郇庆治等：国家海洋生态文明建设示范区：长岛综合试验区和青岛市

在党的十八大前后,国家各部委和各省、直辖市、自治区都强化了对生态文明建设的组织引导,更加积极地尝试区域性、行业性或议题性的生态文明建设试点示范,其中也包括国家海洋局以及各地政府相关部门的努力。2012年1月30日,隶属原国土资源部的国家海洋局发布了《关于开展“海洋生态文明示范区”建设工作的意见》,正式开启国家海洋生态文明示范区的创建工作,该《意见》提出,海洋生态文明示范区建设的指导思想是坚持生态文明理念,引导沿海地区正确处理经济发展与海洋生态环境保护的关系,推动沿海地区发展方式的转变和海洋生态文明建设。创建海洋生态文明示范区的4个主要任务包括:优化沿海地区产业结构,转变发展方式;加强污染物入海排放管控,改善海洋环境质量;强化海洋生态保护与建设,维护海洋生态安全;培育海洋生态文明意识,树立海洋生态文明理念。
2012年9月,国家海洋局出台了《海洋生态文明示范区建设管理暂行办法》和《海洋生态文明示范区建设指标体系(试行)》。这两个文件明确规定,海洋生态文明示范区建设应当坚持在开发中保护、在保护中开发的原则,坚持规划用海、集约用海、生态用海、科技用海、依法用海,促进海洋资源环境可持续利用和沿海地区科学发展。这两个文件详细说明了国家级海洋生态文明示范区的申报管理、考核评估、政策支持等相关问题,并强调海洋生态文明示范区的选择与考核将依据一个由海洋经济发展、海洋资源利用、海洋生态保护、海洋文化建设和海洋管理保障5个方面组成的指标体系。鉴于这一指标体系(5个一级指标、33个二级指标)所存在的定义模糊、代表性不足、数据获取难度较大等问题,2015年国家海洋局下发的《海洋生态文明示范区建设指标体系(修订稿)》对上述指标体系做了局部调整和优化(如缩减为23个二级指标),但依然存在着海洋文化建设和新兴产业评估等指标数据统计与处理上的困难。
2013年2月,经国务院批准,山东、浙江、福建和广东4个海洋经济发展试点省份的12个市(县、区)被确定为全国首批“国家级海洋生态文明建设示范区”(其中包括作为地级市的威海、日照、厦门)。2015年12月,国家海洋局又公布了第二批“国家级海洋生态文明建设示范区”(共12个,其中包括作为地级市的盘锦、青岛、烟台、南通、惠州、北海、三亚、三沙),进一步推进海洋生态文明建设。总体上看,这些国家级海洋生态文明建设示范区的自然禀赋和生态保护状况良好,海洋资源开发布局较为合理,海洋管理制度机制比较完善,海洋优势特色突出,区域生态文明建设发展整体水平较高。因而,这些国家级海洋生态文明建设示范区将致力于在海洋经济发展、海洋资源利用、海洋生态环境修复保持、海洋生态文化建设、海洋生态机制创建等领域展开新尝试和新突破。创建海洋生态文明建设示范区的主要目的是通过示范区的建设,积极探索海洋规划实施、制度建设、投入机制、科技支撑等方面的经验,逐步构建沿海地区经济社会与海洋生态协调发展的、可复制与可推广的科学模式,为全国海洋生态文明建设发挥示范带动作用,为实现“水清、岸绿、滩净、湾美、物丰”提供有效的支撑保障体系。
5 g! N0 [8 `4 ]& }应该说,“国家级海洋生态文明建设示范区”的评选,对于各地政府及其主管部门来说是一个重要的发展机遇,无论是对于当地的整体性生态文明建设还是海洋生态环境保护治理来说都是如此。因而,一方面,获批国家级海洋生态文明建设示范区的当地政府都高度重视示范区这块“金字招牌”,围绕各自的海洋生态禀赋,因地制宜地制定了区域产业、环保、宣教、文化等一揽子实施规划,从多方面协同的视角来谋划和推进海洋生态文明建设;另一方面,各国家级海洋生态文明建设示范区之间也形成了良好的借鉴与互动关系,尤其是第二批示范区在制定自己的目标规划时,都参考首批示范区的工作进展和实施经验,使得后来的示范区创建从一开始就立足于较高的水平。总体而言,这些国家级海洋生态文明建设示范区的创建工作已经步入正轨并卓有成效。那么,这些国家级海洋生态文明建设示范区的建设实践究竟取得了哪些具体性进展?又存在哪些有待克服的困难与挑战呢?接下来,笔者将以山东省的长岛海洋生态文明综合试验区(原长岛县)和青岛市为例做比较分析。
/ H6 a% E' R0 v: l长岛海洋生态文明综合试验区
6 M% H1 Q" ^0 u, T  I7 }. I+ M长岛海洋生态文明综合试验区(以下简称长岛)位于山东省烟台市西北部,地处胶东半岛和辽东半岛之间、黄海和渤海交汇处,长岛陆地面积仅为56.8平方公里,海域面积则为3 541平方公里,拥有大小岛屿151个,具有良好的资源禀赋和生态环境,是国家级自然保护区、重点生态功能区和风景名胜区,堪称我国“海上聚宝盆”和海洋环境的“晴雨表”。由于在海洋环境治理保护与资源可持续利用及其保障体系构建等方面的显著成绩,原长岛县于2012年12月被确定为山东省首批省级海洋生态文明建设示范区,并在2013年2月入选首批国家级海洋生态文明建设示范区。在此之后,长岛在海洋生态文明建设中不断增创新优势、展现新作为。2017年12月,山东省委、省政府印发了《关于推进长岛海洋生态保护和持续发展的若干意见》,确立了长岛创建“国家生态文明试验区、旅游度假区、军民融合发展示范区”,打造“蓝色生态之岛、休闲宜居之岛、军民融合之岛”的目标定位。2018年4月,山东省发改委发布了《长岛海洋生态文明综合试验区建设实施规划》,提出了长岛海洋生态保护和持续发展的总体要求、重点任务和建设目标,要求逐步建成“山青、海蓝、林茂、岸美、滩净、城靓”的国际一流的海洋生态文明岛。2018年6月,长岛经山东省政府批准正式设立为“海洋生态文明综合试验区”。2019年7月,山东省第十三届人民代表大会常务委员会表决通过了《山东省长岛海洋生态保护条例》,通过强化立法保护长岛海洋生态环境,严格空间规划管控和生态修复治理,探索建立海洋生态保护和持续发展体制机制。2019年11月,原长岛县被生态环境部命名为第三批“绿水青山就是金山银山”实践创新基地。2020年6月,长岛撤县设区,进一步融入区域资源融合互通与海陆统筹发展总格局,长岛海洋生态文明综合试验区建设站在了新的起点之上。
长岛立足于其优越的海岛自然生态条件,在海洋经济发展、海洋资源利用、海洋生态保护、海洋文化建设和制度管理保障上展开了积极探索,从主动保护海洋自然生态环境,到率先创建省级和国家级海洋生态文明建设示范区,再到建设海洋生态文明综合试验区,进而致力于打造“绿水青山就是金山银山”的海岛样板,可以说在大力推进生态文明建设的进程中“层层加码”,在整个山东省海洋生态文明建设中扮演着先行先试的“引领者”角色,在大力推进具有海岛特色的海洋生态文明建设方面取得了显著成效。概括地说,这主要体现在以下3个方面。
0 I, V4 l0 G  V$ o其一,优化生态环境,筑牢海洋安全屏障。长岛立足资源禀赋、环境承载能力和现有基础,遵循自然规律和经济规律,合理确定各类用地用海布局,推动建设生态涵养、休闲度假、运动观光3大功能区,并据此进行生物资源保护与自然景观修复,推进裸露山体治理、岸滩整治、大气质量防控、海水清洁等重点领域治理攻坚,统筹实施山水林海岸城全域系统保护修复。为了构建全域生态保护新格局,长岛强力推进风机拆除、电动公交、垃圾分类、旅游车辆禁入、清洁能源供暖、零污染水排放等工作在全域100%实现,坚持自然修复与社会治理相结合。与此同时,长岛还加强海上污染源管理,强化生态红线管控,健全生态保护应急体系,通过促进科技创新和产业转型升级来降低能源消耗和污染物排放,坚决筑牢海洋生态安全屏障。
  ^! g, A2 X7 A3 v其二,促进产业转型,发展生态海洋经济。长岛立足海岛区位特点和产业优势,推进生态旅游、现代渔业、海洋文化等生态友好型产业转型发展。在生态旅游业方面,进一步丰富“山、海、岛”元素,以国家公园为依托集约发展岛屿旅游,打造集海岛观光度假、海洋科普教育、海洋休闲康养、海洋运动竞技等功能于一体的生态旅游产业体系。在现代渔业方面,发挥各类保护区的功能作用,加强种质资源保护与优良品种的研发培育,并借助信息化物联网等高新技术,科学发展现代化海洋牧场,实现海水养殖集约化、装备化和智能化。目前,长岛累计获批4处国家级海洋牧场和6处省级海洋牧场,开发生态海洋牧场26.7万亩,投放大型生态人工鱼礁1400多座。在海洋文化方面,积极保护性修复各类历史遗存,并弘扬海岛非物质文化,抓好海岛特色文艺作品创作,打造海岛影视拍摄基地和艺术创作基地,规划建设渔业文化展示平台。
( L; D6 S  P9 X+ p4 l8 N5 n! v其三,提升民生保障,打造海岛宜居环境。长岛的生态环境优化与美丽海岛建设,紧紧围绕增进民生福祉展开,通过开展全域范围的自然修复和环境美化工作,实现了沿线环境、村落景观和生态景区的整体性提升;通过加快公共交通、供气供水、智能网络等重点基础设施建设,强化海洋生态保护和可持续发展支撑;通过完善教育医疗服务和社会保险体系,促进当地居民生活的繁荣稳定。特别是,基于长岛深厚的军民融合发展的思想政治和社会文化基础,长岛持续深化军民融合,统筹推进交通项目与信息技术设施建设,整合军地双方应战应急资源,推进设施服务共建共享,提高海洋生态安全与民生保障水平。
青岛市
9 k) o! h) k' v1 k4 B5 G山东省青岛市的海洋生态资源丰富,区位优势明显,海洋科研与教育实力雄厚,在国家区域经济发展和对外经贸合作中居于重要地位。早在2013年之前,青岛市就已着手为创建国家级海洋生态文明建设示范区创造条件,制定了《青岛市海洋环境保护规定》《青岛市海域使用管理条例》《青岛市胶州湾保护条例》等7部海洋方面的地方性法规。2014年,青岛市正式启动国家级海洋生态文明建设示范区创建工作,提出了“按照陆海统筹原则,加强海洋环境保护,打造全省领先、全国一流的海洋生态文明建设示范区”的工作要求,成立了由市政府主要领导任组长、分管领导任副组长的海洋生态文明示范区建设工作领导小组,制定了《青岛市国家级海洋生态文明示范区创建工作方案》,编制了《青岛市海洋生态文明示范区规划》(2015—2020年),扎实推进海洋生态文明示范区创建各项工作。2015年12月,经国家海洋局批准,青岛市成为第二批“国家级海洋生态文明示范区”。
2016年1月山东省海洋渔业厅等7部门联合印发了《关于加快推进全省海洋生态文明建设的意见》,并在不久后印发了《山东省海洋生态文明建设规划(2016—2020年)》,提出以海洋生态文明示范区和海洋保护区建设为着力点,实施“8573”行动,在青岛开展陆海统筹、河海共治试点,推广胶州湾海洋生态环境综合治理的经验。2017年5月,为了大力推进包括海洋生态文明建设示范区在内的区域生态文明建设,青岛市委、市政府制定公布了《关于加快推进生态文明建设的实施方案》,其中提出优化国土空间开发格局、推进科技创新和产业结构调整、建立资源节约集约利用体系、推进环境污染防治、保护和修复自然生态环境5大重点任务,按照源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究、考核激励、市场驱动的思路,加大重点领域和关键环节改革力度,加快建立系统完整的生态文明制度体系,引导、规范和约束各类开发、利用、保护自然资源的行为。近年来,青岛市坚持用制度创新强化区域生态环境保护,科学引领海洋生态文明建设各项工作的深入开展,使得海洋综合管理水平不断提高,海洋生态文明建设稳步推进。概括地说,这主要包括以下3个方面的进展。
其一,坚持区划规划引领。青岛市围绕服务全市“蓝色跨越”战略,组织编制了以《青岛市海洋功能区划(2013—2020年)》《青岛市海域资源综合利用总体规划》《青岛市海岛保护规划(2014—2020年)》《青岛市海域和海岸带保护利用规划》等为主体的全市海洋保护规划体系,并与城市发展总体规划等有机衔接,从而深化生态环境保护体制改革,提升生态文明建设总体水平。青岛市还坚持根据自身的海洋资源与环境状况,优化经济发展布局和资源利用配置,尤其是对水产养殖生产等海洋产业进行重点规范调整,全力打造美丽富饶的“蓝色粮仓”。
其二,大力实施科技创新和发展海洋经济。青岛市坚持强化落实各项节能降耗政策,加强绿色清洁能源技术研发与基础设施建设,改善能源消费结构与利用效率。不仅如此,青岛市还加大海洋科技创新交流,推进实施“海洋+”行动计划,全面融入国家“一带一路”倡议,促进海洋科技与“海上丝绸之路”的深度融合,加快推进“一谷两区”(蓝色硅谷、西海岸新区、红岛经济区)建设,全力打造“蓝色跨越”的引擎,重点提升发展海洋渔业和海洋旅游等传统产业,壮大发展海洋化工和海洋设备等优势产业,加快发展海洋生物和海洋新材料等新兴产业,推进东亚海洋合作平台建设与国际经济文化交流。
/ g( s5 w8 b/ y% D. R4 U" L1 y其三,构建海洋环境保护和生态修复制度体系。青岛市建立健全了城乡一体化的生态保护治理机制,坚持海洋与大气污染协同治理。青岛市积极构建布局合理、功能完善的生态保护体系,建立了6个海洋保护区;建立了海洋环境监测和预警网络,定期发布海洋环境质量公报;健全了海陆统筹保护海洋环境工作机制,划定省市两级生态保护红线,并加强执法监管巡查,深入组织实施“海盾”“碧海”专项执法行动,对胶州湾国家级海洋公园等海洋保护区开展实施规范化能力建设,全面提升其有效管理水平。
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0 q  q  {6 f/ F" b( o文章来源：节选自《海洋生态文明及其建设——以国家级海洋生态文明建设示范区为例》，原刊于《社会科学家》2020年第1期
    作者：郇庆治，北京大学马克思主义学院教授；陈艺文，北京大学马克思主义学院