【海洋观点】生态空间用途管制的八大特征变化

理念体制之变：从割裂到统一

发展与保护的关系从割裂到统一。自然生态空间用途管制制度研究和试点探索，都明确将践行“绿水青山就是金山银山”理念作为核心指导思想，科学划定自然生态空间，制定自然生态空间的正面和负面清单，通过用管制规则正向引导和反向倒逼，实现经济社会发展与生态环境保护的共赢。

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生态要素从分割到共同体。自然生态空间管制摈弃了过去林地、草地、湿地、水域分别划定和保护的思路，而是将所有生态系统要素类型，全部纳入其中加以统筹考虑。

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国土空间用途管制从分割到统一。 2018年3月，自然资源部的组建，为结束过去的部门分割管理，提供了良好的体制环境，自然生态空间用途管制制度也由分割状态走向了统一。

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服务导向之变：从“物种”到“人”

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从“物种的视角”到更加关注“人的需求”。自然生态空间划定，强调人与自然和谐共生，提出将具有生态功能重要性、生态脆弱性、灾害易发性的区域，乃至一些为群众提供历史文化传承、运动休闲体验的开放空间和区域，也划入自然生态空间加以保护，弥补了传统的自然保护地未将人居环境功能作为重要生态功能的缺陷。

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从“无人区”到人口密集地区。当前人民群众对自然生态空间的需求日益增长，在城市发展的同时，需要将更多的城市周边自然生态空间永久保护下来。从自然生态空间用途管制试点情况看，既有人口密度相对较低的国家公园区域，也有沿海大都市区域，更有城市中心区域。

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战略路径之变：从“机械”到“精明”

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从单纯保护到统筹开发与保护。自然生态空间划定和用途管制，坚持在发展中保护、在保护中发展，同时对生态、农业、城镇等不同类型国土空间进行部署安排，对陆地和海洋、地上与地下空间的开发与保护进行立体统筹平衡，对生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界3条基本控制线进行统筹协调，确保3条基本控制线原则上不交叉重叠。

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从碎片化到全系统全生命周期。自然生态空间用途管制，更加关注自然生态保护的整体性、战略性和系统性，采用从宏观战略到微观策略的思考方式，将不同层级国土空间规划，以及各类保护地的保护、整治、修复等整合起来，实现生态保护整体效率的最大化。同时，强调自然生态空间的全生命周期管理，覆盖自然生态空间管理全过程。

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从“单兵突进”到协同集成。自然生态空间用途管制，坚持总体谋划和整体推进，改变过去分别由各有关部门独立推进的做法，防止各有偏重。充分继承和利用现有工作成果，将法律法规确定的各类保护地、保护区域、生态保护红线、重要生态功能区域，全部纳入自然生态空间。

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保护格局之变：从破碎到整体

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空间类型从单一到多样。自然生态空间的划定要求将所有具有自然属性，且以提供生态服务或生态产品为主导功能的国土空间划入自然生态空间。这样的自然生态空间蕴含了广泛多样的、原生的、可恢复的自然生态系统和景观。

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空间分布从局域到陆海全域。不同的生态系统共同发挥着各自的生态功能，自然生态空间用途管制，既包括传统关注的陆域国土，也包括海洋和岛屿。自然生态空间划定思路，既要考虑自然生态的原真性、整体性、系统性、连续性，将所有需要保护和合理利用的重要生态功能和生态脆弱敏感区域纳入自然生态空间范围，又要加强跨区域间自然生态空间的有机连接，尽量保持山脉、河流、湖泊的完整性。

空间形态从零星场地到整体网络。具体划定的自然生态空间，既包括自然保护区、国家公园等点状或小面状的核心区域，也包括核心区域外的缓冲地带，还包括山脉、河流、海岸带等线状或带状的生态廊道，集中连片的生态公益林、基本草原、自然海域等大面状区域，共同组成形态多样、连续完整的自然生态网络。

功能用途之变：从排斥到包容

保护方式从禁止性保护到利用性保护。自然生态空间用途管制认为，最好的保护是科学合理利用，而不是禁止利用，强调人作为生态系统的一个重要组成，通过制定差别化的用途管制规则，形成对人类活动的自我约束的机制，将生产生活对自然生态系统的干扰和影响降低到生态环境可以容纳的范围和程度以下，实现人与自然的和谐。

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利用导向从单一用途到复合利用。可通过对时间、场地和使用密度的管理，以及休闲通道的适时开放，将人类活动对自然生态空间的影响限制在一定时间、区域和强度范围内。允许在不降低生态功能、不破坏生态系统的前提下，进行土地利用、用海结构和布局的调整。鼓励因地制宜探索土地、海域复合利用，发挥生态的多种功能。

允许“点上开发”促进“面上保护”。一方面，要严禁不符合主导功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途，严格禁止任何单位和个人擅自占用和改变用地性质，退出生态系统功能有扰动或破坏的土地利用活动；另一方面，允许点上或小面积的适度的开发活动，充分发挥自然生态空间的资源经济功能，所获得的经济收入，用于反哺自然生态空间的维护、修复和提升生态功能的活动。

施策工具之变：从宽泛到精准

强化底线约束，区分级别管控。实施自然生态空间分级管控，从地方实际和管控需求出发，依据生态功能重要性、敏感性等级，将自然生态空间划分生态保护红线与一般生态空间两个级别，制定差别化管制规则、要求及转用许可规定。

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尊重行为逻辑，区分利益主体管控。一是强化自然生态空间总量保护责任，用指标管理约束政府主体行为。二是通过划定自然生态空间保护范围并明确相应的管制规则来实现对社会公众空间开发利用行为的约束。

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兼顾刚性弹性，区分空间尺度管控。考虑空间管控的弹性与刚性，以及开发活动的立项阶段差别，区分区域和地块两个不同空间尺度，分别建立基于分区的空间准入和基于地块的用途转用。

权利协调之变：从旁落到平衡

公私产权保护平衡。自然生态空间用途管制，鼓励试点探索直接针对保护生态的私人产权人的直接补偿机制。

中央和地方权责平衡。实施自然生态空间分级管理。国家制定自然生态空间划定和用途管制的基本原则和一般规定，省级政府明确自然生态空间的总体格局和重点区域，市县级以上各级政府根据保障区域生态安全的要求，通过编制空间规划，明确辖区范围的自然生态空间的具体范围和边界。

区际代际权利平衡。自然生态空间划定后，其维护管理和监测监督，以及对产权人的生态补偿，都需要大量资金。因此，自然生态空间应作为重要的公共产品，列入中央和地方政府财政预算，建立相应的生态保护公共基金，可从国有自然资源资产增值收益中列支，根据不同区域自然生态空间划定的数量和等级进行统筹分配。

管制体系之变：从管理到治理

以统一的空间规划为法定依据，依法开展用途管制。自然生态空间用途管制将自然生态空间划定成果和用途管制规则，纳入“多规合一”的土地利用总体规划或国土空间规划，作为实施用途管制的法定依据，通过法定程序批准实施和管理。

决策民主化信息化，建立协同共治的机制和平台。自然生态空间用途管制，涉及有关各级政府、有关部门的管理事权，也涉及土地所有者、土地使用者和经营者等多方利益，因此特别强调建立横向、纵向协商机制，加强重大问题的论证，充分听取有关各方和专家意见；生态空间划定、管制规则制定、动态变化、监督监管情况，定期向社会公布，积极发挥社会舆论和公众监督作用。

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程序简政放权，强化监督考核。在“多规合一”基础上，整合现行的建设用地预审、选址意见书、建设用地规划许可、土地开发整理、城乡建设用地增减挂钩等，建立国土空间规划（准入）许可，实现建设项目合规性审查的“多证合一”。建立生态空间保护监督检查制度，结合土地督察，定期对生态空间保护情况进行监督检查。建立针对自然资源所有权代理人和使用权人的责任体系，将自然生态空间用途管制完成情况，纳入政府绩效考核体系。

文章来源：中国土地

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