杨泽伟： 中国深度参与全球海洋治理体系变革的外在机遇

当代全球海洋治理体系的种种缺陷及其面临的新挑战,为中国深度参与全球海洋治理体系的变革提供了难得的外部机遇。

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1.当代全球海洋治理体系的主要缺陷

如前所述,当代全球海洋治理体系的建立,始于1982年《联合国海洋法公约》的签署。此后,当代全球海洋治理体系也在不断发展。例如,1994年《执行协定》对《联合国海洋法公约》第11部分关于海底采矿规则等内容作了全面的调整;1995年《鱼类种群协定》对传统的公海捕鱼自由原则做了一些修改。然而,以《联合国海洋法公约》为核心的当代全球海洋治理体系,作为调和、折中的产物存在以下几个方面的缺陷:

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(1)当代全球海洋治理体系的诸多规则模糊不清。首先,当代全球海洋治理体系诸多规则的主要载体是造法性条约,相关规定一般比较原则、笼统,容易导致较大争议。例如,作为当代全球海洋治理领域的最为重要的造法性条约——《联合国海洋法公约》,就在历史性权利以及岛屿与岩礁制度等方面,缺乏明确的规定。《联合国海洋法公约》涉及历史性权利的条款主要有第10条、第15条和第298条。然而,从上述有关条款的规定可以看出,《联合国海洋法公约》并没有明确界定什么是“历史性海湾”(historic bays)、“历史性水域”(historic waters)或“历史性权利”(historic title)。此外,《联合国海洋法公约》第121条虽然对“岛屿制度”专门做了规定,但是这一条款既没有对“岛屿”“岩礁”做出明确的界定,也没有对“维持人类居住或其本身的经济生活”规定具体的标准,因而造成在理论和实践中的诸多分歧。

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其次,造法性条约的很多条款规定都是一揽子交易的结果,为了达成协议、平衡各方利益,也只能采用模糊的规定。例如,在第三次联合国海洋法会议上,许多国家同意外国军舰及军用飞机可以通过属于沿岸国的海峡之规定时,是以同意《联合国海洋法公约》第十一部分有关海底采矿国际管理制度为条件的。又如,在第三次联合国海洋法会议上,关于相邻或相向国家间大陆架的划界原则是争论最激烈的问题之一。在两种不同意见相对立的情形下,《联合国海洋法公约》第83条做出了下述规定:“海岸相向或相邻国家间大陆架的界限,应在《国际法院规约》第38条所指出的国际法的基础上以协定划定,以便得到公平解决。”可见,该条规定只是原则性的,实际上并没有解决上述两种观点的对立。

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最后,当代全球海洋治理体系的一些规则通常以政治性声明的形式出现,法律约束力不强。例如,为了增进本地区的和平、稳定、经济发展与繁荣,促进南海地区和平、友好与和谐的环境,2002年中国与东盟各国签署了《南海各方行为宣言》,但该宣言没有法律约束力,对相关国家在南海违反该宣言精神的行为缺乏惩罚机制。

(2)当代全球海洋治理机制的碎片化现象十分明显。一方面,在当代全球海洋治理机制中,国际组织众多:既有发挥重要作用的联合国专门机构,如国际海事组织、联合国粮食及农业组织、联合国教科文组织;也有不少区域性国际组织,特别是在渔业领域,如“南极海洋生物资源养护委员会”“大西洋金枪鱼养护国际委员会”“印度洋金枪鱼委员会”等。

另一方面,与当代全球海洋治理机制有关的国际组织,相互之间缺乏协调、职能存在重叠。例如,在海域环境管理方面,国际海底管理局于2017年1月公布了“国际海底区域矿产资源勘探开发环境规章草案”,对“国际海底区域”环境影响评估、环境保护规划、环境规划审议以及补救和惩罚措施等内容做了较为详细的制度设计和安排。然而,国际海洋法法庭成立了“海洋环境争端分庭(the Chamber for Marine Environment Dispute)”,以处理《联合国海洋法公约》缔约方提交的有关海洋环境保护和保全方面的争端。另外,国际海事组织也订立了诸多有关海洋环境全球治理的公约,如1969年《国际干预公海油污事件公约》和《国际油污损害民事责任公约》等。可见,与当代全球海洋治理机制有关的国际组织相互间的职能重叠现象,非常明显。

此外,当代全球海洋治理机制的碎片化现象,也造成了一些海洋治理领域的缺漏。例如,按照地理要素,《联合国海洋法公约》将海域划分为七大区域,即内(海)水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架、公海和国际海底区域,并规定了不同的法律制度。然而,这种碎片化的管理模式,必然在管理内容上产生了真空地带。以《联合国海洋法公约》第101条为例,该条规定海盗行为必须发生在公海上。因此,这一条款规定就把发生在专属经济区的非法暴力行为排除在海盗行为之外。同时,它也削弱了各国基于《联合国海洋法公约》第100条“合作制止海盗行为的义务”,严重影响了打击海盗的有效性。

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2.当代全球海洋治理体系面临的主要挑战

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当代全球海洋治理体系主要面临以下挑战、并呈现出以下发展趋势:(1)当代全球海洋治理的新领域、新问题不断出现。例如,目前养护和利用国家管辖范围以外海域生物多样性问题,已成为国际社会关注的一个热点领域。2017年7月,国家管辖范围以外海域生物多样性问题国际文件谈判预委会第4次会议,向联合国大会提交了最终建议性文件。该文件明确了“国家管辖范围以外海域生物多样性”的总体目标与主要内容等。从该文件的内容来看,它将对“海洋生物资源物权性质”进行重新定位,并有可能对“公海自由原则”和“国家在当代全球海洋治理体系的主体地位”造成冲击。同时,该文件也表明有关新的全球海洋治理规则和制度正在酝酿产生中。

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又如,当前国际海底区域活动的重心已进入一个历史性转折期,即从勘探阶段向勘探与开发准备期过渡,当务之急是制定“开采法典”,以便就未来的矿区开发问题搭建制度框架。为此,2016年国际海底管理局公布了《“区域”内矿产资源开发和标准合同条款规章工作草案》(简称“开采规章”)。2017年国际海底管理局又公布了“国际海底区域矿产资源勘探开发环境规章草案”(简称“环境规章”) 。虽然相关利益攸关方对上述“开采规章”和“环境规章”还存在较大的利益分歧,特别是在收费、环保、保密信息这三项核心议题上尚未形成统一的意见,因而“开采法典”的最终完成还尚需时日,但是制定科学合理、公平公正的国际海底区域资源“开采法典”无疑是国际海底管理局今后几年面临的一项主要挑战,也是当代全球海洋治理必须面对的新问题。

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(2)非传统安全问题对当代全球海洋治理体系的冲击。一方面,海上恐怖主义威胁日益凸显。特别是随着“伊斯兰国”在伊拉克和叙利亚的日渐式微,诸如“伊斯兰国”等恐怖主义组织有可能向海上渗透和转移。另一方面,气候变化对全球海洋治理的影响,也引起国际社会越来越多的关注。诚如2015年第70届联大通过的《改变我们的世界:2030年可持续发展议程》所指出的:“全球升温、海平面上升、海洋酸化和气候变化产生的其他影响,严重影响到沿海区域和低地沿海国家,包括许多最不发达国家和小岛屿发展中国家。”

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(3)诸多涉海问题兼具公法与私法的特点,这种复杂性大大降低了全球海洋治理的成效。例如,航行自由既涉及公法上的一国军舰在他国领海的无害通过和在他国专属经济区的活动问题,也涉及私法上的国际海上货物运输问题。而确保航行自由和安全又涉及打击海上恐怖主义和海盗的行动,也与海上油气钻井平台的设立和搭建密切相关。后者又有可能关系到大陆架的划界和国际海底区域资源的开发问题,在此过程中海洋环境保护问题又贯穿始终。

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(4)对国家管辖范围以外海域的限制持续加强,成为全球海洋治理的新趋势。目前全球海洋治理体系正在经历理念、规则和秩序的变化,并呈现出“对国家管辖范围以外海域的限制持续加强”的发展趋势,如深海基因资源法律地位的确定、公海保护区的法律制度构建问题等。关于公海保护区的建立问题,至今全球范围内主要建有4个公海保护区,一些国际组织和非政府组织还提出了数十个公海保护区潜在优选区,如马达加斯加东部的印度洋沙耶德马勒哈浅滩等。目前建立公海保护区已成为国际社会保护国家管辖范围以外的海洋资源的有效手段。

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文章来源：原刊于《法律科学（西北政法大学学报）》2019年06期

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作者：杨泽伟，武汉大学国际法研究所二级教授、教育部长江学者特聘教授，中国海洋发展研究中心研究员。