【海洋观点】海洋环保应成为南海合作的新亮点新抓手

荆悦来 · 发表于海洋标准 2022-11-27 01:55:39

海洋生态环境保护一直以来都是南海区域治理和海上合作的重要议题，中国与东盟国家也就建立海洋环境治理合作机制进行了积极的探索。2002年中国与东盟十国达成的《南海各方行为宣言》（以下简称《宣言》，DOC）为地区海洋环保和海域科学研究合作提供了框架。南海生态环境保护区域性合作既有利于管控海上形势，同时也是维持南海可持续发展的需要。

从地区形势看，当前南海形势总体保持稳定，海上有关争议得到有效管控、“南海行为准则”磋商加速推进、海上合作也取得积极进展，但今年以来受域内外因素的影响，海上形势发展面临再度动荡的风险。

一方面，美国在“印太战略”框架下，增加在南海地区的前沿军事部署，过去近3年里已经开展了超过16次针对中国的“航行自由行动”，仅今年就超过7次。为对中国实施监控、侦察和威慑，美国在南海地区已经构建了水下、水面、空中相互配合，日本、英国等域外大国协同作战的前沿军事部署体系。中美舰机在南海相遇和发生不测事件的风险增加。另一方面，部分声索国在南海争议海域的单边行动加剧海上紧张态势。

从欧洲等其他地区的实践经验看，推进合作、搁置争议是处理海上矛盾、管控海上形势的最佳途径。因此，中国与东盟国家在加强海上危机管控的同时，还需提升海洋环境保护等低敏感领域的合作，避免渔业、油气等单边行动所引发的冲突，并提升政治互信、夯实共同利益基础。

从地区渔业可持续发展的角度看，沿岸各国在南海生态环境保护问题上普遍存在迫切利益诉求。据不完全统计，沿岸地区超过350万人在南海从事渔业经济活动，同时渔业资源是本地区蛋白质供应的重要来源。但因部分沿岸国无节制的过度捕捞，南海目前的资源总量已经下降到20世纪50年代的5-30%。南海海域的珊瑚礁数量以每10年下降16%的速度减少，海洋生物多样性衰退严重。海洋的流动性决定了南海生态环境治理不是某一个国家所能完成的，建立区域性的合作是唯一选择。

1982年《联合国海洋法公约》第123条赋予了半闭海沿岸国应尽力直接或通过适当区域组织养护海洋资源、保护海洋环境的义务，中国与东盟国家在2002年达成的《宣言》中也就开展海洋环境保护合作达成共识，但长期以来部分声索国倾向于将各自的海洋主张置于优先地位，将在争议海域的渔业、油气开发视为强化主张的重要方式，以单边行动替代海上合作倡议。海上单边行动不仅导致南海生态环境保护区域合作止步不前，同时也加剧了海洋渔业资源的争夺。

事实上，海洋环境保护区域合作拥有广泛的实践基础。特别是欧洲国家从20世纪60年代末就开始采取“缩小主张、扩大合作”的思路，探索北海、地中海和波罗的海的海洋环境保护合作，值得南海地区国家加以借鉴。目前地中海、北海（东北大西洋）和波罗的海都形成了各自的区域海洋环境保护合作机制网络，如《保护地中海免受污染公约》（Convention for the Protection of the Mediterranean Sea against Pollution，即《巴塞罗那公约》The Barcelona Convention）、《合作处理北海油污协定》（Agreement for Cooperation in Dealing with Pollution of the North Sea by Oil）、《保护东北大西洋海洋环境公约》、《波罗的区域海洋环境保护公约》（Convention on the Protection of the Marine Environment of the Baltic Sea Area）等。欧洲国家根据缔结的公约，建立了相应的委员会对沿岸国间的海洋环境保护合作进行协调。比如，1995年欧盟国家根据《巴塞罗那公约》第4条，建立了“地中海可持续发展委员会”（The Mediterranean Commission on Sustainable Development，MCSD），成员代表包括：政府、商界、非政府组织、科学界、政府间组织和知名专家等，主要负责制定并协调实施地区海洋发展战略、举办大型对话论坛等。

中国与东盟国家可以在地区已有共识和实践的基础上，借鉴其他地区的成功经验，探索形成符合本地区实际形势和现实需要的海洋生态环境保护区域合作可行路径。

第一，建立基于规则和制度的南海合作新秩序。近3年来，“南海行为准则”磋商连续取得实质性进展，今年9月已经提前完成第一轮审读，并进入了单一磋商文本的第二轮审读。从日前国际社会公开的单一磋商文本部分内容看，有关各方都把开展南海环境保护作为重要议程。因此，南海沿岸国家可以抓住“准则”磋商的机会，对南海海洋环境保护合作作出制度化的安排，明确政府间协商机制、专家工作小组、合作模式等具体事宜。

第二，构建南海海洋环境机制化交流平台。中国南海研究院和印尼战略与国际问题研究中心在2016年联合发起成立“中国-东南亚南海研究中心”（以下简称“中心”，CSARC），目前已经邀请了马来西亚、新加坡、菲律宾、泰国、柬埔寨等其他5个国家有影响力的智库机构共同参与。该中心成立以来，举办了“中国-东盟海洋法律与治理高级研修班”“博鳌亚洲论坛南海分论坛”等一系列学术活动，已经成为地区国家涉海研究合作的新平台。目前，中心的总部在中国海南，但为发挥中心在区域涉海研究与合作中的桥梁、平台作用，可以进一步在新加坡等东南亚地区设立新的分支机构。中国与东盟国家可以通过该中心就南海濒危物种保护、渔业资源调查、珊瑚礁修复等课题进行联合研究。同时，双方也可以利用该平台，通过定期举办培训班、学者互访等方式联合培养地区海洋环境治理与保护所需要的专业人才。

第三，有必要加强渔业保护和海洋渔业养殖的合作。中国自1999年就在南海实施“伏季休渔”制度，通过国内立法形式，从每年的5月1日至8月中旬禁止渔民在南海相关海域开展渔业捕捞活动。但长期以来，越南等部分声索国不仅不支持该渔业资源养护计划，还有意加大捕捞力度。为确保本地区渔业的可持续发展，避免争议海域内渔业开发活动所造成的冲突，中国与东盟国家迫切需要做出有效的制度性安排，通过建立地区性的定期休渔制度、设立渔业保护区、签订渔业保护协定等具体措施，对沿岸部分国家的过度捕捞加以约束。同时，沿岸国家还应加强海洋渔业养殖的技术研发和人才培训合作，加大力度支持人工养殖替代海洋捕捞，确保地区渔业经济稳定发展。

第四，依托本地区现有涉海合作资金保障机制，设立南海海洋环境保护专项。中国与东盟国家可以利用“中国-东盟海上合作基金”“丝路基金”等资金，针对生物多样性保护、深海渔业养殖等较为紧迫的课题，成立专项课题，开展技术研发、数据库建设等领域的合作。

第五，中国与东盟国家还应针对海上油污、海洋塑料垃圾等其它海洋环境污染建立协商与合作机制。去年1月发生在东海海域的“桑吉轮”碰撞溢油事件给东海的海洋生态环境造成了巨大的破坏。南海作为国际主要能源运输航道，加之海上分布着数量众多的油井，一旦发生类似溢油事件，将对海洋生态环境造成难以估量的损失。因此，中国与东盟国家还应针对海上溢油等潜在污染，提前做好沟通、协调与合作机制安排。

文章来源：中国南海研究院

作者：吴士存，中国南海研究院院长、中国-东南亚南海研究中心理事会主席。

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