1972年《南极海豹保护公约》、1980年《南极海洋生物资源养护公约》、1988年《南极矿产资源管理公约》（未生效、1991年《关于环境保护的南极条约议定书》（简称《议定书》）及其附件，以及南极条约协商会议通过的大量措施、建议、决定以及决议等及其附件等法律文件。南极条约体系运行半个世纪以来，南极条约体系已成为各国开展南极科考以及其他南极活动时共同遵循的法律规范，南极形成了有别于地球上任何其他地区的国际社会共同体。2019年7月，第42届南极条约协商会议通过的《关于<南极条约>六十周年的布拉格宣言》基本延续了2009年通过的纪念南极条约签署50周年的《华盛顿部长宣言》、2011年通过的纪念南极条约生效50周年的《布宜诺斯艾利斯宣言》以及2016年通过的《关于环境保护的南极条约议定书》签署20周年的《圣地亚哥宣言》的基本立场观点，重申以往所形成的南极条约核心原则规则，即冻结主权声索，和平利用南极，保护南极环境和生态系统。但与此同时，由于签约时虽然南极条约中规定了大量保护南极环境与生态系统的南极活动规范，或许是出于条约创造者们有意为之，或许是对南极活动规范科学性要求的分寸难以把握，篇幅不长的条约留下一定解释空间，为各国开展形式多样的南极活动，建立保护区，强化管控手段、增强实质性存在创造条件，由此也成为南极竞争加剧的重要制度因素，为南极国际治理带来一定不稳定因素。
  近年来，中国开展南极科学考察、旅游以及其他活动呈逐年上升势头，积极参与国际南极事务，在南极治理中努力做出中国贡献。中国倡导的“人类命运共同体”理念是对中国几千年文明的传承和发扬，它适用于当今国际社会环境，强调全人类应共同构成一个同呼吸、共命运的整体。2017年1月18日，在联合国日内瓦总部召开的“共商共筑人类命运共同体”高级别会议上，习近平主席在题为《共同构建人类命运共同体》的主旨演讲中清晰阐述了中国对处理包括极地在内的全球治理重大问题所秉持的基本理念和方案。他从世界历史长河和宏观的视角回顾了一百多年的历史经验教训，提出“理念引领行动，方向决定出路”，中国贡献的创造世界和平、发展与文明的方案是“构建人类命运共同体，实现共赢共享”。如何构建人类命运共同体，关键在行动。应当坚持对话协商，建设持久和平的世界；坚持共建共享，建设一个普遍安全的世界；坚持合作共赢，建设一个共同繁荣的世界。至此，中国倡导的人类命运共同体理念已形成了一套完整的价值观、认识论和实践方案。
  中国发出的构建“人类命运共同体”倡议得到国际社会的关注和认可。2017年2月，联合国社会发展委员会首次将“构建人类命运共同体”理念载入联合国决议。同年9月，第71届联合国大会通过了关于“联合国与全球经济治理”的决议，把中国提出的共商共建共享理念纳入其中。同年11月，第72届联大负责裁军和国际安全事务第一委员会再次将人类命运共同体理念载入联合国决议。这表明构建人类命运共同体理念正成为广泛的国际共识，得到国际社会的普遍认同。随着科学技术迅猛发展，人类生存空间和活动天地极大扩展，已从传统的陆地领土和近海向深海远洋、外空、极地、网络等新疆域延伸。四大新疆域尚缺乏既有规则或者有所欠缺，在拟定国际新规则中拥有话语权已成为新型国际竞争的重要特征。南极，作为各方合作的新疆域，应当用人类命运共同体理念重塑国际治理的新理念新规则。

二、南极条约体系：全球治理中独一无二的治理规则

  南极地区具有独特自然地理环境，是敏感反映地球一定尺度变化的关键区域，在全球气候系统中发挥着关键作用。南极对海洋和大气环流影响深远，它不仅是地球气候系统的重要组成部分，同时蕴藏着丰富的生物、油气、矿产、淡水、科研、环境等重要资源，是探索气候变化、生物多样性、研究日地关系等问题的最佳场所，是世界各国潜在的资源开发空间，更是世界大国未来争夺的关键战略要地。
  迄今为止，54个南极条约缔约国分为三个阵营：七个主权声索国、美国和俄罗斯这两个保留主权声索的国家以及其他缔约国。尽管缔约国之间存在着主权声索这类高政治敏感度的分歧，但是南极条约在冻结主权基本共识下达成的合意是十二个原始缔约国加上后续加入国的共同意愿。
《南极条约》确立了南极治理的基本原则和制度架构，即和平利用、非军事化、科学考察合作以及环境保护。南极国际治理的国际规则供给主要体现为发展中的南极条约体系以及适用于南极地区的其他国际法。南极条约体系的基本宗旨和主要内容为：
  1、和平利用和非军事化。条约规定南极将仅用于和平目的，不应成为国际纷争的场所或目标。一切具有军事性质的措施均予以禁止，除非为了科学研究或任何其它和平目的而使用军事人员或军事设备。
  2、领土主权冻结。任何缔约方放弃其在南极原先主张的领土主权或领土要求，在条约有效期间所发生的一切行为或活动，也不得构成主张、支持或否定对南极的领土主权的要求的基础，也不得创立在南极的任何主权权利。
  3、科学考察自由，鼓励在南极科学考察中开展国际合作；各协商国都有权指派其国民担任观察员，对南极的一切地区，包括一切驻所、装置和设备，以及在南极装卸货物或人员的地点的一切船只的飞机，开展视察。
《南极条约》对主权的“冻结”，搁置了对领土主权问题的争议，并形成了在条约框架下协商国协商一致的国际共管体制和相对稳定的格局。根据《南极条约》的规定，在南极开展实质性活动的缔约国组成南极条约协商会议(ATCM)作为南极事务的决策机构，协商会议的表决机制采取协商一致的原则。缔约国中有29个协商国。成为协商国的门檻是，首先必须是南极条约缔约国；其次必须是在南极进行了实质性科学研究活动的缔约国。所谓实质性科学研究活动主要指建立了南极科学考察站，或者是向南极派遣了科学考察队。那些不具有协商国资格的缔约国只有权派代表参加会议讨论，而无权进行表决。仅由协商国而非全体缔约国协商一致的决策机制是南极国际治理的鲜明特征，也由此被诟病为区别对待不同缔约国的不公平之处。
《南极条约》“冻结主权主张”的共识促使各国把关注点转移到科学考察和环境保护事务上。为了合理利用南极资源，保护南极的生态环境，南极条约协商会议根据形势的需要先后制定了一系列法律文件，这些法律文件和协商会议通过的措施、建议一起构成管理南极事务的法律体系——南极条约体系(ATS)。在整个南极条约体系中，居于核心位置的《南极条约》从整体上界定南极的法律地位，规制缔约国在南极的活动以外，其他法律文件的基本宗旨都是保护极其脆弱的南极环境和生态系统。
《南极条约》主要是为南极大陆长期以来存在的主权纷争以及面临的潜在安全威胁寻找解决方案，其缔结目的意在解决南极历史问题而非规划南极的未来。四个因素对南极机制的初步建立产生了直接影响：解决南极主权争端需求、国家安全、军事与核威胁以及南极科学合作意愿。安全是南极条约缔结的政治动因，科学是直接推动力。《南极条约》确立了以主权冻结为核心，以南极条约协商会议为决策机制的独立于联合国之外的南极治理机制。
  南极治理面临发展的新问题，南极战略竞争态势趋于严峻化。依据南极条约体系，各国的南极战略竞争体现在科考实力较量、建立保护区以及ATCM决策机制等方面，南极战略和立法是各国履约及实现国家南极权益的制度保障，潜在的资源开发、军事利用、外大陆架主张暗潮涌动。

  三、南极人类命运共同体理念的重塑

  人类在认识南极、保护南极、利用南极中构建起国际社会共同体，在这一过程中各成员之间因相互依存而产生共同利益，因面临共同威胁需要采取共同行动，因保护共同利益和应对共同威胁需要建立共同法律制度，因执行共同法律制度需要共同但有区别的责任机制。在尊重现有南极条约体系基本宗旨的前提下，若干年来，诸如南极生物勘探、南极生物基因资源的开发利用、南极保护区、军事设施等议题被南极条约协商会议(ATCM)讨论，各方从不同角度探究阐释几十年前制定的南极条约及其他法律文件的应有之义。运用中国向国际社会贡献的“人类命运共同体”理念，可以发现，南极，作为人类在地球上赖以生存的重要空间，承载着人类命运共同体的丰富含义：
  首先，人类在南极拥有共同的利益，构成共同的利益共同体。南极的利益属于全人类，一个和平、稳定、绿色、永续发展的南极符合全人类共同利益，是我们对子孙后代的承诺。《南极条约》在序言中提及：“承认为了全人类的利益，南极应永远专为和平目的而使用，不应成为国际纷争的场所和对象；”“确信建立坚实的基础，以便按照国际地球物理年期间的实践，在南极科学调查自由的基础上继续和发展国际合作，符合科学和全人类进步的利益”。《议定书》序言指出，将南极整体确定为特别保护区并制定相应的环境保护制度是符合全人类利益的。上述在南极条约体系中居于核心地位的法律文件都在序言部分阐述保护全人类利益的内容。一部条约的序言承载着该条约的根本宗旨和价值观，反映该条约缔结追求的最终目的。为了实现保护全人类在南极的利益这一根本宗旨，南极条约体系将冻结主权、和平利用奉为核心规则。
  其次，南极条约体系高度重视保护南极环境及依附于它和与其相关的生态系统，将南极视为人与自然和谐共生的生态共同体。人类命运共同体，首先应当是生命共同体、生态共同体。《议定书》序言阐述：“忆及为了保护南极环境及依附于它和与其相关的生态系统，将南极确定为特别保护区以及根据南极条约体系所采取的其他措施；进一步确认南极给科学监测与研究具有全球重要性与区域重要性的演变进程所提供的独特机会；重申南极海洋生物资源保护公约的保护原则；深信制订一个保护南极环境及依附于它的和与其相关的生态系统的综合制度是符合全人类利益的”。南极地区极端脆弱的自然环境和复杂的政治环境，决定了风险预防原则在这里的适用将会面临比其他地区更加严峻的挑战。根据《议定书》的规定，南极活动环境影响评价分为三种类型：环境影响预评价、初步环境影响评价(IEE)和全面环境影响评价(CEE)，环境影响评价的阈值以“轻微”“短暂”而不是通常使用的“显著”影响加以衡量。严苛的环境影响评价制度、南极活动的限制、建立保护区是南极条约对环境保护的重要管控措施。各国制定的南极立法均把南极环境保护制度作为根本性制度加以国内法转化。南极蕴藏的丰富的矿产资源谁有权开发利用，是值得更广泛的国家关切的问题。20世纪80年代《南极矿产资源活动管理公约》（简称CRAMRA，矿产公约）谈判时，非缔约国谴责南极条约缔约国试图瓜分南极自然资源，排斥体系外国家参与，提议应借鉴1982年《联合国海洋法公约》第十一部分国际海底区域制度，将南极视为“人类共同继承遗产”(the Common Heritage of Mankind)，由全人类公平享有和利用。环保主义者也抨击《矿产资源管理公约》变相鼓励对南极矿产资源的利用，力图使大规模的商业开发与利用合法化，最终破坏南极地区极其脆弱的生态环境。为避免危及整个南极条约体系的生存，协商国将这一公约的谈判搁置，视之未生效，转而达成1991年以保护南极环境为宗旨的《议定书》，将南极条约区域定位为“只为和平与科学的自然保护区”，禁止任何形式的矿产资源开发利用。ATCM刚通过的《布拉格宣言》在环境保护方面，一如既往地承诺了“进一步保存和保护南极陆地和海洋环境”，并提出“继续查找和有效应对”南极环境挑战，在确保人类活动的情况下减少或减轻活动对环境的不利影响；再次重申了《议定书》除科研外全面禁止矿产资源相关活动的禁令。
  第三，南极治理高度重视科学研究合作，科学研究成果共享，努力打造南极科学共同体。国际合作是构建南极人类命运共同体的有效路径。知识是探索、利用和治理南极的基础。目前人类对于南极的知识积累远远不能满足人类进一步发展的需求。对南极开展科学探索是人类共同的使命，需要各国科学技术界的通力合作。《南极条约》明确写道：“在南极科学调查自由的基础上继续和发展国际合作，符合科学和全人类进步的利益。”
  第四，为实现南极治理的目的，一个共同而有区别的南极义务与责任共同体正在不断发展完善。为了确保各国遵守南极条约体系的基本原则宗旨，切实履行条约义务，南极条约为各国及其国民规定了相应的义务。从基本原则层面上，这些义务主要集中于非军事化和平利用南极以及科学考察合作方面。从具体规则和制度层面上说，既有条约体系规定的视察制度，也有CCAMLR的“捕捞追踪计划”“船舶监测系统”等要求，另外还要求各缔约国将南极条约体系的规定转化为国内南极法，并确保各国南极法的实施。在责任制度方面，尽管《议定书》附件六“环境紧急事态导致的责任”尚未生效，但从目前形成的基本规则可以看出，在造成南极环境损害的行为人、行为人所属国、采取反应行动的其他缔约国等多方主体之间如何分配责任与风险，各缔约国正在努力达成共识。
  综上所述，构建人类命运共同体理念是南极治理的伦理基础。以“人类命运共同体”理念作为百年未有之大变革的新国际治理的伦理基础，可以也应当成为解析现有南极治理规则、丰富和发展新规则的指南针。南极治理中的“人类命运共同体”理念体现人类在南极的共同利益与责任，体现“共商共建共享”的治理原则，蕴含休戚与共的风险意识、和平利用非军事化的安全意识。通过国际合作践行“人类命运共同体”理念，将是中国与世界其他国家和国际组织一起努力的方向。


  文章来源于：《中国海洋大学学报（社会科学版）》2019年第6期法学要目
  作者：刘惠荣  中国海洋大学法学院

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