王秀卫：海洋生态环境损害赔偿立法需要厘清的几个问题

一、海洋生态环境损害的特殊性及其法律意义
, Y* a" g: D$ A- D《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》及其后出台的《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》中,均明确规定涉及海洋生态环境损害赔偿的适用《海洋环境保护法》等法律的除外规定,其缘由在于海洋生态环境损害的独特性和复杂性。海洋具有空间上的跨界性、形态上的立体性和生态上的互联性,海洋面积辽阔,且海与洋、洋与洋互相连通,环境污染扩散性强,如2011年日本福岛核电站核泄漏事件,造成放射性物质扩散至整个太平洋,甚至全球,其损害后果仍在持续。
立法实践中,我国《环境保护法》将“海洋”作为环境要素的重要内容,且并未有将《海洋环境保护法》排除的制度或条款,但具体污染防治制度实践中却往往将涉海事项进行特殊规定,或暂不规定。如《环境保护法》第45条明确规定了“国家实行排污许可制度”,即排污许可制度的普遍适用,2017年国家海洋局也曾就《海洋排污许可管理办法》征求意见,但生态环境部发布的《排污许可证管理规定》(2017)、《排污许可证管理名录》(2017)、《排污许可管理办法(试行)》(2018)及刚刚通过的《排污许可管理条例》均未将“海洋排污”纳入适用范围。《环境影响评价法》历经几次修订,将海洋工程的环评审批权从环保部门转移至海洋部门,也体现了海洋环境的特殊性。《环境保护税法》也明确规定,向海洋排放大气、水污染物和固体废物的环境税收制度另行规定。在海洋矿产资源开发方面,其资源税收收益央地分配比例也与陆地矿产资源不同,并未实行五五分成或四六分成的央地分成制度,其原因在于海洋的省际勘界至今仍未完成,而绝大多数海域的生态环境保护职责也同样由国务院相关部门承担,海洋渔业管理体制、海洋环境保护监督管理体制,也是基于同样的原因和考量,采用以国务院相应主管部门下设分支机构的方式加以管理,而沿海省份则对毗邻海域的相关事务行使管辖权。
$ ~+ s/ p6 v% a* x9 s, ^1 }海洋生态环境的特殊性,使得涉海法律法规均体现了与陆地相关制度不同程度的差异,也使得现有生态环境损害赔偿制度的试点与改革方案均将海洋生态环境损害赔偿加以排除,允许其适用《海洋环境保护法》的特别规定。那么,这种特殊性对未来海洋生态环境损害赔偿制度的发展有着何种意义?2018年机构改革,将海洋生态环境保护职能划归生态环境部行使,也明确将陆海统筹理念作为《海洋环境保护法》修改的主要指导思想。可以预见,排海总量控制制度、海岸带管理等海洋生态环境行政管理制度会发生相应明显的变化,在此背景下,海洋生态环境损害赔偿制度应当在贯彻陆海统筹理念与兼顾海洋生态环境特性两方面加以妥善处理。
二、第89条第2款可否发展成为海洋生态环境损害赔偿条款
从制度产生时间顺序看,第89条第2款产生于1999年(比较早地提出了“破坏生态”的概念),而生态环境损害赔偿制度则于2015年首次提出,但仍存在二者本质契合,从而相互包容的可能。尽管“行使海洋环境监督管理权的部门”被《民事诉讼法》第55条明确规定为“法律规定的机关”,也当然地将这种损害赔偿诉讼视为一种环境民事公益诉讼,但学界也有学者将该条款视为海洋生态环境损害赔偿条款。那么,能否将第89条第2款视为海洋生态环境损害的法律依据呢?抑或第89条第2款未来的完善方向是否为海洋生态环境损害制度?目前,生态环境损害赔偿制度的主要依据为司法解释,尚无法律层面的明确规定,那么,《海洋环境保护法》的修订是否会提供一个生态环境损害赔偿制度的单行法律依据?
有观点认为,我国生态环境损害赔偿制度的理论基础是宪法上的自然资源国家所有权;也有观点认为其是赔偿权利人基于生态环境和自然资源国家所有权提起的财产损害赔偿诉讼,以填补国家损害为主要目的,而环境民事公益诉讼则是基于环境公益侵害而提起的民事诉讼。依此观点,根据国家对海洋自然资源的主权权利和海洋环境保护管辖权提起的“损害赔偿要求”确实与生态环境损害赔偿制度在本质和权源上有共通之处。
“生态损害”概念在我国产生之初,曾被理解为除“因环境污染而产生的人身、财产损害”之外的新型损害,曾一度与“环境损害”混用,最高人民法院、国家海洋局、交通部等发布的同期涉海司法解释、部门规章中将“生态损害”“环境损害”用来指代同一问题。《国际油污损害民事责任公约》则更偏向“环境损害”的概念。2015年新《环境保护法》将“生态破坏”与“环境污染”并列规定成为环境民事责任的两种原因行为,2015年的《生态环境损害赔偿制度试点方案》及2017年的《生态环境损害赔偿制度改革方案》对“生态环境损害”做出了初步界定,但其也同时明确将“海洋生态环境损害”进行了适用排除。《最高院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》(法释〔2017〕23号)第3条规定:“《海洋环境保护法》第五条规定的行使海洋环境监督管理权的机关,根据其职能分工提起海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼,人民法院应予受理。”《中华人民共和国海商法(修订征求意见稿)》(2018年11月公开征求意见)新增“船舶污染损害赔偿责任”一章,其中对于“污染损害”的定义中采用了“环境损害”。笔者认为,海洋生态环境损害应包括海洋生态环境和天然渔业资源损害,未来也可能包括其他海洋自然资源损害。但也不能因此而排除社会组织基于海洋生态环境损害而产生的社会公共利益受损提起环境民事公益诉讼的可能性,应为社会力量保护生态环境留有必要的制度空间。
三、海洋环境民事公益诉讼存在之必要性
2016年广东省茂名市中级人民法院首次对社会组织提起的涉海环境民事公益诉讼做出驳回起诉的裁定。之后,山东省高级人民法院2018年9月也以原告资格不适格为由对自然之友提起的涉海环境民事公益诉讼案做出类似裁定并得到最高院的支持,上述案例引发了社会组织能否提起涉海环境民事公益诉讼的争论。赞同者认为,《海洋环境保护法》是特别法,应优先于《民事诉讼法》《环境保护法》加以适用,既然该法历经多次修正均未对海洋生态损害赔偿原告主体进行修改,则应理解为排除社会组织的立法态度。而反对者则认为,检察机关也未被《海洋环境保护法》明确规定为适格的原告主体,而是依《民事诉讼法》提起海洋环境民事公益诉讼,从未被质疑其合法性,因此,前者主张似乎自相矛盾。
3 x8 }/ T, A& a$ M6 r$ Z《海洋环境保护法》第89条将“污染海洋环境造成的损害”和“破坏海洋生态……”分为两款,有学者认为,二者均因污染海洋环境而起,但在损害后果上存在明显区别,前者为因污染海洋环境造成的人身、财产损害,后者则属于海洋生态环境要素,属于国家利益范畴。这一观点与法条中规定的“代表国家提出损害赔偿要求”指向一致,与前文中的“国家基于主权、管辖权及环境管理职责”的请求权基础也相呼应。笔者认为,由于海洋地理形态的特殊性,我国管辖海域并未划入地方政府行政辖区(海南省除外,1988年建省伊始即拥有海洋管辖权)管理,自然省(地、市)级人民政府作为海洋生态环境损害索赔主体即存在体制不畅的问题,而规定由行使海洋环境监督管理权的行政部门提出损害赔偿要求,则更为合理和顺畅,也因此,第89条第2款自1999年产生以来一直未进行修改。笔者认为,该条经过完善可以作为海洋生态环境损害赔偿制度的典型条款。
但不可否认的是,任何一种环境要素质量下降都会影响社会公共利益,海洋生态环境质量优劣不仅关系到国家作为自然资源所有者、管理者的权益实现及损害填补,同时也关乎社会公众的健康、游憩、景观权益甚至海洋生物的生存繁衍,因此,在海洋生态环境损害赔偿制度之外,仍应该为社会公共利益的保护留有空间。笔者认为,目前生态环境损害赔偿制度与环境民事公益诉讼制度目前并未截然分清各自的诉讼领域,甚至有学者认为,生态环境损害赔偿诉讼是环境民事公益诉讼的子类型,实践中也经常会出现一起案件、两种诉讼,而法院则采取根据司法解释要求,暂时中止公益诉讼审理的做法,在检察机关积极履职、探索检察公益诉讼大背景下,也经常用海洋环境民事公益诉讼来追究“生态环境损害”民事责任。但正如大气、水、土壤、固体废物等领域的生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼共存一样,虽然一些案件中司法机关否认社会组织可以担当海洋环境民事公益诉讼的原告,但并未否认海洋环境民事公益诉讼制度,原因之一在于,生态环境损害赔偿制度重在解决生态环境修复与赔偿问题,而环境民事公益诉讼功能较为广泛,其功能除损害填补之外,还包括对可能发生损害的预防。笔者也认为,首先,未来生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼可以分别在损害填补和损害预防两个方面分别加以侧重,从而节约政府及社会资源;其次,环境民事公益诉讼在代表社会公共利益即不特定多数人利益方面具有较明显的不可替代性,如海水浴场受到污染等危害公众健康的损害或危险发生时,社会组织、检察机关提起民事公益诉讼即具有较强的正当性;最后,在陆海统筹的治理理念下,海洋环境保护法体系中应当会加强有关保护海岸带、排海总量控制等制度的规定,围填海、近海资源开发等产生的环境污染和生态破坏,如果排斥社会组织的民事公益诉讼原告资格,势必会相应地将其陆地范围内的法定诉讼权益也一并剥夺,从而有违《民事诉讼法》等法律的立法原意。
# _/ u' T' V3 T) G- }' f1 c7 W2 w关于海洋环境民事公益诉讼原告,不同于《民事诉讼法》规定的“法律规定的机关和有关组织”,《民法典》第1234条、1235条对于“造成生态环境损害”的,使用了“国家规定的机关或者法律规定的组织”,似乎在呼应生态环境损害赔偿目前尚未有明确法律依据的现状。但笔者以为,“国家规定的机关”这一表述既不严谨也不明确,而“法律规定的组织”难道是需要社会组织由法律明确规定?众所周知,《民事诉讼法》自2012年修订后,已经开展了诸多环境污染及消费者权益保护类公益诉讼,原告均为“有关”社会组织,可见,《民事诉讼法》原意仅在于明确法律规定的机关才能提起公益诉讼。毕竟行政机关作为原告提起民事诉讼是一种特例,因此需要法律的明确授权,而社会组织提起则不需要法律明确规定。后来的《环境保护法》也仅是规定了作为环境民事公益诉讼原告的社会组织的基本条件,并没有规定哪一些社会组织可以提起。正如2014年《环境保护法(修订草案)》中曾经将“中华环保联合会”作为“法定社会组织”加以规定,受到学界普遍批评。因此,笔者认为,对于《民事诉讼法》第55条所称“法律规定的机关和有关组织”,其中,机关必须由法律明确规定,而组织则只需“有关”即可。也即《民法典》所使用的“国家规定的机关和法律规定的组织”殊为不妥。
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* w1 A9 p7 Y  B% R) H  m文章来源：节选自《海洋生态环境损害赔偿制度立法进路研究——以<海洋环境保护法>修改为背景》，原刊于《华东政法大学学报》，2021年01期
作者：王秀卫，海南大学法学院教授