罗会钧等：北极治理“内卷化”形成的主要原因

  
对北极治理“内卷化”的形成原因进行深入分析,是推动北极治理不断走向善治的关键。北极治理“内卷化”的出现无疑是多方面因素共同造成的结果,不少学者对此进行过深入的阐述,比如有些学者所指出的当前北极治理存在“治理机制碎片化”、“相关国际法碎片化”的问题以及北极治理具有特殊性等问题,都是北极治理“内卷化”和困境出现的重要原因。应该说,北极治理“内卷化”是一个历史现象,须放进北极治理的历史进程和人类发展的时代背景中加以考量。当前北极治理进程中出现的不完善性的背后有着深层次的原因,涉及主体的能力、意愿和权力、利益等问题,具体来说,当前北极治理出现“内卷化”主要有认知水平、理念意愿和能力手段三个方面的原因。
  
认知水平深刻影响治理进程的有效开展
治理过程是认知活动和实践活动的有机统一,治理活动的开始与治理问题的出现之间存在一个认知环节。有学者认为“治理活动和治理问题是相伴而生的”,这一观点值得商榷,相伴而生意味着同时性,而在实际情况中,治理相对于问题的出现往往是滞后的。严格来说,只有当主体认识到问题的存在,意识到问题的后果,并将问题上升为治理议题时,治理活动才正式开始,在北极治理进程中,主体的认知水平对治理活动影响是全过程的。
8 r/ q; b, s" R. M9 o一是认知水平影响治理的准确度。尤其是诸如气候变化这一类的问题,具有明显的长周期和缓慢渐变的特点,很多气候问题及其带来的影响不能很快地体现出来,并且相关问题在不同区域和不同时期的表现形式会有很大的不同,这增加了认识的难度。现阶段虽然专家们普遍认为地球正在变暖,但这在多大程度上直接归因于人类活动或是由人类活动造成的尚不清楚,人类活动对此问题的影响极难评估。正是由于北极治理相关问题与矛盾的暴露需要一定的累积,因而对它的认识有一个不断提升的过程,并不是一蹴而就的。
- v+ B/ |" M$ _9 k4 w( M7 r$ p二是认知水平影响治理科学化。为了充分展示北极治理问题的全貌,治理主体要依靠科学的方式方法,设置一系列指标体系,通过监测获得和生成数据与信息,再做出相应的处理和评估,这在科学治理中起着基础性的作用。以北极地区生物多样性的保护和治理为例,为了实现治理科学化,必须获得北极地区生物资源和生存环境的当前及历史状况等方面的准确信息,而北极地区的监测能力和手段有限,采样严重不足,并且一直以来,北极监测的做法基本上就是支离破碎和不完整的。在气候变化为主要因素的影响下,北极生物多样性正经历一场剧烈而加速的变化,但由于目前北极不发达的观测网络体系,很难在复杂而又广阔的北极地区发现和确定生物多样性的具体而完整的变化情况。
三是认知偏差影响治理的有效性。北极地区不仅集中了全球气候变化问题,也因气候变化成为其他国际环境问题的聚集地。虽然气候变化在北极地区的表现是显而易见的,但这却主要是由北极以外地区的人类活动导致的,因而,北极气候问题只有在全球框架和公约下才能得到有效治理。《巴黎协定》是国际社会应对气候变化问题的重要框架性安排,美国作为当前全球第二大温室气体排放国和累计世界最大温室气体排放国在应对气候治理时过于强调本国的短期经济利益,削弱了全球合作应对气候变化的努力。例如,美国总统特朗普认为《巴黎协定》有损美国利益,降低美国的经济竞争力,并带来不公平的经济负担,在2017年6月宣布退出《巴黎协定》。值得注意的是,美国政府也没有签署《京都议定书》,时任美国总统布什在2001年曾表示,议定书要求太高会损害美国的经济,不会将条约提交国会批准。虽然美国的短视行为不会改变全球应对气候变化的决心与行动,但美国的态度或将带来不确定性,影响减排力度。可见,狭隘的国家利益会影响认知客观性,进而影响治理的效力。

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国家间的治理理念与意愿暂难整合
+ D4 s% C# V# q. W9 Z$ c* G9 W当前的北极治理仍是以主权国家为核心主体的。主权国家有其自身固有的价值立场和广泛的国家利益诉求,这反映在治理中就是各个国家治理理念和意愿的差异。治理理念和意愿差异的背后是国家利益和价值的分歧,而全球共同价值体系的缺失,成为全球性治理的一个重要制约因素,因为共同价值体系是全球性治理的关键。近年来相关国家都对北极事务和北极治理发布过国家政策文件,阐明本国的治理理念和意愿,指导国家的北极治理行动,在北极治理进程中,各主权国家的治理理念与意愿短期内难以得到有效整合,这主要体现在三个方面。
一是大国的北极战略理念普遍发生转向。以美、俄两国北极政策为例。2007年俄罗斯北极科考队从北极点下潜至海底,插上一面钛合金制造的俄罗斯国旗,“宣示主权”意味浓厚,而2019年美国总统特朗普有意购买格陵兰岛的新闻也引发全球热议,两起事件表明美、俄两国对北极地区的关注和博弈已进入实质性阶段。在俄罗斯的北极政策文件中,国家安全是核心原则,认为俄罗斯联邦北极地区的军事、经济、文化、环境和社会及人道主义安全,对于确保俄罗斯的北极主权和经济社会发展具有战略意义。同时,美国政府对北极高度重视,向北极倾注更多外交和军事资源,如增强美国在北极地区的军事存在,并将“美国优先”政策适用于北极的经济治理议题,表现出利己排他的价值取向,强调“美国在北极地区有着独特的关键性利益”。大国的北极战略转向反映出各大国愈发重视北极地区巨大的战略价值,也展现了各大国确保本国在北极治理中权益最大化的决心。
0 O3 x; Y1 P% M3 j5 [4 W  B二是北极国家间的利益冲突较为明显。以北极航道的治理理念分歧为例。北极航道主要由两条航道构成,分别是大部分航段位于俄罗斯北部沿海的东北航道(俄称北方海航道)和大部分航段位于加拿大北极群岛水域的西北航道,西北航道是大西洋和太平洋之间最短的航道,但航行与港口条件不如东北航道。加拿大1973年起宣称西北航道所属的北极群岛水域属于加拿大的内水,并于1985年划定了直线基线,此后,加拿大政府反复重申对西北航道拥有主权。而美国与欧盟对此极力反对,主张西北航道是国际海路,各国享有航行自由的权利。同时,俄罗斯对北方海航道开发也有着复杂的心态,一方面囿于资金能力有限,需要中国等国的资金参与,另一方面又不愿失去其在北方海航道开发的主导权,要求在北极地区开发中必须占据主导地位。治理主体的理念意愿差异,尤其是主要大国间的权利分歧是北极治理合作的一大障碍。
' D3 I* F% W4 [$ O9 ^" X三是域外国家仍缺乏北极治理话语权。本质上北极治理就是全球性治理,域外国家参与北极事务是承担国际责任的表现,并且域外国家在北极没有主权权利争议,没有复杂的利益纠葛,更能提出具有普遍代表性的治理理念。但北极主要大国不愿意域外国家充分参与到北极治理进程中,通过设定各种规则进行额外限制,如明确观察员国的主要作用就是观察北极理事会的工作,主要在工作组一级参与相关的项目,而项目的发起和领导者只能是北极国家或永久参与者,此外,为了防止域外国家通过财政资助控制项目,理事会还特别规定观察员对任何特定项目的财政捐助不得超过北极国家提供的资金额。总体看,域外国家的北极治理话语权受到严格限制,对北极治理的贡献潜能无法得到释放。全球性治理中最突出的矛盾问题就是国家利益和全球利益之间的冲突问题,而利益冲突严重影响治理理念和意愿的整合,这会使全球性治理陷入集体行动的困境。
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能力手段不足成为北极治理最大掣肘
治理是对资源的配置。对北极治理来说,需要投入的资源十分巨大,虽然各国都重视北极治理的重要意义,但参与北极治理需要足够的财力资源和科研能力作保证,当前的北极治理在能力和手段上都存在较大不足。
一是北极特殊环境带来的治理困难。以北极科研和开发为例。由于北极位于浮冰上,难以设置固定永久的科研设施设备,建立科研浮冰站成了不二选择,但这既困难又昂贵,前期规划筹备时间长、建站物资和设备复杂繁多,还要建立后勤基地,投资额可见一斑。而开发北极资源代价更大,一年中可以施工的工期很短,开发时间以十年计,还必须克服在冻土或冰面上竖架挖井的难题,此外现代化的生活设施和劳动力高工资也是巨大负担。据计算,在北冰洋的波弗特海上钻探一口油井是墨西哥湾相似井成本的50倍以上。
; ]# q( V* v, _- w. y" U2 W1 a二是治理项目林立,推高治理成本。北极治理议题都是系统性、综合性程度高,问题紧密耦合的领域。维护北极生物多样性是北极治理的重要工作,由于北极地区拥有多种多样的海洋、淡水和陆地生境,所有这些生态系统都受到不断变化的北极环境的影响,因而北极生物多样性监测包括海洋生态系统计划、淡水生态系统计划、陆地生态系统计划和沿海海岸生态系统计划等,每一个计划又包括各子项目,这些项目都必须得到源源不断的资金支持才能长期进行下去。
三是北极治理资源与力量供应不足。现有的北极知识与数据不足以呈现北极环境改变的全息图,为了增进对北极环境变化的了解,有必要改进研究方法、采用新兴技术、利用好当地传统知识、提高工作协调性并增加取样,这需要投入更多的资源。在现有机制下,所有治理项目和倡议都由一个或多个北极国家赞助,域外国家对北极治理的投入受到严格限制,但域内国家对北极治理的投入毕竟是有限的,这样的供应机制无疑会带来严重的困境。改变目前北极治理力量供应不足的状况,亟需改革现有体制规章屏障,只有接纳有实力的国家深度参与,才能有效解决北极治理中的能力和资源缺口问题。
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文章来源：节选自《北极治理“内卷化”与中国应对》，原刊于《中国海洋大学学报（社会科学版）》2021年第4期
  b4 {9 J/ l4 R作者：罗会钧，中南大学马克思主义学院教授；查云龙，中南大学马克思主义学院学生