金永明：为《海警法》解“疑”释“惑”

为进一步明晰中国海警局的职权，依法维护中国海洋权益和海洋安全秩序，第十三届全国人大常委会第二十五次会议于今年1月22日通过了《中华人民共和国海警法》（以下简称《海警法》），该法已于2月1日起施行。但自该法草案公布（2020年11月）和施行以来，美、日等国一些政府官员和学者纷纷表示关切和担扰。他们认为《海警法》内容将为中国自身权益的主张提供基础，并将在争议岛屿及其周边海域引发与其他国家之间的海洋争议，影响海洋安全秩序。为此，需要对《海警法》的有关内容予以分析，以消除所谓的“误解”和“误判”，并证明其合理性和可行性。

1《海警法》符合立法规范和程序

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《海警法》的出台是正常的立法活动，无可厚非。为实现《深化党和国家机构改革方案》（2018年3月）和《武警部队改革实施方案》的决策部署（即海警部队整体划归中国人民武装警察部队领导指挥，调整组建中国人民武装警察部队海警总队，称中国海警局），使改组后的中国海警局能有权并依法统一履行海上维权执法职责，第十三届全国人大常委会第三次会议于2018年6月22日通过了《关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》（自2018年7月1日起施行）。

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为履行上述决定内容和细化中国海警局的职权，在通过对《中华人民共和国人民武装警察法》（以下简称《人民武装警察法》）和《中华人民共和国国防法》（以下简称《国防法》）的修改完善后，全国人大常委会制定通过了《海警法》。所以，《海警法》的制定和实施符合立法规范和程序，并对他国理解《海警法》的海上维权执法主体（海警机构，即中国海警局）的组织和功能有一定的促进作用。

2海警局身份职能具有国际普遍性

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《海警法》由十一章，共八十四条组成。其核心内容包括中国海警局（海警机构）的目的、组成、职责和任务，以及应坚持的原则和要求、程序等方面。从上述内容可以看出，中国海警局是一个以武警部队（军队）身份履行海上维权执法（行政执法）和防卫作战（军事活动）两种任务的机构。即中国海警机构在履行主要任务（海上维权执法任务）时依据《海警法》；在履行辅助任务（防卫作战任务）时依据其他法规（如《国防法》《人民武装警察法》，以及其他军事法规和中央军事委员会的命令）。中国海警局这种任务和身份的双重性也符合其他国家（如美国、英国和法国）的普遍做法和实践，无可挑剔。因为这种任务的授予属于国家主权范围内事项。

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当前中美关系紧张，同时美国以南海问题为抓手，采取多种手段包括单独和联合他国的方式挤压中国，中国海警机构如在南海尤其是南沙群岛周边海域履行海上维权执法（行政执法）任务，可以延缓冲突的层级和事故的烈度，可为维护海上安全秩序，确保航行和飞越自由发挥作用。

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3应从国内法整体和国际法视角考察《海警法》的合理性

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《海警法》是中国国内法尤其是与海洋有关的国内法的组成部分，其制定和实施对于完善国内海洋法制度包括海洋管理执法制度具有重要作用。而对于他国关注的诸如“中国的管辖海域”“使用武器条件”“划设临时警戒区”等焦点问题，需要从中国的海洋法体系乃至中国的法律体系整体并兼顾国际海洋法加以考察。

“中国的管辖海域”这一用语，并非首次出现在《海警法》中，在诸如《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国渔业法》等法律中早已存在。而规定“管辖海域”范围，实际上与《海警法》的立法宗旨无关，日本等多国的同类法律也未明确规定具体的执法范围。对于《海警法》的适用范围，外界主要担心中国海警机构在自国主张的领土和管辖海域，尤其在争议海域内实行海上维权执法活动，将强化中国的权益主张并激化与邻国之间的矛盾。而对于在争议海域内的执法活动，中国海警局一直遵守国际法和国内法的规范，以及通过协商谈判、管控危机、加强合作等方式，本着谅解和合作的精神，不断为实现临时安排或临时措施而努力，并确保谨慎作为和努力遵守合作等义务。

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对于“使用武器条件”问题，《海警法》也规范了其使用不同类型武器的要件和程序，以及须遵守国际社会认可的诸如比例、合理原则等的要求。且在海上执法中必要时使用武器，是国际通行做法。日本海上保安厅除依据《警察官职务执行法》可以和普通警察同样使用武器外，2012年修改《海上保安厅法》后，规定当船舶拒绝停船检查命令并抵抗、试图逃跑时，海上保安厅官员如果认为没有其他手段阻止其前进，也可以有条件使用武器。对于“划设临时警戒区”的问题，也符合国际法和国内法的规范性要求。即对其须从国际海洋法和中国国内法的有关法规条款予以解释。可见，有关国家和学者不能仅从《海警法》内容本身判断其正误，需要从中国国内法的整体看待《海警法》的内容，以消除误解和误判。

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4努力构建海洋命运共同体

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《海警法》实施以来，国际社会尤其是美日两国政府和学者已提出了一些关切和评判，他们认为有关内容不符合国际法，为此我们需要说明中国维护海洋权益的基本立场和态度没有变，即优先利用政治方法解决与他国间的海洋争议问题，采取包括制定危机管控机制在内的措施管控危机、创造条件努力开展多种形式的海洋开发合作活动，以扩大和增进共同利益、共同维护海洋安全秩序。同时，我国还应加快与其他国家的协商谈判进程，努力缔结最终划界协议和解决领土主权问题，并遵守已达成的共识和制度，为构建海洋命运共同体做出贡献。

对于中日两国来说，为切实构建和发展建设性安全关系，需要借用现存平台增进双方的沟通和解释工作，包括进一步完善中日防务部门之间的海空联络机制谅解备忘录内容，开设热线联络电话，加强中国海警机构和日本海上保安厅之间的交流和协调，并为增设热线联络电话创造条件，同时也应加强中日两国智库和学术单位间的交流与合作，尤其是立法机构间的交流，以增进双方理解和国家立法技术提升，为构建多层面的（双边、区域和全球）海洋命运共同体提供保障。这是中日关系行稳致远的重要基础和必要条件，也能确保面向未来的中日关系的发展进程。

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文章来源：原刊于“人民中国”2021-04-08

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作者：金永明，中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授、中国海洋发展研究中心海洋战略研究室主任