全永波等：海洋命运共同体视野下海洋生态环境法治体系的构建

作为海洋大国,我国面临着许多与世界上其他海洋国家相同或相近的治理问题。因此,要从海洋命运共同体的视角,以完善海洋生态环境治理体系,提高治理能力现代化为目标构建科学的海洋生态环境法治体系。在海洋生态环境法治体系构建过程中要重点突出立法的科学性、执法的保障性、司法的实施性和守法的全民性,并以此推进海洋生态环境法治体系的构建。

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01依据海洋生态原则构建立法体系，按照环境正义原则完善海洋环境制度

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海洋根据其特定的区位、自然资源以及自然条件可以划分为不同区域,这些不同的区域构成了海洋区域的自然属性。海洋管理部门应根据各海域特定的区位条件、自然环境、自然资源、开发保护现状以及经济社会发展的需要,按照海洋功能标准并按照不同使用类型和不同环境质量要求设立功能区,立法部门按照功能区设置进行海洋生态环境立法,形成基于海洋功能的立法体系,有助于保护和改善海洋生态环境,促进海域的合理开发和海洋经济的可持续发展。我国在海洋事业发展过程中,根据地方经济社会发展的不同需要,结合海洋自身生态环境系统的特殊性,设置了不同类型的海洋功能区,如海洋自然保护区、海洋特别保护区、海洋公园等,具体包括港口航运功能区、渔业资源利用和养护功能区、矿产资源功能区、旅游功能区、海水资源利用功能区、海洋能利用功能区、工程用海功能区、海洋保护功能区、特殊利用区和保留区等,并根据这些不同的功能分别立法,如“港口法”“海上交通安全法”“渔业法”“海洋资源法”“海洋旅游休闲法”,诸如此类。海洋环境立法过程中还需要完善相应的环境制度。环境正义原则要求完善海洋自然资源的产权制度,明晰海洋相关领域的所有权、用益物权等权利归属,进而明确责、权、利关系,实现自然资源分配和使用的环境正义。同时,进一步完善海洋生态环境的利益补偿机制,这种机制基于环境民事公平性原则设定,在实施范围上包括跨海陆、跨流域和跨海域之间的补偿,由污染排放实施者作为补偿实施主体。

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02按照陆海统筹、生态整体性要求构建执法体系

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习近平总书记在党的十九大报告中提出了“坚持陆海统筹,加快建设海洋强国”的战略布局;2018年5月18日在全国生态环境保护大会上也提出了“统筹兼顾”的理念。因此,基于海洋命运共同体的视角,海洋生态环境的执法体系应当将陆海统筹理念纳入其中。多项案例证明,单一的海上防护措施无法解决我国海洋环境的根本性问题,要解决海洋生态与环境问题,就必须尊重海洋生态系统的整体性,从传统的海洋环境与生态保护法治体系进行改革创新。在执法过程中只有体现陆海联动机制,在已有的生态环保统一执法机构和队伍的基础上,施行统筹规划、多层次、多边的综合治理,把陆域生态环境保护与海洋生态环境保护问题协同起来,才能有效解决海洋生态破坏、环境污染等生态环境问题。在执法过程中,要强化对流域环境与近岸海域污染的综合整理力度,建立“海域-陆域-流域”的联动协调机制,不断加强对入海排污口的监管,提升海洋环境执法工作的效率。只有坚持陆海统筹的发展理念,才能不断推进我国海洋环境法治体系的建设,找到符合国情的统筹方式,我国海洋环境面临的现实困境才能得到有效解决。我国从2018年开始改革环境执法体制,这有利于陆域和海域执法的统筹性,但相应的法律修改如《海洋环境保护法》和《海商法》等仍在进行,国家参与跨区域和全球海洋生态环境治理的执法协作机制仍存在不确定性。

03按照可持续发展原则，完善司法制度和体系

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我国司法体系包括机构体系和制度体系,法院和检察院作为传统司法机关履行包括海洋环境诉讼在内的司法职权,监察机关按照法律规定依法对所有行使公权力的公职人员进行监察,对我国海洋环境司法体系形成有力支持。海洋命运共同体理念要求实行包容性用海机制,司法制度的完善就需要基于维护绿色、安全、可持续发展的海洋生态环境为目标。可持续发展原则下的海洋环境司法制度应有别于传统的司法制度。我国《环境保护法》《海洋环境保护法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》等均对环境司法制度作了相应的创新,结合海洋命运共同体理念所需,海洋环境司法制度的完善包括:一是完善环境公益诉讼制度。环境公益诉讼制度是保护环境强有力的救济手段,构建起富有特色的海洋环境公益诉讼机制需要进一步明确公益诉讼的“国家队”和“民间队”,形成相互支持、功能互补的海洋环境公益诉讼体系,大力发展海洋环境保护社会组织、建立诉讼费用合理分担机制和缓减免机制等。二是完善海洋环境刑法制度。我国《刑法》污染环境罪未明确规定海洋环境的污染罪责。在2017年实施的最高人民法院、最高人民检察院联合下发的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》中“严重污染环境”的对象也没有涉及海域。针对海洋环境单独设置污染海洋罪,不仅是跟随国际海洋环境保护潮流的需要,也是解决海洋环境污染问题和更好地开发利用海洋以及推动海洋经济可持续发展的重要选择。三是强化海洋环境保护行政执法与刑事司法之间的衔接,实现司法机关与行政执法、行业管理等部门的数据共享,加强与海关、港口、海事等部门的协作会商,以及时发布风险预警,发现犯罪线索,提升海洋环境污染防范打击效能。四是落实多样化海洋生态环境修复责任,包括赔偿责任和行为责任[13],主要可由司法判决进行支持,实际由专业机构完成修复。

04体现环境民生、促进公众参与的原则，构建守法体系

海洋命运共同体理念中包括“海洋环境安全共同体”,海洋环境既是国家发展的需要,更是社会民生的需要,公众参与是海洋生态环境保护法律实施的一大推动力量。一方面,公众作为海洋环境保护的维护者和监督者,可以及时发现海洋污染的行为,更加清晰地了解到海洋环境的污染状况和污染程度,直接参与到海洋环境污染的治理和防护过程中;另一方面,公众也是良好环境的受益者,公众的个人行为也可能成为海洋环境污染的主体之一,例如海洋微塑料垃圾现象。因此,完善海洋生态环境的守法体系,要充分调动公众的积极性,使其不断参与到海洋生态环境保护中来,不断加大信息宣传,让公众能在第一时间掌握环境污染信息。参与的内容除了对污染治理决策的制定之外,还应体现在对海洋环境的监督工作中,让公众能知法、守法。除了提高公众参与度外,守法体系的构建还要不断明确各个负责海洋生态环境保护事项主管部门的权利,建立明确的责任承担制度,确保在海洋生态环境受到破坏时能直接找到责任主体,将责任承担具体化,以增强法律的威慑力。

文章来源：原刊于《环境与可持续发展》2020年02期

作者：全永波，浙江海洋大学教授、中国海洋发展研究中心研究员；盛慧娟，浙江海洋大学