袁雪等：基于全球谈判推进北极BBNJ治理的路径分析

经过分析可知,区域性治理无疑难以承担北极BBNJ养护与可持续利用的重任,而全球模式应当扮演更为重要的角色。那么,在全球性框架下,BBNJ协议又将如何针对北极区域作出相应的安排以构建适应北极特殊环境下的相关制度?就目前的四次筹备委员会以及三次政府间谈判的内容来看,北极尚未成为讨论的重要主题。但是,部分会外活动专门讨论了BBNJ协定对北极治理的潜在影响,认为北极议题不应成为BBNJ谈判忽视的内容。
& ^0 i" J1 D( ^: o# m一、全球ABNJ海洋保护区的“共性”安排
尽管正式会议未针对北极进行专门化的讨论,但是未来全球ABNJ海洋保护区等相关规定同样能够为北极BBNJ的治理提供制度贡献。当前围绕划区管理工具(包括海洋保护区)的谈判已经进入实质阶段,各方对于通过海洋保护区实现BBNJ的养护与可持续利用,海洋保护区的制度应遵循生态系统方法、预警原则、最佳科学技术,海洋保护区的决策过程应当透明化等要素均达成共识;只是针对海洋保护区如何设立以及实际运作,包括提案主体、识别选划标准、监测评估审查主体、决策程序等问题还存在较大分歧。欧盟、太平洋小岛国等主张快速推进全球性、永久性的保护区并以严格的措施进行规范;美国等海洋利用大国坚持采用宽松的制度,强调海洋保护区不宜影响公海商业捕捞、船舶航行以及矿产资源勘探开发。尽管上述分歧的焦点着眼于全球ABNJ海洋保护区制度,但是其中有诸多分歧最终的结果将会深刻影响北极ABNJ海洋保护区制度。因此,有必要进一步结合北极ABNJ海洋保护区的特点探究如何设置全球ABNJ海洋保护区的“共性”安排。
1.海洋保护区设立采取宽松或者严格标准问题
海洋保护区标准涉及识别、选划、管理等一系列标准设置问题。欧盟等国家主张采取严格措施快速推进海洋保护区建设。由于自身掌握较高的环境技术标准,故试图通过提高全球ABNJ技术标准,设置参与海洋活动的绿色壁垒,从而巩固自身海洋治理的主导地位。理论上,推进环境保护本身无可厚非,更为严格的环保压力也有利于倒逼各国提升自己的科学技术水平,促进全球BBNJ的养护与可持续利用,但是环保本身并非目的,其最终目的是为了实现发展。从1972年斯德哥尔摩“人类环境大会”到1992年里约“环境与发展大会”的主题转变也体现出国际环境法理念的进步。因此,未来全球ABNJ海洋保护区的制度建构需要平衡保护与发展之间的关系,而非一味主张过于严格化的措施。
北极ABNJ海洋保护区建设应当考虑全球可持续发展问题。未来北极航道的开通将缩短亚洲到欧洲的航行距离,减少航运时间和海运排放、燃油损耗,间接实现对全球整体的环境保护。以中国为例,北极航道开通后,相较于经过马六甲海峡以及苏伊士运河的航道,从中国大连港到荷兰鹿特丹港将节约3000海里,航程缩短30%,这就意味着污染的大幅度减少。未来北极ABNJ海洋保护区的建设,应当综合全球生态系统考量如何平衡生态环境与人类利用北极实现发展的关系,进而设置合理的海洋保护区的相关标准。
3 L, e, Y1 R6 N& e: _) T/ p( k8 O2.海洋保护区的时限问题
7 L3 n- T6 X/ c' f建设永久性海洋保护区的做法也是不可取的。面对海洋,人类更多时候处于科学未知的状态。基于预警原则,有必要对在科学有限状态下极有可能受威胁的生态进行保护。但是,随着技术的进步,人类将逐步更清楚地分析和认识相关区域的生物多样性是否已达到必须保护、应当匹配何种标准的保护措施的问题。永久性海洋保护区间接地既禁止了后代人满足自身权利的需求,也同样违背了可持续发展原则。
设置一定年限的ABNJ海洋保护区制度是更为可取的选择。在类似措施方面,《防止中北冰洋不管制公海渔业协定》已给出先例。此类设置年限的举措强调先科研、后开发,开启了北极公海治理的新兴模式,值得全球ABNJ海洋保护区制度学习。此外,北极ABNJ海洋保护区设置年限的考虑应当与其外大陆架划界争议有关。如前所述,随着俄罗斯等国积极搜寻大陆架划界的相关证据,未来CLCS对于北极地区的大陆架划界审议工作有可能加速,但囿于科学技术限制以及地缘政治博弈,近期厘清北极各国外大陆架的界限也非易事。因此,设定北极ABNJ海洋保护区需要考虑争议中的地理划界。而设置一定期限的海洋保护区制度能够在一定程度上应对划界不清的现状。全球其他区域也存在国际海底区域和外大陆架划界存在冲突的问题,所以无论是北极ABNJ海洋保护区的设立,或者全球ABNJ海洋保护区的设立,都不宜是永久性的存在。
4 ~# O' G0 j3 `. D: j6 g( r二、北极ABNJ海洋保护区的“个性”规定
在海洋法领域,为特殊的生态环境制定特殊规则具有必然性。北极ABNJ海洋保护区的建设在遵循全球共同规则的前提下,还需要思考北极的特殊问题,即能否以及如何在BBNJ谈判中为北极ABNJ海洋保护区制定“个性”规定。
# M$ v6 J! V% M) E2 u1.为北极制定特殊规则的合理性
尽管法律尽可能将大部分社会现实纳入一般规则和抽象规则,但特定情况下设定特殊规则的情况仍不可避免。在现有国际法中为北极设立特殊规则已有先例,因此BBNJ协定中可能仍需要为北极环境制定某种特殊规则。由于一般国际规则和标准不足以保护这些特别脆弱地区的海洋环境和生物多样性,现有国际法中早就设计了一些旨在保护特殊生态条件的特殊规则。UNCLOS的第十二部分专门用于保护海洋环境,明确了除所有一般规则外,必要时某些特殊或例外情况应成为特殊法律待遇或规则的基础。其中第194(5)条为目前稀有和脆弱生态系统的特殊待遇奠定了基础。IMO制定的《极地水域船舶作业国际规则》(以下简称《极地规则》)同样包含了关于极地环境保护的强制性和建议性条款,强调特殊环境下规则特殊化的必要性。因此,目前BBNJ谈判以及相关主体或机制的具体规定都有理由将设计保护北极BBNJ的特殊规则这一思路纳入考量范围。
1 P$ S2 a: R+ l, C6 @3 c2.软法治理下北极ABNJ海洋保护区的建设
6 f7 {% F; b  e, l, v5 J6 c9 {5 L5 X北极ABNJ海洋保护区建设之所以需要特殊考量,是因为其面临大面积外大陆架划界结果未定所产生的保护区边界不明问题。俄罗斯等国家强调沿海国对海洋保护区的决策权,主张将外大陆架连同上覆公海水体一并排除于海洋保护区的规制范围外,这无疑侵蚀了属于全人类共治公海的范围。而若严格采用人为分治,既可能对沿海国外大陆架权利产生损害,也无法有效发挥海洋保护区对于海洋生物多样性的养护与可持续利用的功能。因此,为了保障沿海国经过水体后进入海底开发资源的权利以及防范其大陆架开发给水体造成严重环境污染的情形,北极ABNJ海洋保护区需要各国进行妥协以达成共识。在利益重叠与分歧交织的谈判背景下,采用绝对的硬法不利于实现共识,通过软法规制可以更有效地借助ABNJ海洋保护区实现对北极BBNJ的保护。
; o+ @" K+ v* ]- I: N) e在国际环境法领域,软法一直扮演着重要角色。长期以来,北极治理也更为集中地体现为软法性治理。北极理事会向来强调软法在北极治理中的重要地位。软法虽然在严格意义上不具备法律约束力,但却能产生一定的法律效果。尽管BBNJ谈判的产物是一份具有法律约束力的协定,但是并不意味着海洋保护区制度必须采取刚性治理模式。BBNJ协议势必会融入软法因素,BBNJ治理的柔化是大势所趋。
在北极ABNJ海洋保护区设立中融入软法因素,可以针对不同的海洋活动采取不同约束力的禁止性措施或建议性规定,也能处理好北极ABNJ海洋保护区与既有职能部门所设立的划区管理工具之间的关系,防止北极ABNJ海洋保护区成为取代既有工具的强硬制度。更重要的是,软法因素能够有效平衡各方利益,保障外大陆架上公海保护区的设立与有效运行。通过宣言、指南、建议等软法措施,督促沿海国自觉履行海洋保护区义务,保障合理妥协下BBNJ协议的顺利通过。但是北极ABNJ海洋保护区的软法治理也并非长久之计,软法也存在碎片化、遵从性弱等局限性。因此,需要在海洋遗传资源惠益分享、能力建设与技术转让的制度安排中设计相应的配套激励措施,在未来海洋遗传资源及其惠益分享制度运行过程中,北极ABNJ范围内的珍贵海洋遗传资源将被安置在统一的资源公共池中。遵循海洋保护区关于海底采矿活动等规定,可以设计为各国获得遗传资源样本等非货币惠益的前提;同时,还可以考虑为沿海国设置能力建设以及技术转让主题事项下的优待。最终,随着海洋保护区制度发挥实效以及外大陆架划界逐步厘清,在确保软法因素已获得各国认同的情况下,逐步将软法硬化,进一步推进北极BBNJ的养护与可持续利用相关制度的发展。
三、BBNJ协议与北极区域性、部门性治理间的合作协调
联合国第69/292号决议要求BBNJ谈判不得破坏现有的相关法律文书和框架以及相关的区域和部门机构。反映在北极ABNJ海洋保护区的建设中,就是需要全球机构与北极理事会、IMO等部门分工配合,实现资源互补,减少重复性的工作。北极ABNJ治理正通过多个部门协议和机构进行,完善全球模式下跨机构和跨部门的协调与合作是北极ABNJ成功养护和可持续利用生物多样性的关键。
/ g- U% Z% g" F3 e4 q5 J4 o9 x0 F8 u在全球模式下,设立划区管理工具的提案应由缔约国提出,并向未来可能设立的缔约方大会提交。BBNJ缔约方大会可以作为履行决策以及监管职责的机构。为了确保决策的透明度,相关议案应当由海洋保护区所涉及的国家、国际组织、非国家实体等参与,保证各方的磋商与协调。同时,还有必要设置科学技术委员会对划区管理工具的科学性、合理性进行评估,委员会可以作为全球模式下实现BBNJ缔约方大会与既有的区域性、行业性机构间科学技术合作的协调机构。对于北极ABNJ海洋保护区的具体运作,可以设置专业的北极ABNJ科学委员会作为与北极区域性、行业性组织的协调机构。委员会应以协调区域机构和部门机构为宗旨,不得与现有机制相抵触,尊重北极理事会等现有机构,保证与其他框架和机构的一致性、互补性和协同性。
北极理事会及其工作组在北极海洋保护区的建设方面付出诸多努力,掌握北极地区的重要和关键知识,足以成为讨论北极BBNJ治理的最恰当和最有效的起点。通过北极理事会工作组推进海洋治理已有先例。例如,关于重油治理,PAME于2009年已开始使用重油的风险评估工作。2017年9月,PAME对北极重油的使用和运载进行实质性讨论,并将若干重油相关项目的工作信息通报给IMO,将决策与监督执行权过渡给IMO,最终由IMO进行行业立法。此种北极理事会工作组提供支撑信息的模式值得在北极ABNJ海洋保护区的建设中加以推广。PAME在北极专属经济区内建立泛北极海洋保护区网络,为将保护网扩展到北极公海提供合理的基础。而北极ABNJ科学委员会可以与北极理事会一同整合北极理事会CAFF等工作组,相关工作组通过信息数据的收集与提供,为开展包括建设北极ABNJ海洋保护区等重要任务提供监测、评估的信息支撑。


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文章来源：节选自《基于海洋保护区的北极地区BBNJ治理机制探析》，原刊于《学习与探索》2020年第2期
作者：袁雪，哈尔滨工程大学人文社会科学学院副教授；廖宇程，哈尔滨工程大学人文社会科学学院