崔野等：中国参与全球海洋治理需关注的重点关系

中国参与全球海洋治理在面临重要契机的同时,也必须直面一系列挑战,其中关键点在于如何处理好国内与国际两个大局、一般与核心两种能力、综合与专项两类规划、合作与孤立两种趋势等重点关系,这是影响我国参与效果及作用发挥程度的关键因素。

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国内与国际两个大局的关系

全球海洋治理具有双重属性,它既是全球治理在海洋领域的延伸,也是国内海洋治理活动在国际上的拓展。全球海洋治理与国内海洋治理存在紧密联系,二者可以归并到海洋治理这一大的范畴内,这意味着我国在参与全球海洋治理时要兼顾国内发展与国际合作两个大局。如何实现国内与国际两个大局之间的适度平衡,是我国需要应对的首要难题。

海洋的流动性、连通性、广袤性等自然特性,使得国内海洋治理与全球海洋治理之间的界限并不明显,国家内部的诸多海洋问题如果得不到及时有效的解决,便会突破国家的边界危及他国,产生国际影响。习近平总书记指出,“我们要坚持以经济发展为中心,集中力量办好自己的事情。我们要积极参与全球治理,但也要尽力而为、量力而行。”相比于全球海洋治理,国内海洋治理的复杂性和紧迫度更为显著,且直接影响到人民群众的切身利益,这也必然会影响到我国投入在全球海洋治理上的资源。另外,全球海洋治理与国内海洋治理在治理客体上存在一定程度的重叠,均包括海洋环境保护、渔业资源养护、海上突发事件的应急处置等。这种重叠对我国的政策协调水平提出了更高要求,如何将有限的治理资源合理分配到不同领域、不同层面的治理活动中,考验着我国的宏观统筹与整体把控能力。

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一般与核心两种能力的关系

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治理能力在本质上是国家拥有的治理资源及对其进行合理配置和有效使用的能力,具备充足的治理能力,是深度融入全球海洋治理体系、实现治理目标的基本前提。根据各种能力要素的不同地位和作用方式,这种能力可分为一般治理能力与核心治理能力两类。一般治理能力是生成其他能力的基础性、本源性要素,亦即“产生能力的能力”。这一类治理能力通常不对具体的治理事项发挥直接的作用,而是居于深层,通过自身力量的累积来促进各种微观治理能力的形成;核心治理能力则是指在某些关键性或长远性的治理议题中,我国所能直接运用的各种资源和力量的总和。一般治理能力与核心治理能力既相辅相成,也有所区别,适当调节好二者之间的相互依存与转化,是我国参与全球海洋治理应当关注的一对重要关系。

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近年来,我国在一般治理能力上取得了长足进步,海洋经济、海洋军事、海洋装备、海洋工程等海洋硬实力资源中的部分指标已居于世界前列,但在海洋软实力等层面还存在显著不足。我国需要增强的海洋核心治理能力主要包括科技创新、议程设置、规则制定三种。一是科技创新能力。海洋问题的解决需要以强大的科技创新能力作为支撑。我国的海洋科技水平与发达国家相比仍显落后,表现为海洋科技成果的供给质量和效率不高,在深水、绿色、安全等关键领域内的核心技术自给率不足,科技管理水平不高,科研工作存在低水平重复等。二是议程设置能力。某一议题进入到全球海洋治理的政策议程之中,是该议题得到讨论与实施的前提。在当前的全球海洋治理中,我国的合理主张和利益常常得不到维护,一些不利于我国的议题却经常进入到某些国际会议的讨论之中,全球海洋治理议程设置异化为霸权的工具。12三是规则制定能力。全球海洋治理的一个重要时代特征是各国围绕着制度性话语权展开直接交锋,规则制定的主导权之争愈演愈烈。客观而言,我国在海底地理实体命名、海洋空间规划、海洋调查规范等领域中占据了比较有利的地位,但在气候变化、深海资源开发、海洋生物多样性养护等领域面临着理想主张转化为实际规则的能力明显不足等问题。

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简而言之,一般治理能力的快速提升与核心治理能力的相对滞后,致使二者之间出现了不协调、不同步的状态,制约着我国参与全球海洋治理。未来,应实现一般治理能力与核心治理能力、海洋硬实力与海洋软实力的平衡与转化,为我国参与全球海洋治理提供力量源泉。

综合与专项两类规划的关系

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政策是指导行动的有效工具,具有目标引导和过程控制等功能。在我国国内的海洋治理实践中,政府通常会针对某一问题出台专门的规划、方案、指导意见等政策文件,如《全国海洋经济发展“十三五”规划》《海洋生态文明建设实施方案》等,这已成为我国一项典型的治理经验。根据政策规划所涉及内容的宽窄与详略程度,可将其分为综合规划与专项规划两类。综合规划是指将若干内容相近的事项或议题合并至同一部政策文件中,具有宏观性、广泛性、原则性的特征;而专项规划则是指针对某一微观问题而制定专门的政策文本,专业性与详尽性是其基本特征。需要说明的是,综合规划与专项规划之间的划分并不是绝对的,同一政策文本在不同的比较视角下可能会出现身份的转化。例如,相对于全球治理乃至中国的外交政策来说,安全治理只是其中的一部分,在这一视角下,中国政府颁布的《中国的亚太安全合作政策》白皮书便是一份专项规划;而安全治理亦包括传统安全与非传统安全、战争与和平等多个细分领域,此时,该政策文件便成了一份综合规划。

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制定系统完备、层次多样的战略规划,是促进我国参与全球海洋治理的必要保障。但就现今的情况来看,综合规划缺失与专项规划零散是摆在中国面前的一大难题。综合规划缺失体现为虽然全球海洋治理这一表述已得到政府机关的普遍认可,在重大会议、外事活动、学术研讨等场合中屡次提及,但其细化的目标、原则、任务、方式、步骤等内容尚未由政府以顶层设计的形式加以明确界定,更未有全球气候治理和全球网络治理那样,在宏观层面制定的诸如《国家适应气候变化战略》和《网络空间国际合作战略》等系统性、全局性的战略规划;专项规划零散则体现在即便是就全球海洋治理的具体领域而言,大多数也未形成各自专门的政策文本,而是散见于其他文件之中。截至目前,我国仅在“一带一路”建设和极地治理两大领域制订了《“一带一路”建设海上合作设想》和《中国的北极政策》两项较为系统的专项规划,但对于海洋生态环境保护、海洋生物多样性维护、岛礁主权争端等其他治理领域,相关专项规划不够详尽。

全球海洋治理领域内综合规划与专项规划的缺位和失调,制约了我国在全球海洋治理中发挥更大作用。如何处理好这两类规划之间的关系,强化政策规划的引领功能,亟待政府和社会各界的思考和探索。

合作与孤立两种趋势的关系

同全球治理一样,各国参与全球海洋治理也是出于两大因素的考量,即个体目标与整体目标。一方面,海洋问题的日益严峻已经威胁到全体人类的现实利益和未来发展,国际社会确已认识到消除这些威胁是各国的共同责任;另一方面,国家在参与全球海洋治理的过程中依旧无法完全摆脱个体理性的束缚,最大限度地谋求本国利益仍是基本的出发点。在这一矛盾动机的影响下,国际上产生了开放合作与孤立保守两种互为消长的趋势。这两种相对立趋势的并存,增加了外部环境的复杂性,使得我国参与全球海洋治理面临一定的困境。

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当前,“逆全球化”趋势的抬头及其所带来的大国合作势头的减退是我国参与全球海洋治理的一大外部阻滞。在全球经济复苏乏力和民粹主义回潮的背景下,部分传统海洋强国参与全球海洋治理的意愿减弱,国际责任承担不足。正如美国“退群”、英国脱欧等事件所折射出的“逆全球化”现象一样,在全球海洋治理领域内也同样蔓延着孤立、保守和后退的倾向,这对我国及国际社会主流思想所倡导的开放包容、互利共赢全球海洋治理观构成了挑战。同时受制于外交关系的敏感性与波动性,我国所发起的一些国际海洋合作倡议经常受到抵制。这些都是孤立主义思想的具体体现,在客观上为我国参与全球海洋治理增加了障碍。

纵然开放合作已经成为国际社会的普遍共识,但孤立保守的思想仍然存在。面对这一不利情境,我国必须坚定信心,坚守立场,高擎合作共赢的大旗,推动全球海洋治理向着顺应全人类共同利益的方向发展。

通过上文的简要分析可以得出三点结论:一是这些关系几乎都是围绕国家这一主体来展开的,这是因为在全球海洋治理乃至全球治理中,虽然国际组织、全球公民社会等其他主体的力量和作用正在不断增长,但国家依旧是最为核心、最为重要的主体。二是这些关系的产生,有些是正常现象和必经阶段,有些则是由当前国际形势复杂波动所产生的暂时性波折。这启示我们要认清不同关系的各自属性,准确把握表象与本质、现实与长远等问题。三是这些关系的调节,有些可以由自身努力来决定,如制定本国的战略规划,增强本国的科技创新实力;有些则需要国际社会的支持与配合。但相较而言,内因起着更为决定性的作用,这要求我们必须将做好内功作为主攻方向,以自身实力的增强来消弭外部的不利条件。

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文章来源：节选自《中国参与全球海洋治理研究》，原刊于《中国高校社会科学》2019年05期

作者：崔野，中国海洋大学法学院博士；王琪，中国海洋大学国际事务与公共管理学院院长、教授，中国海洋发展研究中心研究员