郑苗壮：美国海洋保护区政策法律和管理实践对我国的启示

一、帕帕哈瑙莫库瓦基亚海洋国家纪念碑的发展
1.二十世纪的西北夏威夷群岛保护区
- k" Y, c* p8 \3 q1903年美国海军发现有许多日本人在中途岛非法偷猎海鸟并取其羽毛和鸟蛋,时任美国总统西奥多·罗斯福签署第199-A号行政命令,将北纬28°05′至28°25′、西经177°10′至177°30′的中途岛及其周边海域的管辖权交予海军,并派遣海军陆战队驱赶日本非法盗猎者。1909年西奥多·罗斯福总统签署第1019号行政命令,将位于西经160°至180°、北纬23°至29°的西北夏威夷群岛的所有岛屿设立为夏威夷群岛保留区,禁止在保留区内进行非法狩猎、诱捕、捕获、干扰或者杀害任何种类的海鸟以及采集鸟蛋。1940年富兰克林·罗斯福总统签署第2416号公告将该保留区更名为夏威夷群岛国家野生动物保护区,扩大到保护包括海鸟在内的所有野生动植物及其栖息地和繁育场。
: D5 U' {; \* O$ Z3 K4 X1966年美国实施《国家野生动物保护区体系管理法》,由内政部FWS负责养护及管理美国境内的野生动植物资源及其栖息地。1967年约翰逊总统把西北夏威夷群岛的中西部岛屿划入国家野生动物保护区。1988年里根总统将中途岛划设为国家野生动物保护区,以保护其自然资源以及第二次世界大战的历史遗迹。1996年克林顿总统签署第13022号行政命令,将中途岛的管辖权自海军正式移交给美国内政部FWS。至此,中途岛已完全退去过往之军事色彩,成为美国在太平洋上海鸟、鱼类、野生动植物研究与保护的重要地区。然而,此时的保护区仅限于岛屿及其邻近海域,整个西北夏威夷群岛的海洋资源和环境保护至21世纪才真正展开。
2.西北夏威夷群岛国家海洋庇护区
2000年5月26日,克林顿总统发布第13158号行政命令,宣示要整合、加强和扩大国家海洋保护区系统,以联邦政府的力量创建新的海洋保护区管理架构,提升海洋保护区的运作效率、规划和管理。在不顾夏威夷群岛上土著和当地社区渔民反对的情况下,10月24日国会通过了《国家海洋庇护区修正案》,授权总统在西北夏威夷群岛创建珊瑚礁保留区,作为国家海洋庇护区并由商务部负责管理。克林顿总统在其总统任期即将届满的一个月前,即2000年12月4日颁布第13178号行政命令,依据《国家海洋庇护区法》和《国家海洋庇护区法修正案》的相关规定创建西北夏威夷群岛珊瑚礁生态系保留区。该保留区毗邻夏威夷群岛国家野生生物庇护区和中途岛国家野生生物庇护区,包括西北夏威夷群岛的底土和海域,并向外延伸拓展至50海里。整个庇护区宽1200海里,长100海里,其中划有几乎完全禁止渔业活动的保留区。2001年1月18日克林顿总统发布第13196号行政命令,宣布建立永久海洋保护区,要求商务部长通过创建庇护区的法律程序将保留区选划为国家海洋庇护区。
/ Z# p2 w) e2 ]$ @; D美国国会授予总统在西北夏威夷群岛地区划设珊瑚礁保留区的权力,但没有取消其他管理机构依法在该地区的渔业及自然资源进行规划与管理的权力。海洋渔业局和西太平洋渔业管理委员会可依据《马格努森—史蒂文斯渔业养护和管理法》自行决定采取何种措施管理海洋渔业资源。2001年10月西太平洋渔业管理委员会公布的渔业管理计划中也划定禁渔区,但为维护渔民的捕鱼权利,较13178号行政命令所划设的禁渔区范围要小。随后美国总统大选政权更迭,西太平洋渔业管理委员会反对创建西北夏威夷群岛珊瑚礁生态系保留区,提议开放龙虾捕捞等渔业活动。夏威夷州考虑到维护土著和当地社区的渔民生计,在2002年州政府所发布的渔业管理计划草案中,领海基线向外3海里的州政府管辖海域内的管理措施相较于3海里外联邦管辖海域要宽松,并准许更多的渔业渔捕活动。
3.帕帕哈瑙莫库瓦基亚海洋国家纪念碑
1 u. |- K; c) e0 d9 R) {( ]  G2005年夏威夷州长签署建立西北夏威夷群岛国家海洋庇护区的管理规章,把除中途岛以外的领海基线至3海里所有州政府管辖的海域纳入庇护区,进行统一管理和长期养护海洋生物资源。2006年4月商务部公布西北夏威夷群岛国家海洋庇护区管理计划,通过完全禁渔达到保护西北夏威夷群岛海洋生态系统完整性的目的。但为了降低渔民的反弹所造成的负面效应,联邦政府设立5年的缓冲期,逐年递减该地区核准的渔捕量直至完全禁捕。2006年6月15日,小布什总统发布第8031号公告,根据《古物法》第2条所赋予美国总统的权力,将海陆域面积36万平方千米的西北夏威夷群岛地区正式创建为西北夏威夷群岛海洋国家纪念碑。此纪念碑在2007年2月28日由第8112号公告更名为帕帕哈瑙莫库瓦基亚海洋国家纪念碑。这是美国自1906年《古物法》通过以来创建的第75个国家纪念碑,也是依据该法创建的首个海洋国家纪念碑。第8031号公告明确,纪念碑内所有形式的登记、定位、选取、销售、租赁或其他形式的支配权都被收回,西太平洋渔业管理委员会选划禁渔区的权利也被收回至NOAA。商务部通过NOAA与内政部协商,对海洋区域的管理负有首要责任。内政部通过FWS与商务部协商,仅需对涵盖中途岛环礁国家野生生物庇护区、中途岛战役国家纪念碑以及夏威夷群岛国家野生生物庇护区的管理负有独立责任。该公告中所提及的事项,都不被视为减损或扩大夏威夷州政府的管辖权,夏威夷州政府通过土地和自然资源厅对西北夏威夷群岛海洋庇护区以及州立库尔环礁海鸟庇护区具有主要责任,并保留了西北夏威夷群岛珊瑚礁生态系保留区委员会的组织机构与职能,更改名为保留区咨询委员会,以保持多元参与和监督的作用。
% O. |2 Y& Z* J9 s4.拓展的帕帕哈瑙莫库瓦基亚海洋国家纪念碑
  q+ m$ G: f4 Q" Y2016年8月26日,奥巴马总统依据《文物法》的规定签署第9478号公告,宣布将第8031号公告及其修订版第8112号公告的PMNM保护范围边界向外拓展,一直到美国专属经济区西经163°以西的毗邻区域。美国商务部及内政部共同承担纪念碑拓展保护范围的管理职责。商务部通过NOAA并在与内政部协商的前提下,按照《麦格纳森—史蒂文斯渔业养护和管理法》《美国濒危物种保护法》(针对NOAA监管的物种)、《海洋哺乳动物保护法》及任何其他适用的商务部法律机构的规定,负责纪念碑拓展保护范围内各种活动及物种的管理。内政部通过FWS并在与商务部协商的前提下,按照其适用的法律机构规定,包括《国家野生动物保护区系统管理法》《保护区娱乐法》《美国濒危物种保护法》(针对FWS监管的物种)、《公共法98-532》及《1933年6月10日第6166号行政命令》,负责纪念碑拓展保护范围内各种活动及物种的管理。此外,商务部考虑根据《国家海洋保护区法》的相关法律程序,将纪念碑拓展保护范围的区域,即夏威夷群岛国家野生动物保护区、中途岛环礁国家野生动物保护区及中途岛战役国家纪念碑保护区指定为国家海洋保护区以增补和补充现有权力。
' u( B7 X0 F+ S' C$ c2 y商务部和内政部在各自的权力范围内与夏威夷州政府协商之后,在3年内共同编制纪念碑拓展保护范围的管理计划,并在适当情况下及各自的权力范围内颁布实施条例,确定具体管理措施以便对规范的对象和区域进行保护和管理。管理计划与其实施条例不得非法限制无害通过纪念碑及纪念碑拓展保护范围,或非法限制航行、飞越及其他得到一般国际法规定的合法利用海洋的行为。商务部和内政部根据需要修订并更新管理计划。在制定并实施任何管理计划及任何管理条例和规定时,商务部和内政部应按照《美国国家环境政策法》及其实施条例的规定,咨询具有管辖权或特殊专长的机构(包括国防部及国务院),并指定或安排其作为合作机构。商务部和内政部可根据公告的规定为整个纪念碑及纪念碑拓展保护范围的区域编制共同管理计划。
8 a* e3 [8 J! ]4 p7 d8 m二、帕帕哈瑙莫库瓦基亚海洋国家纪念碑的管理机制
2006年12月8日,美国商务部、内政部以及夏威夷州共同签署了《夏威夷州政府土地及自然资源厅、内政部FWS、商务部NOAA协调管理西北夏威夷群岛海洋国家纪念碑协议备忘录》(当时尚未更名为帕帕哈瑙莫库瓦基亚海洋国家纪念碑)。该备忘录将第8031号总统公告中指定内政部、商务部两个联邦机关协同夏威夷州政府共同进行管理的政策化为具体制度,为共管机制创造了法律基础。
5 Y8 L' N4 f9 O! b! W: m1.共管机制
. @: J! n- `; w. \% }" \  r2 b在管理自然资源时的共管是指由两个以上的社会行为体经过协商与合作,确保在管理特定领土、区域或自然资源时,共同执行管理功能、权力以及责任。现代国家政府大多根据任务分工,由不同的技术性部门组成并作为其主要运行方式。然而当管理权限过于庞大或牵涉事项过于复杂,单个行政机关无法独立管理时,就需要赋予中央政府、地方政府以及社会团体在管理过程中扮演不同的角色,以共管方式加强协作、提升管理能力和管理效率。美国已有较为成熟的运用共管机制管理海域、陆域保护区或执行特定管理职能的管理经验和实践。
PMNM在创建之前便已建立不同管理层级的保护区,为避免PMNM多头管理,第8031号总统宣言即确立了纪念碑的管辖权是由内政部、商务部两个联邦部门协同夏威夷州政府共同管理,并以签署备忘录的方式整合原有管理机构,创造适用于PMNM的共管机制。PMNM由三个共管机构派出代表组成高级管理委员会,负责规划纪念碑的发展并确保共管机构的合作与协调。该高级管理委员会下设纪念碑管理委员会,由共管机构下属的商务部NOAA国家海洋渔业局、商务部NOAA国家海洋局国家海洋庇护区办公室、内政部FWS太平洋岛屿鱼及野生动物办公室、内政部FWS夏威夷及太平洋岛屿野生动物保护区联合管理处、夏威夷州政府土地和自然资源厅森林及野生动物科、夏威夷州政府土地和自然资源厅水资源科、夏威夷人事务办公室7个次级机构组成,负责PMNM日常管理。
2.管理措施
PMNM纪念碑规章在第8031号总统公告的基础上,于2006年8月22日由NOAA和FWS共同发布,主要针对进入纪念碑、船只监控系统、禁止及限制活动、军事行动、商业渔捕活动、夏威夷原住民权益和与国际法之关系等事项进行规范。2016年第9478号公告规定,8031号公告和第8112号公告的规定在拓展保护范围内同样适用,第9478号公告不改变PMNM的管理规定或第8031号公告和第8112号公告中的任何规定,也不视为削弱或增强夏威夷州的管辖权。
- E" x. m7 ~. t0 p纪念碑管理规章由商务部海洋和大气局、内政部鱼类和野生动物管理局共同发布,进入纪念碑必须提出申请并进行报告,船舶要安装监控系统并保持运行。除获得授权或许可以外,基本上禁止非公务船舶进入纪念碑。在不造成干扰的情况下穿过该纪念碑,则必须至少提前72小时通报。离开纪念碑后12小时内发送离开通知。获得许可进入纪念碑的船舶所有人或运营商,须确保在航行时装备船舶监测系统,并保持运行。若船舶监测系统不能正常运行,船舶所有人或运营商须立即联系执法办公室。任何人不得试图干扰、损坏或阻碍船舶监测系统运行。
在纪念碑内禁止矿产资源勘探开发、引入外来生物、破坏珊瑚礁、损害海洋资源、遗弃船舶、改变水下地形或安装除科研以外的人工设施等活动。对在纪念碑内船舶的下锚区域、向海洋排放污水和丢弃废弃物、非商业渔获销售以及夏威夷土著和当地社区开展宗教等相关活动有限制性规定。纪念碑内商业捕捞设置5年缓冲期,于2011年6月15日全面禁止商业捕捞活动,而拓展保护区域则全面禁止商业捕捞活动;军事活动和演习要符合操作要求,尽量避免对纪念碑资源和环境质量造成损害,一旦造成损害则要采取适当措施应对和减轻损害,并在实际可行的范围内采取恢复或替代措施。
: T- f; }" W% F. h/ T/ s3.执法
  G! v1 P, A. _1 ]7 M0 x+ _PMNM包含岛屿、环礁以及海洋等海陆域不同地貌,因为地处偏远,除特殊目的外,人迹罕至。主要通过船舶监控系统监控船舶下锚、渔捕作业,并规定船舶在申请核准的时间内进出保护区。PMNM内包含联邦海域、国家海洋庇护区海域及州政府海域,因此联邦政府的美国海岸警卫队、NOAA的执法办公室以及州政府的保育及资源执法科等都是具有执法权的机构。
* b* \0 U6 t$ g& A2 j美国海岸警卫队是美国海域的主要执法机关,除此之外包括濒危物种法和渔业养护及管理法皆由美国海岸警卫队负责执法。NOAA的执法办公室主要负责3海里至200海里的联邦海域,包括管理13个国家海洋庇护区和1个国家海洋纪念碑,以及取缔走私、非法渔具渔法等任务。州政府的保育和资源执法科负责土地及自然资源厅负责执行的所有夏威夷州法律和规则,凡涉及沿岸3海里内的州政府所辖海域、水生生物和野生动物区、滨海区等区域的违法活动等均归其管辖。由于执法机构职能的重叠,在2000年西北夏威夷群岛珊瑚礁生态系保留区正式创建后,NOAA和美国海岸警卫队即共同发表联合执法立场声明,NOAA和美国海岸卫队将开展合作,继续执行现有的法律和法规以管理和保护保留区范围内的资源。
' Q/ H3 W- W/ {三、小结
, P- s1 y% S; Z+ E2013年11月,党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》中明确提出“严格按照主体功能区定位推动发展,建立国家公园体制”。2015年9月中共中央、国务院发布的《生态文明体制改革总体方案》强调“建立国家公园体制”。2017年7月,原中央全面深化改革领导小组会议通过了《建设国家公园体制总体方案》,提出“构建以国家公园为代表的自然保护地体系”。2017年10月党的十九大报告中再次强调“构建国土空间开发保护制度,完善主体功能区配套政策,建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。中美两国的政治、经济和人文环境各不相同,但美国相对完善的海洋保护区法律制度体系以及成熟的海洋保护区管理体系,对我国包括海洋国家公园在内的保护地建设具有如下借鉴意义。
) K) J6 ]- ^. T一是建立健全国家保护地管理法。我国保护区的现行法律法规无法体现对海洋国家公园的保护,也不能满足实际管理工作的需要,已经远远不能适应包括海洋国家公园在内的各类海洋保护地建设的要求。大多数与海洋保护地相关的法律法规和部门规章均是在相关主管部门的主导下完成的,其内容大多以各部门的主要职权为基础,主要用于某一特定类型的海洋资源或者海洋保护地。应配合以国家公园为主体的自然保护地体系建设,推动我国尽快制定国家保护地管理法,依法界定包括海洋国家公园在内的各种类型的海洋保护地的法律依据、管理体制、管理措施、资金机制和监测评估机制。
5 T% B- e& |/ j2 j' C二是建立海洋国家公园的共管机制。当前,我国全民所有自然资源资产的所有权人不到位、所有权人权益不落实的现象突出。海洋国家公园内各类海洋保护地的自然资源属于全民所有,应由“中央政府”承担事权,作为保护和利用的担责者,负责编制和实施海洋国家公园发展规划,明确发展思路、目标和布局;在保护海洋资源原真性和海洋生态系统完整性的基础上行使海洋国家公园的管理职责,既要充分发挥海洋国家公园的生态服务功能和价值,也要全面彰显其文化、教育和科研功能。地方政府行使在领海12海里之内的海洋国家公园的经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理、市场监管等职责,明确海洋国家公园的海域属性、项目布局和主要建设任务并提请中央政府批准。沿海12海里之外的海洋国家公园由中央政府行使经济社会发展的各项职能。
三是完善包括海洋国家公园在内的各类保护地的管理措施。目前我国各类海洋保护地多样,不同类型的保护地分属于不同的部门,在地理空间上存在着重叠和交叉、权属不清、多头管理,甚至同一个保护地同时挂多个牌子。按照一个海洋保护地只能挂一块牌子、设置一个管理机构的思路,解决地理空间重叠和交叉、权属和管理职责不清等实际管理中存在的突出困难和矛盾,实行各类海洋保护地的分类管理,根据不同保护对象和保护目标,因地制宜地采取禁止性、限制性和临时性等管理措施。
# r0 A* S& U4 L& Y6 q& O  
文章来源：节选自《美国海洋保护区政策法律和管理实践对我国的启示》，原刊于《环境与可持续发展》2020年05期
$ F  V) u3 o# m- E/ D1 Z0 |作者：郑苗壮，自然资源部海洋发展战略研究所副研究员