吴士存：全球海洋治理与中国的选择

中国是全球海洋治理的后来者,但随着综合国力和全球影响力的提升,在全球海洋治理体系中日益扮演不可替代的角色。对于中国而言,参与全球海洋治理体系建设,对内是建设“海洋强国”的需求,对外是共建“21世纪海上丝绸之路”、实践“海洋命运共同体”理念的重要抓手。但不可否认的是,中国参与全球海洋治理仍然存在能力建设、周边环境、国际竞争等方面的局限性。因而,在国际政治经济格局深度调整、全球治理体系建设危机浮现及全球海洋治理格局迎来新的重大挑战的背景下,中国对于全球海洋治理的身份定位、路径选择、策略和线路图设计等方面,要从国家战略高度和利益最大化的视角出发进行通盘的考虑和决策。

01中国参与全球海洋治理的局限性与挑战

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全球海洋治理体系发展过程,也是一个主权国家间利益博弈和战略竞争的过程,因而中国参与体系建设既有内部的局限性,同时也面临外部挑战。

1.在国内层面,立法、制度设计、战略规划等顶层政策设计的滞后,制约了中国在全球海洋治理中以相对优势的经济和技术实力发挥更大的作用

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在法制建设上,中国尚未出台专门用于统筹、规范海洋事务的海洋法,已经颁布实施的《领海与毗连区法》《专属经济区和大陆架法》等关于“外国军舰无害通过批准制度”“历史性权利”的相关规定存在与国家当前和长远利益需要不相符、表述不够清晰等方面的局限性,因此涉海法律制度难以满足中国参与全球海洋治理的迫切需求。在战略规划上,中国自2013年以来先后提出共建“海洋伙伴关系”和“海洋命运共同体”理念,并提出了“21世纪海上丝绸之路”作为推进全球海洋治理的实施抓手,这与自由主义的全球海洋治理观不谋而合,但对于如何把理念转化为实践过程仍缺乏具体的路径设计和方案规划。

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2.在地区层面,复杂的周边海洋争端制约了中国参与全球海洋治理的能力

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从黄海、东海到南海,中国与东北和东南方向的多个周边邻国存在领土主权和专属经济区、大陆架划界及海洋管辖权主张的争议,争端国间围绕资源开发、岛礁占领、海域控制等方面的冲突时有发生。周边海洋争端削弱了沿岸国家彼此间开展治理合作的政治互信基础,大大增加了中国与邻国开展渔业养护、海洋生态环境修复等领域的区域海洋治理合作的难度,同时也提出了海洋安全治理新课题。

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3.在全球层面,议程设置与规则制定能力不足、美国及其诸海洋强国盟友和伙伴国的联合打压,两方面因素限制了中国参与全球海洋治理体系建设的能力

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一方面,当前全球海洋治理中的话语体系、议程设置由美欧等西方国家所塑造,中国作为“后来参与者”对理念和观点的创新性贡献不足。与此同时,中国参与了世界上主要涉海国际组织和对话机制,但对于全球海洋治理规则和制度的解释与改革的影响因美欧等传统海洋强国的阻挠得不到彰显。另一方面,传统海权竞争回潮已是不争事实,而传统海洋强国对于海洋强权的疯狂竞争渐露峥嵘,这给中国倡导并维持自由主义海洋秩序带来了巨大的挑战。美国及其诸盟友与伙伴国把权力获得和相对收益置于自身海洋战略的优先地位,对中国加快参与全球海洋治理、在国际海洋秩序的重构中发挥影响进行严防死守和打压。其中,美国自2010年以来提出的“亚太再平衡战略”和“印太战略”重点内容之一,就是从海洋方向进行战略重新布局,以此达到对中国提出的“一带一路”等国际合作倡议的遏制。除此之外,中国对全球海洋治理的利益诉求随着自身综合实力的快速增长也在不断发生变化,如何从动态发展的角度把握好对全球海洋治理的主张,也是对中国智慧的考验。譬如,中国在第三次联合国海洋法会议期间从“发展中国家”身份界定出发,支持77国集团提出的“由国际海底管理局对国际海底区域进行统一管理和开发”的主张,该主张已经不符合中国目前对海底矿产资源勘探的利益诉求。因此,在未来对全球海洋治理融入中国意志的过程中,中国需要从更为长远的角度对自身利益诉求进行评估,防止重蹈覆辙。

02中国的任务与目标

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当前全球海洋治理体系正处于转型变革的关键阶段,美欧等西方国家单边主义和保护主义对自由主义的海洋秩序的冲击,将对未来全球海洋治理格局起着决定性的影响,中国的维护、支持和推动对现行自由主义全球海洋治理体系赢得改良和升级机会至关重要。与此对应的是,捍卫多边主义、自由主义的全球海洋治理体系,也是中国在新一轮国际海洋秩序变革中争取主动权和更多话语权、打破美欧等西方海洋霸权不可错失的良机。当务之急,中国应该明确自身的历史担当和未来的责任使命。对于中国而言,现阶段的任务和目标至少包括:

1.维护岛礁领土主权和海洋权益

保持战略定力、发挥战略主动,抓住“南海行为准则”磋商等契机,以更加积极的外交作为和更加务实的海上功能性合作,引导本地区国家共同构建稳定的区域海洋秩序。

2.建立以规则和制度为支撑的区域性海洋治理体系

以《南海各方行为宣言》、磋商中“准则”等多边框架及双边共识为基础,推进地区内国家间就生态环境修复、渔业资源养护、海上溢油处置、航道安全维护、海洋垃圾处理等领域开展务实合作,逐步形成包含规则和制度、行动计划、实施项目等在内区域海洋治理体系。

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3.维护现有多边主义的全球海洋治理体系,并在体系的转型变革中主动发挥“领跑者”角色

维护联合国在全球海洋治理中的中心地位,并对《联合国海洋法公约》等国际规则和制度中有关内容进行修订,通过优化和完善为现行海洋治理体系注入新的生命力。譬如,有必要对《公约》“岛屿制度”“历史性权利”以及开展海洋治理合作的执行与监督等内容进行更为清晰和合理的界定。

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4.把“海洋命运共同体”的理念转化为世界各国开展全球海洋治理合作的实践目标

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通过联合国大会、联合国海洋大会等多边机制,把“海洋命运共同体”理念的内涵与外延、实施路径等向国际社会进行阐释,让这一理念成为全球公认的海洋秩序普遍价值追求。

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03中国参与全球海洋治理的必要举措

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海洋治理作为全球海洋秩序的主要内容,也将随着全球海洋治理的变革而不断发展,中国有必要从内外两个方面做好在新一轮海洋秩序调整中扮演主导者角色的准备。对内,法律制度、人才队伍建设是目前可以优先推进的议题;对外,中国可在包括《公约》在内的国际海洋规则与制度的改革中注入中国的意志和方案。

1.练好“内功”,提升引领全球海洋治理能力

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从英、法、日等传统海洋强国实践经验上看,要在全球海洋治理中发挥引领性作用,需具备几方面要素:海洋战略设计、国内海洋立法、海洋科学技术发展、海洋人才储备等。进入21世纪以来,随着经济和科技实力的提升,中国在深海探索、海洋新能源开发、海洋生物基础研究等方面,都走在全球海洋科技发展的前列,同时也培养了一大批具备国际接轨水平的科研和管理人才。但如上所述,中国在海洋战略规划和海洋法制建设方面与传统海洋强国还存在一定差距。因而,中国要练好引领全球海洋治理的“内功”,当务之急是在软实力方面下功夫。中国宜加快制定海洋战略,推进“海洋基本法”立法,在战略的高度和法律的视角,从经济、政治、安全、军事、文化等各个领域为中国参与全球海洋治理确立准则和框架。此外,中国还应对《领海与毗连区法》《专属经济区和大陆架法》中不适应时代要求的有关条款适时进行修订和完善,探讨制定《专属经济区海洋科学研究管理实施细则》,为中国涉海维权和深度参与全球海洋治理根除潜在的国内法律冲突和隐患。

2.坚持不懈地推进关键性和战略性的海洋治理议题,逐步提升以议题引领和规则创设为主要表现形式的核心治理能力

国际实践表明,具备充足的治理能力,是一国深度融入全球海洋治理体系、实现治理目标的前提。在全球海洋治理体系变革的过程中,中国不但要参与规则制定,也要逐步实现“事前谋划”,以更加积极的姿态参与涉海规则制定、组织构建、行动范式设计等地区和全球海洋治理进程,将我国单方面诉求转化成为国际社会共同诉求,注重通过海洋治理话语体系的发展创新来引导国际秩序按照中国设定的路径演进。中国应尝试引领涉海国际规则和制度的创设和修订。可从推动国际社会关注和聚焦《公约》固有缺陷着手,适时启动《公约》审议机制,提议《公约》当事国就《公约》“岛屿制度”解释与适用模糊不清、“专属经济区内军事活动”规定空白、“争端强制解决程序”启动门槛过低、“附件七仲裁”充斥单方意志性等问题进行审议。目前,联合国关于“海洋和海洋法”年度审议会议的主要成果是联合国秘书长报告和“临时海洋和海洋法非正式协商”程序的建议,其主要内容侧重各国海洋政策,偶尔涉及《公约》的发展问题,基本无涉《公约》的修订与完善。中国可根据《公约》第312、313条规定,在时机成熟时要求联合国召开修订《公约》有关条款的审议会议,并以此为契机在“完善国际海洋法治”的旗号下“激活”《公约》审议机制,利用安理会常任理事国的身份优势在多边场合维持该议题热度,并努力推动有关条款的修订事项向于我有利的方向发展。

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3.以区域海洋治理为切入点,坚持开放共赢的海洋多边主义,深化与周边海洋国家的利益融合,加强与国际主要海洋力量和发展中海洋国家的利益协调

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一方面,基于较为一致的地缘、历史和文化认同,区域国家在海洋治理问题上易于达成共识,区域性海洋治理合作机制更具凝聚力,成功的区域海洋治理机制在全球海洋治理层面也会产生“1+1>2”的积极效果。另一方面,若要保持全球海洋公共产品的充足和稳定供给,大国合作至关重要;若要推动全球性海洋问题得到有效解决,发展中国家不可或缺。从这个意义上讲,我国参与全球海洋治理的过程,自始至终亦是涉海立场平衡与利益置换的过程。

4.丰富治理手段,充分借助和有效发挥各类涉海国际组织和非政府机构在推动全球海洋治理体系变革中的柔性作用

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在当今国际海洋秩序下,政府间涉海国际组织既是制定刚性规则的重要承载者,又是推动国际软法发展的主要引领者,一国在涉海国际组织的存在感和参与度是其在全球海洋治理领域国际影响力和话语权的直观体现。而在全球海洋治理体系的变革中,非政府机构的地位和作用亦得到了明确的承认,《公约》第169条专门规定了“同非政府组织的协商和合作”事项。在实践中,非政府组织在有关全球治理体系的国际规则制定上的作用也日渐突出,例如《世界环境公约》由法国顶尖法律智库“法学家俱乐部”发起,联合国目前已经通过决议为该公约草案制定基本框架。

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文章来源：原刊于《亚太安全与海洋研究》2020年第05期

作者：吴士存，中国南海研究院院长、中国—东南亚南海研究中心理事会主席、中国海洋发展研究中心研究员。