李振福等：北极问题态势评估

目前，北极问题已从单纯的气候环境领域扩展到航线、资源、能源、主权、科考等更大范围，立体化的北极问题构成需要从多角度来评估其发展态势。

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航线主权争议：俄美加三国的利益诉求和做法明显不同
: ]# ~( u7 l. |" c+ {8 [北极问题的首要矛盾是北极海域的主权问题。北极海域分为公海和北极沿岸国管辖海域，北极航线贯穿其中，一旦进行商业航行便会牵扯到一系列主权问题，因此北极海域的主权问题也多以航线主权博弈的形式展开。
$ }" }+ k+ \% O: [& e北极目前可利用的航线分为东北航线和西北航线两部分。关于东北航线，俄罗斯在本国的北方海航道管理上，政策不断开放，管制不断放松，总体来看开放态势良好，然而依旧具有较高的商业垄断性，无论从地理位置、历史发展还是国际法律规定方面看，俄罗斯对于整个北方海航道的主权把控都是毋庸置疑的，然而也正是这种绝对性，在某种程度上限制了东北航线的商业开发。尽管近10年来俄罗斯在东北航线上对外寻求合作开发的诉求愈发强烈，但在其巨大商业价值下，俄罗斯一直采取非常谨慎的开放态度，希望为本国谋求更多的利益。在自相矛盾的发展战略下，俄罗斯北极沿岸落后的基础设施建设与强制交纳的高额破冰引航费用，成为影响东北航线发展的主要制约因素。关于西北航线，加拿大一直认为属于其主权范围，但这一点在国际社会一直存有争议。由于北极环境变化带来的经济利益凸显，以及北极治理机制的缺失，加拿大早期宣称的在北极的主权和主权权利主张时常受到威胁。虽然多数国家也都默认遵循加拿大的管理制度，以求得顺利通行，但仍有以美国为主的国家利用加拿大传统内水的国际法律界定模糊对加拿大西北航线治理设置障碍。西北航线目前由于航行条件，航运安全尚不能得到保障，因此短时间内无法实现商业通航，而一旦满足通航条件，会极大缩减美国东部至东亚的航运距离，美国将成为最大受益方，届时美国难免会重新采取强硬措施对加拿大施压以谋求在西北航线上更多的经济利益，而未来有关北方海航道主权争议的问题也将主要围绕西北航线展开。
  
) i( ?3 }. D5 t) y$ O规则之争：很难形成各方认同的规则和条约
北极地区的海洋争端问题通常涉及国际条约法、国际组织法以及国际法的其他部门法。一直以来，北极公海海域的专属法律制定存在众多难题。北方海航道涉及公海、沿岸国专属经济区、沿岸国领海等，加之北极资源与航线开发经济价值较大，影响全球的经济发展方向，因此各国始终没有制定如《南极条约》这种系统完整且适用性强的国际公约。目前，仅以北极理事会为主要平台，各类北极组织在各领域统筹和协调各国在北极地区的活动，并根据《联合国海洋法公约》和北极国家联合制定的多边层面的各类条约（如《国际北极科学委员会章程》等）对北极问题进行治理。《联合国海洋法公约》并不是专门针对北极地区而制定的特定区域国际公约，因而其中的相关规则很难适应北极地区的具体情况。虽如此，但因为没有其他国际法可以遵循，目前只能暂时参照《联合国海洋法公约》体系下的基本原则和规范来处置北极地区的海洋法律问题，迫切需要北极相关主体尽快制定出一整套具有北极地区特色并专门针对北极地区具体情况的规范性区域性国际法律体系。
2 z7 v6 c  O$ j2 l1 p6 V) V此外，尽管《联合国海洋法公约》后续更改了一些规则希望美国加入，但遭美国拒绝。与此同时，美国又是国际海事组织的理事国和北极理事会的创始成员国，在享受国际法带来的利益的同时，又因自身没有加入《联合国海洋法公约》而无须受其限制。也正因为美国的这种行为，在《联合国海洋法公约》框架下制定的国际秩序的执行力和强制作用受限，一旦发生因规则不同而引发的矛盾，现有北极治理机制很难保护《联合国海洋法公约》缔约国的正当利益。
而若参考《南极条约》制定《北极条约》，同样存在许多难以解决的问题。《南极条约》制定于南极大规模开发之前，且南极处于孤立状态，不存在主权界限，而北极开发早已成为世界相关国家的战略发展方向，北极主权问题却一直未获共识，制定《北极条约》极易因影响他国的北极利益而遭反对。
  
% A7 ]. e$ v$ t" N* H0 r9 |0 d北极理事会：充满权力博弈和不确定性
( h: T2 b, q" |7 \% h/ x北极理事会，也称北极议会、北极委员会和北极协会等。北极理事会于1996年在加拿大渥太华成立，是由美国、加拿大、俄罗斯等领土处于北极圈以内的8个国家作为常任理事国的政府间论坛，其宗旨是保护北极地区的生态环境并促进该地区的经济、社会可持续发展。北极理事会主席国采取轮值制，由8个常任理事国轮流担任，任期2年。北极理事会规定，轮值主席国在其任期内可以根据需要提出自己关注的议题和计划。北极理事会对于轮值主席国利益的迁就，使北极理事会提出的长期计划目标一般无法达成。
: Y. t( n3 P0 |" \2011年5月，北极理事会召开努克会议，对非北极国家在北极理事会中的责任和权利进行了明确的规定：非北极国家只能申请北极理事会观察员国，并要交纳高额会费。即使这样，非北极国家在北极理事会中也只有提议权，没有投票权。这对非北极国家的北极事务参与是极大的限制，北极地区事务“私物化”倾向愈加显著。非北极国家多有自己的北极政策或北极定位，但北极国家在北极理事会中的一致排他性，令非北极国家的北极政策很难真正实施。然而，北极理事会作为处理北极事务的最重要机构，也是非北极国家参与北极事务的几乎唯一途径，因此，非北极国家只能通过获取观察员国身份得到北极国家的最大程度认可。2013年5月15日，中国与意大利、印度、日本、韩国和新加坡等国一起成为北极理事会正式观察员国。
从治理成效来看，北极理事会对北极区域的治理有一定效果，如北极理事会获诺贝尔和平奖提名，体现了北极理事会的积极作用。获提名的主要原因在于，现阶段北极理事会的政策着力点是各国都能接受和认可的北极环境保护和可持续发展问题，并且采取的相关措施比较严格。面对北极问题的“强演化”趋势，北极理事会的“私物化”性质会越来越限制其处理北极事务的灵活性。
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6 P4 `8 }  C$ A; B( V4 O航运发展：航线利用和生态保护的两难处境
进入21世纪以来，北极升温的幅度不断增大。北极的融冰季节一般从6月份开始至8月份结束。2019年7月30日至8月3日，北极格陵兰岛90%以上的表层融化，融冰达550亿吨，融冰规模超过以往。历史资料表明，北极冰川每年都会自然融化，但大多数科学家认为，2019年的这次大面积冰融应该为人类活动导致。因此，目前保护北极生态环境确实必要而又紧迫。与此同时，赫伯罗特、达飞、地中海航运等世界著名海运公司表示，拒绝将北极的西北航线或东北航线作为航运路线。这些公司的理由是，在海运过程中碳基化石燃料燃烧产生的颗粒会加剧全球变暖，危害全球生态系统。
这三家世界性海运公司的表态折射出两个问题：
5 T- b0 E) @: v  q9 Q/ S一是目前北方海航道运输的经济效益尚不显著，或者说还不具备经济可行性；
二是北方海航道运输的经济价值和北极生态之间的矛盾是不争的事实。世界经济最发达的国家大多集中在北半球高纬度地区，北方海航道是连接这些经济发达区域的更为便捷的通道，其重要性不言而喻。北方海航道的进一步开通，会使地球中路战略地位下降，北极地区战略地位大大提升，最终致使世界航运重心向北极方向转移，世界格局也会因此而改变。中国海运公司虽然没有明确表示使用北方海航道，但2018年1月发布的《中国的北极政策》白皮书表示，中国将着力促进北极的可持续发展，愿依托北方海航道的开发利用，与相关各方共建“冰上丝绸之路”。赫伯罗特等海运公司拒绝使用北方海航道运输，可能会对中国北极航行产生负面影响。最令人担心的是，赫伯罗特等海运公司的表态可能会使北方海航线政治化，北极国家可能会以生态安全问题为由，阻止包括中国在内的各国航运公司使用北方海航道，北方海航道的开发利用受到的限制不可估量，北极问题的治理也会遭遇较大障碍。
  
能源资源：北极地缘政治角逐的新领域
! |/ x/ d% g; S7 P北极地区油气、矿石和煤炭等储量极其丰富。北极地区石油和天然气储量占全球未开发储量的1/5，潜在石油储量为900亿桶，天然气约47.9万亿立方米，冷凝天然气约440亿桶。北极西部地区的煤炭理论储量为30亿吨，西伯利亚地区的煤炭储量为7 000亿吨，甚至更多。北极地区还有丰富的金、铀、稀土、钻石等矿产资源。目前，资源紧缺成为各国经济社会发展的瓶颈，拓宽能源获取渠道的需求日趋强烈。北极能源资源具有良好的开采前景，加之北极资源的归属仍未有定论，大大刺激了各国对这一资源宝库的索取欲望，北极正成为世界能源资源争夺的“新战场”。
北极能源资源争夺的主力无疑是北极国家。
非北极国家与国际组织对于北极的能源资源同样有着利益诉求。
为获得更大的竞争优势，联合开发成为各国抢占北极能源资源的重要策略之一。1957年苏、挪两国签订《挪威王国政府和苏维埃社会主义共和国政府关于挪威与苏联在瓦朗厄尔峡湾的海洋边界协定》，1976年英、挪两国签订《关于开发弗里格气田并向联合王国输送天然气的协定》，俄、挪、法三国公司共同建立斯托克曼气田开采项目，2018年9月日本政府支持的新能源和工业技术发展组织（NEDO）与俄罗斯萨哈（雅库特）共和国及其他各方建立伙伴关系等。然而，受国际局势和国家间关系变化等影响，北极的能源资源合作项目进展仍比较缓慢。
9 E4 s8 D9 Y+ B" m6 P总之，随着新竞争主体的不断加入，北极地区能源资源竞合关系日益复杂。国家间合作机制的不成熟性和盲目性，使北极能源资源开发处于无序状态，北极能源资源的地缘政治博弈愈演愈烈。
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科考与环保：北极域内外国家合作的重要切入点
- {0 q4 u0 t0 y# Y! X独特的区位条件和复杂的生态系统造就了北极在气象学、海洋学、地质学等科学研究领域中的重要价值。与此同时，恶劣脆弱的自然环境极大提高了北极相关领域开发利用的技术壁垒，也对北极的科学考察和生态保护提出了更高的要求。北极科学考察和环境保护已成为北极问题治理的重要领域。
, M/ d1 \5 p5 y1 h# o9 c" S谁掌握知识体系，谁就拥有决策权威。21世纪以来，北极域内外国家的北极科考竞争日趋激烈。北极国家认识到科技优势对主导北极治理权力的重要性，不断强化北极科研力量以维护自身北极权益。
7 N. T6 ^" t* g当前，北极环境治理措施主要由相关国际公约、北极理事会发布或执行的“软法”文件、有关双边或多边协定等构成。相关北极环境国际公约包括《联合国气候变化框架公约》《联合国海洋法公约》《捕鱼及养护海洋生物资源公约》《生物多样性公约》等；北极理事会就北极生态环境保护问题出台了《北极海洋石油污染预防与应对合作协定》；北极环境治理的双边或多边相关协议有《美英（加拿大）保护北极亚北极候鸟协议》《斯瓦尔巴德条约》《北极熊保护协议》等。同时，北极域内外的大多数相关国家也制定了与北极生态环境保护有关的政策和措施。然而，北极的环保体制仍存在诸多问题。
1 P3 v0 A) @" S首先，各种环境保护政策措施未形成体系，比较松散；其次，北极地区许多环境保护合作机制均采取“软法”形式，合作机制缺乏实施保障；最后，北极国家制定出台相关法规政策来治理北极环境问题均从自身利益出发，导致对内无法协调团体利益，对外使非北极国家的北极活动受限，严重降低了北极地区环境保护政策的实施效果。因此，北极地区的环境保护问题治理依然任重而道远。
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经济发展：共同目标也是共同难题
# K& N5 E; k3 R! l; K& V3 U* f; R在全球变暖背景下，北冰洋海冰的融化释放了北极的经济潜力。北极地区的商业前景使发展北极经济逐步被各国提上日程，越来越多的域内外国家加大了对北极地区的经济和基础设施的投资力度。
促进北极地区经济发展是北极国家的共同期盼。俄罗斯将发展和振兴北极地区视为实现其复兴战略的重要依托，北极冰融带来的可观经济发展前景，恰好与普京这一代领导人的“俄罗斯复兴之梦”产生了历史性的相遇。《俄罗斯联邦北极政策原则》草案、《2020年前及更长期俄罗斯联邦北极地区国家政策原则》《2020年前俄罗斯联邦北极地区发展和国家安全保障战略》《2020年前俄罗斯联邦北极地区社会经济发展国家纲要》均强调了确保国家社会经济发展任务的重要性。俄罗斯力图通过国际合作治理和国内自主治理的方式参与并主导北极问题治理，实现其开发油气资源和航道资源的经济发展目的。加拿大也极其重视北方地区的发展，《加拿大北方战略：我们的北方、我们的遗产、我们的未来》和《加拿大北极外交政策声明》强调要促进北极地区的社会经济发展。美国的特朗普政府则十分重视阿拉斯加州及北极区域的能源资源开发，以增加整个美国的就业机会，兑现当初竞选时振兴实体经济的承诺。北欧五国也纷纷表示支持北极经济开发。为有效推动北极地区的经济发展，2013年5月15日第八届北极理事会部长会议发布了《基律纳宣言》，强调北极开发在北极各种商业活动中的“核心地位”，需提高北极地区商业团体的合作水平，推动北极地区可持续发展。为更好地推进北极经济开发进程，2014年9月北极经济理事会正式成立，这是继北极理事会成立之后与北极问题治理相关的又一重大事件，标志着北极已进入经济开发时代。
. n$ P5 C4 B4 b% B北极国家在北极地区的经济建设需求为非北极国家拓展北极利益版图提供了难得机遇。日本积极与北极国家开展经贸合作，如2018年日本具有抗寒功能的风力发电机组在俄罗斯试运行。日本的北极研究已转向以经济利益为核心，不断深化在该领域的外交合作。日本外相河野太郎于2018年10月出席“北极圈论坛”时表示，日本将为有关气候变化的科学研究以及北极经济可持续开发做出贡献，并愿意与所有的利益攸关方合作。韩国也于2017年9月提出了“新北方政策”，目的是打造一个从朝鲜半岛到俄罗斯远东，再经北极，进而覆盖东北亚并延及欧亚大陆的广阔经济发展区域。英国政府北极经济政策的核心是“支持合法且负责任的商业活动”，目标包括保障英国的能源安全、北极航运利益以及推动北极旅游业的可持续发展。目前，中俄两国倡导的“冰上丝绸之路”（目前俄罗斯方面称之为“北方海航道”）建设项目正在进行中，将实现北方海航道的开发及沿线港口和腹地的发展，打造中国经北冰洋连接俄罗斯西部地区的蓝色经济通道，助力北极地区的经济可持续发展。
当然，北极地区的经济开发成果并非唾手可得，经济开发过程依然存在诸多问题。北极地区气候恶劣，冻土层坚硬，基础设施薄弱，能源开采、商业捕鱼等活动开发难度大，投资额巨大。并且，经济开发对北极脆弱的生态环境易造成破坏性影响，这些都对北极地区的经济社会发展严重掣肘。例如，由于担心原油泄漏等突发事件的发生，壳牌石油公司不得不于2015年10月宣布放弃在北极海域进行勘探。此外，迅速发展的北极工业导致北极环境急剧变化，也给原住民带来了一系列严重的社会问题和社会经济危机风险。
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文章来源：节选自《北极问题：治理进程、态势评估及应对之策》，原刊于《俄罗斯学刊》2021年03期
" q$ `8 O1 ?. V$ P$ e作者：李振福，大连海事大学交通运输工程学院教授、极地海事研究中心主任、专业学位教育学院院长；李诗悦，吉林大学东北亚研究院博士
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