董祚继：从土地利用规划到国土空间规划——科学理性规划的视角

01引    言2019年以来，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）等一系列“多规合一”的规范性文件和编制标准相继出台，国土空间规划的雏形已经呈现。新的规划体系在形式上较多继承了土地利用规划的做法，特别是“能用、管用、好用”的原则，更是一直为土地利用规划工作所遵循。为适应国土空间治理现代化的需求，需对国土空间规划的改革方向、发展目标和时代使命有更深刻把握。新形势下，对科学理性规划精神的追求也更加重要。基于这一认识，本文讨论了从土地利用规划到国土空间规划在观念、体系、任务、方法、实施等方面的重大变化，以期对正在开展的国土空间规划编制工作提供参考。
02规划观念：革故鼎新从新中国成立到1980年代初，中国在农村地区广泛开展了土地利用规划工作，主要内容是农林牧副渔用地和农村居民点规划，着力为农业农村发展建立良好的土地条件。从1986年《土地管理法》颁布实施开始，组织编制土地利用总体规划成为各级政府的职责；到2008年，先后组织开展了三轮各级土地利用总体规划的编制实施工作。贯穿在三轮规划中的基本观念是粮食安全和可持续发展，从第三轮规划开始，协调发展和生态建设摆上重要位置。中国城市规划虽然在体制上与土地利用规划长期分立，但其核心同样是土地利用规划。改革开放前，城市规划主要服务于工业化建设，基本观念是“先生产、后生活”。改革开放以来，城市规划观念逐步转变，从“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”，到“大中小城市和小城镇协调发展”，进入新世纪后把城市规划拓展为城乡规划；近年来，城乡规划日益重视“四化”同步发展和人居环境建设，倡导低碳城市、精明增长。但受种种因素影响，上述方针政策在不少地方并未得到切实贯彻，唯GDP论、增长主义、物质至上的规划观念一直比较突出，重建设、重规模、重扩张的思想倾向未能真正扭转，与经济社会转型发展的战略要求不相适应。《若干意见》强调，坚持新发展理念，坚持以人民为中心，坚持一切从实际出发，按照高质量发展要求，做好国土空间规划顶层设计。根据这一要求，国土空间规划必须着力转变规划观念。1、强化可持续发展观念党的十八大以来关于空间规划体制改革的一系列重大部署，其主要背景是推进生态文明建设，实施可持续发展战略。2015年9月出台的《生态文明体制改革总体方案》，明确空间规划是“可持续发展的空间蓝图”。《若干意见》）进一步强调，国土空间规划“是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措”。作为可持续发展蓝图的国土空间规划，必须强化人与自然和谐共生、绿水青山就是金山银山、山水林田湖草是一个生命共同体等理念，把生态优先、绿色发展作为规划的基本遵循，把节约优先、保护优先、自然恢复为主作为规划的基本准则，把严守生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界作为规划的基本任务，优化国土空间保护开发格局，促进美丽中国建设。2、强化高质量发展观念《若干意见》除将国土空间规划作为“可持续发展的空间蓝图”外，也重申国土空间规划是“国家空间发展的指南”。作为国家空间发展指南的国土空间规划，一方面，要为生产力布局特别是国家重大战略任务的落地提供空间支撑，着力提升发展活力和区域竞争力，这是“保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求”；另一方面，要适应经济由高速增长转向高质量发展的要求，以国土开发方式转变推动经济发展方式转变，“把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线”，努力探索出一条高质量发展的新路。3、强化以人民为中心的发展观念
《若干意见》强调，建立科学高效的国土空间规划体系，是“坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段”。新时代国土空间规划，必须适应中国社会主要矛盾变化，坚持以人民为中心的发展思想，把满足人民群众日益增长的美好生活需要作为规划的核心追求和最大使命。要着力完善基础设施和公共服务设施，提高各类设施的通达性，促进基本公共服务均等化；着力改城镇功能布局，打造社区生活圈，系统改善人居环境品质；着力建设韧性城市、智慧城市，提高公共安全突发事件处置能力和公共服务水平，塑造以人为本的高品质国土空间。
03规划体系：变革图强《若干意见》明确了建立健全国土空间规划体系的目标，涵盖编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系，其中，编制审批体系可概括为“五级三类”，即以国家、省、市、县和乡镇五级行政区划范围为对象制定的国土空间总体规划，针对特定区域、特定领域、特定功能制定的空间利用专项规划，以及在城镇开发边界内制定的城镇详细规划和在城镇开发边界外制定的村庄（详细）规划。“五级三类”规划编审体系，形式上基本沿用了过去土地利用规划的组织架构，并充实了城乡规划的要求；而在内容上则需积极扬弃，取长补短，吐故纳新。应当看到，中国土地利用规划、城乡规划体系的形成和丰富，是随着社会主义市场经济的发展逐步“去指令性计划”的过程，由“计划一统”到“多规并立”是历史发展的必然，在国家空间治理中也确实发挥了积极作用。同时也应当看到，“多规并立”的不足和挑战正日益显现，主要是：规划种类日益繁多，交叉重叠甚至相互掣肘，导致空间管理决策分散、执行低效；规划层级不断增多，事权错配、权责不对等，影响空间政策的统一性和有效性；规划审批流程复杂、周期过长，决策过程不够透明，影响政府效率和规划公正性；地方领导干预过多，规划朝令夕改，影响规划的科学性和权威性。针对这些问题，《若干意见》要求建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，形成全国国土空间开发保护“一张图”。按照这一要求，要着力处理好各类各级规划之间的关系。1、空间规划与发展规划的关系二者功能不同。《若干意见》明确，“强化国家发展规划的统领作用，强化国土空间规划的基础作用”。发展规划涵盖经济社会发展的各个领域，重在战略引导和政策指导，要避免发展规划空间化。空间规划聚焦国土空间的源头保护、过程管控和退化修复，重在开发控制和空间组织，要避免空间规划产业化。二者相互联系。发展规划要适应国内外发展环境和市场变化，期限不宜过长；空间规划着眼长远可持续发展，期限不宜太短。空间规划应当通过5年一次的评估调整，与发展规划在发展目标、发展任务和空间政策等方面做好衔接，为生产力布局和重大任务落地提供保障。但从长远可持续发展出发，生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线不能随意更改，生态、农业、城镇三大空间的基本格局应当保持稳定。2、 国家规划与地方规划的关系
) {/ N; H) }3 K8 |国家规划要体现国家经济社会发展的战略要求和国土空间开发保护的国家意志，必须增强空间政策的统一性和空间分工的协调性，但不能事无巨细、面面俱到。要强化大局思维和底线思维，把握好总量和关键变量；把握好底数和基本控制线，守住生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界；把握好规则和重大关系，促进陆海统筹、区域协调和城乡融合发展。地方规划要坚持全国“一盘棋”，承接和落实好上位规划的各项要求，也要因地制宜,突出地方特色，提高规划的可行性和可操作性。3、总体与专项、详细规划的关系总体规划是“多规合一”的重点，也是规划体制“重构式”改革的关键。专项规划是总体规划的深化和补充，是针对市场失灵所采取的必要管控措施，加强与总体规划的协调衔接，提高专项规划的协同性和针对性。详细规划是在总体规划、专项规划指导下对具体地块用途和开发强度等作出的限制性规定，是各项开发建设活动的直接依据。政府组织的详细规划要聚焦公共管理职能，不做过多过细安排，有利于发挥市场主体的能动作用和集体组织的自治作用。
04规划任务：励精图治根据《若干意见》，国土空间规划是对一定区域国土空间开发、保护、利用、修复在空间和时间上作出的安排。这一界定与传统上对土地利用规划的定义相比，主要是用“国土空间”取代了“土地资源”，深刻理解国土空间的时代内涵就成为准确把握国土空间规划任务的“总钥匙”。国土空间是指国家主权与主权权利管辖下的地域空间，包括陆地国土空间和海洋国土空间。国土空间是国土资源的载体，国土资源包括国土空间范围内的自然资源和依附于国土之上的基础设施（道路、港口、机场、水利等）及名胜古迹等。从国土空间到自然资源、再到自然资源资产，是不可分割的整体，国土空间规划的对象就是国土空间、自然资源、自然资源资产的“三位一体”。新时代国土空间规划必须改变土地利用规划的单一资源规划模式，实行空间规划、资源规划、资产规划并重；其任务也不仅仅是空间分工、空间保障和空间优化，而是在重塑国土空间开发保护格局的同时，推动自然资源节约集约利用和自然资源资产保值增值。1、重塑国土空间
) d6 ^3 q2 M% Q7 P一要着力营造空间。要坚持增量规划与存量规划并重、空间开发与空间修复并举、地上开发与地下开发兼顾，下力气做大空间“蛋糕”。二要大力优化空间。要协调安排生产、生活、生态空间，统筹布局城镇、农业、生态空间，调整优化一二三产业空间，尽可能分好空间“蛋糕”。三要推动共享空间。要推动区域一体化发展，促进城乡融合发展，推进空间多功能混合利用，最大化共享空间“蛋糕”。2、推动资源节约一要强化资源节约观念。要全面强化节约优先、集约利用、循环发展、精明增长理念，落实减量化、再利用、资源化要求，切实提高资源利用的综合效益。二要强化约束性指标管理。重点推进水资源节约利用，坚持以水定产、以水定城。落实最严格节约用地制度，坚持管住总量、控制增量、盘活存量、激活流量、提高质量“五量并举”、全周期管理。三要处理好规划与市场的关系。规划要聚焦市场失灵和市场缺位所造成的生态环境破坏、资源粗放利用、空间发展失衡等问题，注重通过市场方式抑制资源不合理占用，增强资源节约高效利用的内生动力。3、促进资产增值
一要促进城乡居民土地财产增值。科学合理的空间规划在维护社会公共利益的同时，可以促进城乡土地增值，增加土地用益物权。二要加强自然保护地建设。自然保护地是生态建设的核心载体、全体人民的宝贵财富，在自然资源资产增值中占据突出地位。要加大保护和建设力度，以保持生态系统完整性为原则，加强各类自然保护地整合优化，加快构建科学合理的自然保护地体系。三要推进国土整治修复。遵循自然规律和生态系统内在机理，推进零星分散、单一要素的整治模式，转向全域全要素土地综合整治，转向山水林田湖草系统修复，增加自然资源资产价值，提升全体人民福祉。
) Y! |5 s4 {  f  |% T& I$ b05规划方法：集成创新现代意义的空间规划是市场经济发展到一定阶段、作为市场机制的对立物出现的一种政府规制手段，是对市场失灵和市场缺位进行纠正、弥补的必要措施。因此，现代空间规划除保留传统的土木工程学技术方法外，还融入了地理科学的空间分析和公共管理学的社会治理方法手段。改革开放以来，土地利用规划在继承传统土地利用工程技术的基础上，也大量应用地理学、管理学和生态学的知识技术。各相关学科的知识方法融合交汇、启发借鉴，支撑了土地利用规划的发展。但是，历史地辩证地看，土地利用规划的理论和方法发展仍然不够充分，尚未形成独立完整的学科体系。应该看到，土地利用规划在战略分析方面，对于经济、社会、文化及外部环境等因素的综合把握，与区域规划相比确有差距；在空间分析方面，对于空间形态、格局、过程的整体研究，与城市规划相比有所逊色。国土空间规划作为空间类规划的“多规合一”，需要各类规划方法兼容并蓄、融贯集成，形成新的综合优势，并根据时代发展赋予的新任务新要求，大力推进理论创新和方法创新，切实提高规划的科学性。1、深化空间规划理论研究空间规划方法离不开理论指导，但对其理论构成至今仍未形成共识。空间规划学无法做到数学、物理、化学、生物等自然科学那样有大量的自然规律、基本法则贯穿，也难以做到经济学、社会学、管理学、法学等社会科学那样有丰富的基本原理、共同价值支撑。但若把理论作为从实践中来、又指导实践的系统知识范畴，则空间规划理论就是客观存在并不断发展的。这些规划理论都需要结合正在进行的规划实践深入研究。2、加强基础性规划方法研究国土空间规划作为“重构性”改革，应全面梳理现有相关规划的编制办法和规范，重建规划技术标准体系，推进规划编制的程序化、规范化和制度化。已经出台的技术文件，有的针对性不强或不够严谨，有的需要各地补充细化。对那些基础性问题，亟待加强研究。3、推进前沿性规划方法研究以大数据、云计算、物联网、移动互联网、人工智能、5G网络、无人机、自动三维建模等为代表的新一代信息科技与测绘地理信息技术深度融合，催生了时空信息平台等前沿应用型技术，为国土空间规划能力建设创造了重要条件。此外，对于“三生”空间的格局—过程—功能的系统分析，对于国土空间演变的自然过程和社会文化过程的综合研判，对于城市群、都市圈、中心城市的规模、结构、形态的生长规律研究，对于城市设计、乡村营造的科学与艺术相结合研究，对于公众参与的方式过程研究等等，共同提出了中国国土空间规划的划时代课题。
9 R# {. Y1 W0 }9 l% ?" P06规划实施：推陈出新中国空间规划实施不佳问题一直为人诟病。《若干意见》把规划实施同规划编制一同部署，对规划实施和监督作了较全面安排，表明了对规划实施的重视。要深入总结国内外空间规划实施的经验，着力创新规划实施机制。中国土地利用规划发展过程中也经历了实施困难，但实施效果相对较好。其主要做法，一是实行自上而下的规划管控和逐级传导，保障主要指标上下一致，从而有利于上位规划的落实；二是总体规划与年度计划、用地预审、农用地转用审批相结合，建立了相对完整的土地用途管制制度；三是针对建设占用耕地压力持续增大，采取国家统筹、补改结合、算大账、承诺制等措施，确保占补平衡，守住耕地红线；四是面对建设用地供求矛盾日益加大，在严格控制建设用地规模扩大的同时，探索形成了一系列增加建设用地供应的路径和办法。这些改革举措至今仍然显示出较强的适应能力。其基本经验，就是既注重发挥土地公有制优势，健全土地宏观调控和微观管制制度，坚守土地底线；又注重用改革的办法解决面临的突出矛盾，建立完善市场配置土地的机制，促进要素流动，拓展发展空间。随着“多规合一”的推进，中国空间规划的实施面临全新的任务、环境和挑战，要抓住空间规划体制改革契机，全面创新和完善规划实施的行政、法治、经济、社会和技术机制。改进行政管理，推进“多规合一”，坚持一张蓝图绘到底，不另设其他空间规划，强化专项规划、详细规划与总体规划的协调衔接；严格规划修改条件，完善规划修改程序，防止随意修改规划；建立统一的国土空间用途管制制度，强化“多审合一”“多证合一”“多测合一”。推进法治建设，加快完善规划实施的法律法规体系，促进规划实施由主要依靠行政手段向主要依靠法制手段转变；加强空间规划执法和司法，严肃查处违规建设行为，规范政府规划权力的行使，保护权利人合法权益。强化经济调节，综合运用区域、产业、财政、金融等手段，发挥重大基础设施和重点工程项目的投资导向作用；建立健全发展权转移制度，完善财政转移、生态补偿、耕地保护补偿等公共政策工具，推进碳排放权、排污权、增减挂钩等产权交易，推动城乡要素自由流动和平等交换。创新社会治理，建立协商合作机制，支持政府间通过签订合约来推动空间规划落实；完善社会监督，扩大公民有序参与规划，保证公众的知情权、参与权和监督权，夯实规划实施的民意基础。推广先进技术，加强对空间资源利用变化的动态监测，严格各类管控边界、约束性指标、重要保护目录、重大修复项目等进展监控，建立规划评估预警机制，健全规划定期评估制度，激发规划的旺盛生命力。
07结    论国土空间规划作为空间规划体制改革的产物，既要继承包括土地利用规划在内的原有空间规划的优点，也要注意克服其不足，根据国土空间治理现代化的战略需要，在规划观念、体系、任务、方法、实施等方面进行全方位、重构性变革。在这一过程中，应当借鉴国际空间规划发展的经验，立足中国实际，发展具有中国特色的国土空间规划理论和方法，以更好地指导“多规合一”的实践。

文章来源：原刊于《中国土地科学》2020年05期
作者：董祚继，中国科学院大学国家土地科学研究中心研究员